ECLI:NL:RBAMS:1999:AA3764

Arrondissementsrechtbank te Amsterdam Sector Bestuursrecht enkelvoudige kamer Uitspraak reg.nr: AWB 97/12696 BESLU A 29 3 inzake: het College van burgemeester en wethouders van de gemeente Amsterdam, eiser sub 1 en A, B, C, D, E, F, G. H, allen werkzaam als boswacher bij het [...], eisers sub 2, tegen: de Minister van Justitie, verweerder. I. AANDUIDING BESTREDEN BESLUIT Besluit van verweerder van 9 oktober 1997, nr BOA/Aktenr. 101033 /0 t/m 10140 /0 Asd. II. ONTSTAAN EN LOOP VAN HET GEDING Bij besluit van 27 juni 1997 heeft verweerder aan acht boswachters werkzaam in het [...] de aanvullende bevoegdheid verleend tot het opsporen van de in het besluit genoemde strafbare feiten. Tegen dit besluit heeft de dienst Amsterdam Beheer, namens eisers sub 1 en 2 op 31 juli 1997 een bezwaarschrift ingediend. Bij het bestreden besluit heeft verweerder de bezwaren van eiser sub 1 ongegrond verklaard en het primaire besluit gehandhaafd. Tegen dit besluit is namens eisers sub 1 en sub 2 door de dienst Amsterdam Beheer bij beroepschrift van 13 november 1997 beroep ingesteld. Bij brief van 18 december 1997 hebben eisers sub 1 en 2 de gronden van het beroep ingediend en de rechtbank verzocht het beroep gegrond te verklaren en het bestreden besluit te vernietigen. Verweerder heeft op 28 januari 1998 afschriften van op de zaak betrekking hebbende stukken ingezonden en bij schrijven van 15 juli 1998 een verweerschrift ingediend. Bij brief van 18 december 1998 zijn de gronden van het beroep nader aangevuld. Het beroep is behandeld ter openbare terechtzitting van de rechtbank op 21 april 1999, alwaar eiser sub 1 zich heeft doen vertegenwoordigen door mr. M.S. Paanakker. Verweerder heeft zich doen vertegenwoordigen door gemachtigde mr. R. Goldenbeld. Voorts zijn ter zitting verschenen de boswachters A, B, en C, alsmede de directeur dienst Amsterdam Beheer H.J. Groensmit, de commissaris van politie W.A. Berndsen en de medewerker bijzondere zaken bij het parket van de procureur- generaal te Amsterdam J.G.J. Tol. Bij beslissing van 21 april 1999 heeft de rechtbank het onderzoek ter zitting geschorst en het vooronderzoek heropent ten einde eiser sub 1 in de gelegenheid te stellen om binnen vier weken aan te tonen dat de dienst Amsterdam Beheer bevoegd is tot het voeren van de onderhavige procedure met betrekking tot uitbreiding van bevoegdheden van boswachters. Bij brief van 19 mei 1999 heeft eiser sub 1 gereageerd. III. MOTIVERING Bij de beantwoording van de vraag of het bestreden besluit in rechte stand kan houden gaat de rechtbank uit van de volgende feiten en omstandigheden. Feiten De Dienst Stedelijk Beheer te Amsterdam (rechtsvoorganger van de dienst Amsterdam Beheer) heeft bij schrijven van 27 maart 1995 aan de procureur-generaal te Amsterdam (hierna: de procureur-generaal) een aanvraag ingediend om benoeming tot buitengewoon opsporingsambtenaar van acht bij die dienst werkzame boswachters (eisers sub 2) en omzetting van de status van onbezoldigd ambtenaar van de gemeentepolitie naar die van buitengewoon opsporingsambtenaar. Tevens is met de aanvraag voor genoemde boswachters verzocht om algemene opsporingsbevoegdheid. Bij de aanvraag heeft de Dienst Stedelijk Beheer onder meer gemotiveerd aangegeven waarom de noodzaak bestaat om te beschikken over algemene opsporingsbevoegdheid en geweldsmiddelen. De korpschef van de regio Amsterdam-Amstelland (hierna: de korpschef) heeft bij schrijven van 13 december 1995 op verzoek van de procureur-generaal aan de hoofdofficier van justitie van het arrondissement Amsterdam (hierna: de hoofdofficier van justitie) geadviseerd de boswachters overeenkomstig de toen geldende functielijst behorend bij de circulaire van 4 december 1995 de maximaal toe te kennen opsporingsbevoegdheid te verlenen. De hoofdofficier van justitie heeft vervolgens bij schrijven van 28 december 1995 gericht aan de procureur-generaal zich geconformeerd aan voornoemd advies. Bij akten van 6 maart 1996 heeft de commissaris van politie namen Daarbij heeft verweerder onder meer overwogen dat a) het niet kunnen uitoefenen van bredere (algemene) opsporingsbevoegdheid, een goede vervulling van de onderhavige functie niet in de weg staat; b) een belangrijk deel van de gevraagde bevoegdheden exclusief behoren tot het takenpakket van de reguliere politie, dan wel het primaat van de opsporingsbevoegdheid van de hier bedoelde feiten ook bij de reguliere politie ligt en het zelfs zeer ongewenst moet worden geacht, dat binnen het bewakingsgebied van de regio-politie Amsterdam-Amstelland een groep van boswachters min of meer solitair opereert, zoals in het verleden het geval is geweest; c) er ook duidelijke afspraken omtrent taakafbakening zijn gemaakt en erop kan worden vertrouwd dat de uitvoering van de thans niet aan de boswachters toegekende bevoegdheden, al dan niet op afroep/door boswachters te vragen assistentie door de reguliere politie in noodzakelijke gevallen zal worden gehonoreerd, zowel op het onderhavig grondgebied als de daarbinnen gelegen wateren; d) gelet op de gemaakte afspraken en de gegeven adviezen, het van de zijde van de politie/het Openbaar Ministerie niet wenselijk wordt geacht betrokkenen meer dan nu reeds verleende bevoegdheden te verlenen; e) er aan de onderhavige boswachters reeds meer dan in de leidraad ter zake deze functie aangegeven (aanvullende) bevoegdheid is toegekend, aangezien de relevantie daarvan wel is gebleken en dit derhalve wel noodzakelijk werd geacht voor een goede vervulling van de functie; f) gelet op het voorstaande het besluit van 27 juni 1997 geheel in overeenstemming is met het gestelde in artikel 4, eerste lid, van het Besluit buitengewoon opsporingsambtenaar. Voorts heeft verweerder gesteld dat uitgaande van het gelijkheidsbeginsel en afgaande op de aangevoerde argumenten feitelijk aan iedere buitengewoon opsporingsambtenaar algemene opsporingsbevoegdheid zou moeten worden toegekend. Het landelijk beleid is er juist op gericht een zoveel mogelijk op de betreffende functie toegespitste bevoegdheid toe te kennen. Mede daarom is het in de Leidraad buitengewoon opsporingsambtenaar opgenomen functie/bevoegdheden-overzicht tot stand gekomen. Gronden van het beroep Eisers sub 1 en 2 hebben aangevoerd dat de hoorcommissie tijdens de hoorzitting eiser sub 1 de gelegenheid heeft gegeven nadere gegevens te verstrekken als weerlegging van de stelling van verweerder dat de boswachters niet over voldoende deskundigheid beschikken. In het verslag van de hoorzitting is hierover niets opgenomen. Tijdens de hoorzitting is ook aangegeven dat de beslistermijn van verweerder met vier weken zou worden verlengd. De procureur-generaal heeft echter reeds dertien dagen na de hoorzitting het bestreden besluit genomen. De brief met informatie was pas op 14 oktober gereed, derhalve te laat. Voorts hebben eisers sub 1 en 2 met betrekking tot de overwegingen van verweerder in het bestreden besluit aangevoerd: ad a. Eisers sub 1 en 2 hebben uitgebreid en gemotiveerd aangegeven dat in de praktijk wel degelijk is gebleken dat een gebrek aan opsporingsbevoegdheid een goede vervulling van de functie in de weg staat. Verweerder heeft zijn stelling niet gemotiveerd en is niet op de argumenten van eisers sub 1 en 2 ingegaan. ad b. Weliswaar ligt het primaat van opsporingsbevoegdheid bij reguliere politie. Van exclusiviteit is daarbij echter geen sprake. Zo komen bijvoorbeeld sociaal rechercheurs in aanmerking voor algemene opsporingsbevoegdheid. Ook de - in vergelijkbare positie als de boswachters verkerende - duinwachters van het Drinkwaterbedrijf Zuid- Holland beschikken over uitgebreide opsporingsbevoegdheden. Van min of meer solitair optreden door de boswachters is nimmer sprake geweest. ad c. Eisers sub 1 en 2 zijn niet bekend met duidelijke afspraken omtrent taakafbakening. Het door verweerder uitgesproken vertrouwen kunnen eisers sub 1 en 2 niet delen. In de praktijk is gebleken dat de politie haar prioriteiten vaak buiten het [...] heeft. ad d. Welke a De boswachter dient zich alleen te richten op het beperkte deel van opsporingswerk waarvoor hij bevoegd is en moet zich dus niet buiten zijn opsporingstaak begeven. Die taak is immers weggelegd voor de politie. Mede gelet op de adviezen van de korpschef en de hoofdofficier van justitie, is de noodzaak tot het verlenen van algemene opsporingsbevoegdheid aan de boswachters niet aangetoond. Dienover-eenkomstig is de boswachters opsporingsbevoegdheid verleend conform de functielijst van 4 december 1995. Voorts heeft verweerder uiteengezet waarom de gemaakte afspraken bij eiser sub 1 bekend mogen worden verondersteld. In de praktijk is gebleken, gelet op de aard van het opsporingsgebied, van de noodzaak tot verlening van de aanvullende opsporingsbevoegdheid ter zake van artikel 430a van het Wetboek van Strafrecht. Eiser sub 1 was bekend met het feit dat tot verlening van die uitbreiding zou worden overgegaan. Bovendien is de verlening van deze aanvullende bevoegdheid een van de uitkomsten van de overlegbijeenkomst van 9 mei 1996 en is nadien tweemaal besproken in het driehoeksoverleg. De stelling dat het gebrek van bevoegdheden de persoonlijke veiligheid in gevaar brengt en bovendien de geloofwaardigheid van de boswachters heeft doen afnemen, zijn argumenten die niet relevant zijn voor de toetsing van het noodzaakcriterium. Tenslotte heeft verweerder gesteld dat de vergelijking van eiser sub 1 van de boswachters met de sociaal rechercheur niet opgaat. Bij laatstgenoemde bestaat de directe relatie met de primaire functie wel. De sociaal rechercheur wordt in het kader van zijn wettelijke taak -het opsporen van premie- en uitkeringsfraude- algemene opsporingsbevoegdheid verleend. Derhalve is geen sprake van vergelijkbare situaties. Verweerder heeft voorts gesteld dat de werkgever uiteraard een zelfstandige bevoegdheid heeft tot het opstellen van een functie- typering. Het kan echter niet zo zijn dat verweerder zich dient te conformeren aan een extern opgestelde functie-typering en analoog daaraan bevoegdheden moet verlenen. Overwegingen Ten aanzien van eisers sub 2 Gelet op het bepaalde in de artikel 8:1, eerste lid, in samenhang met artikel 7:1, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) is een belanghebbende het recht toegekend bezwaar te maken. In artikel 1:2, eerste lid, van de Awb is bepaald dat onder een belanghebbende wordt verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken. Blijkens het bepaalde in het Besluit buitengewoon opsporingsambtenaar kan uitsluitend de werkgever de aanvraag voor verkrijging van (aanvullende) opsporingsbevoegdheid indienen. In hoedanigheid van werknemer zijn eisers sub 2 dan ook niet rechtstreeks doch indirect in hun belang getroffen door de hier in geding zijnde akten van toekenning. Gelet hierop had verweerder eisers sub 2 dan ook niet-ontvankelijk in hun bezwaar dienen te verklaren. Nu dat niet bij het bestreden besluit is gebeurd, komt het bestreden besluit in zoverre voor vernietiging in aanmerking. Aangezien er rechtens slechts een enkele beslissing op het bezwaarschrift mogelijk is, ziet de rechtbank met toepassing van het bepaalde in artikel 8:72, vierde lid, van de Awb te bepalen dat haar uitspraak in de plaats treedt van het bestreden besluit voor zover dat is vernietigd. Ten aanzien van eiser sub 1 Allereerst merkt de rechtbank op voldoende overtuigd te zijn van een mondeling gegeven mandaat om namens eiser sub 1 bezwaar te maken en beroep in te stellen. Een bevestiging hiervan is gegeven bij brief van 19 mei 1999 en het daarbij behorende reparatiebesluit van 18 mei 1999. Ingevolge artikel 142, eerste lid, aanhef en onder a, van het Wetboek van Strafvordering zijn met de opsporing van strafbare feiten als buitengewoon opsporingsambtenaar belast de personen aan wie door Onze Minister van Justitie, onderscheidenlijk de procureur-generaal een akte van opsporingsbevoegdheid is verleend. Ingevolge het tweede lid van artikel 142 strekt de opsporingsbevoegdheid zich ui Die bijlage beoogt het kader te geven voor het nemen van een beslissing op een aanvraag op basis van het Besluit buitengewoon opsporingsambtenaar. Dit kader dient als richtsnoer en bevat in principe de maximaal toe te kennen opsporingsbevoegdheid, politiebevoegdheid, bewapening en uitrusting. Dit neemt, blijkens de circulaire, niet weg dat elk verzoek opnieuw op onder meer het noodzaakcriterium beoordeeld moet worden en dat rekening moet worden gehouden met lokale omstandigheden. De bijgevoegde functielijst is derhalve een hulpmiddel, zij het een belangrijk hulpmiddel, bij de beoordeling van de vraag of en zo ja in welke mate, opsporingsbevoegdheden, politiebevoegdheden en bewapening/uitrusting dienen te worden toegekend. In voornoemde de functielijst staan de functies van jachtopzichter, boswachter, duinwachter, parkwachter en natuurwachter bijeen gegroepeerd. De hierbij behorende maximaal toe te kennen opsporingsbevoegdheid omvat feiten strafbaar gesteld bij of krachtens: de Jachtwet, de Wet Wapens en Munitie, de Visserijwet 1963, de Vogelwet, de Wet op de openluchtrecreatie, de Boswet (Kapverordening), de Ontgrondingswet, de Bestrijdingsmiddelenwet, de Plantenziektewet, de Veewet, de Natuurbeschermingswet/Natuurschoonwet 1928 (Flora- en Faunawet), de Wet bedreigde uitheemse planten- en diersoorten, de Gezondheids- en Welzijnswet Dieren, de Wet Milieuverontreiniging Oppervlaktewateren, de Destructiewet, de Grondwaterwet, de Wet Bodembescherming, de Wet Milieugevaarlijke Stoffen (afsteken vuurwerk buitengebied), de artikelen 5a t/m 8c van het Besluit Gebruik Dierlijke Meststoffen, artikel 53 Luchtvaartreglement 1980; Wegenverkeerswet 1994 en artikel 2, van de Wet Aansprakelijkheid Motorrijtuigen (i.v.m. met onverzekerd crossen); de artikelen 141, 157, 158, 161 t/m 163, 173a, 173b, 179, 180, 184, 239, 311 t/m 318, 350 t/m 352, 424 t/m 429, 435, onder ten vierde, en 458 t/m 461, van het Wetboek van Strafrecht; Verordeningen of Keuren voor zover betrokkene daarvoor door het bevoegde orgaan is aangewezen. Deze opsomming eindigt met de opmerking dat de bevoegdheid mede omvat de Wet op de economische delicten, voor zover het economische delicten betreft waarvoor in de akte opsporingsbevoegdheid is verleend. Bij Circulaire met kenmerk 671631/597/MG van 19 december 1997 is voornoemde functielijst herzien. Onder meer is de maximaal toe te kennen opsporingsbevoegdheid aan de jachtopzichter, boswachter, duinwachter, parkwachter en natuurwachter in zoverre uitgebreid dat hieronder nu ook valt artikel 310 van het Wetboek van Strafrecht. Voorts is in de circulaire van 19 december 1997 aangegeven hen tevens opsporingsbevoegdheid ter zake van artikel 430a van het Wetboek van Strafrecht, te weten naaktrecreatie, toe te kennen. De rechtbank stelt vast dat het door verweerder terzake gevoerde beleid in overeenstemming is met de wet en dat het niet onredelijk is. Vorenstaande brengt mee dat boswachters, die de beschikking hebben over de in de functielijst en circulaires genoemde bevoegdheden, in beginsel over voldoende bevoegdheden beschikken om die specifieke functie van boswachter uit te oefenen. De rechtbank stelt vast dat aan de boswachters bij het [...] niet minder bevoegdheden zijn toegekend dan genoemd in de functielijst en de circulaires. In geschil is of aan de boswachters algemene opsporingsbevoegdheid moet worden verleend. De eerste vraag die in dit verband moet worden beantwoord is of deze gevraagde uitbreiding van de opsporingsbevoegdheid de toets aan het noodzaakcriterium doorstaat. De rechtbank beantwoordt deze vraag met verweerder ontkennend. Daartoe overweegt de rechtbank dat algemene opsporingsbevoegdheid een taak is die gerekend wordt tot de exclusieve kerntaken van de politie. Dit wordt niet anders doordat in de huidige door de gemeente opgestelde functie-typering staat beschreven dat een opsporingstaak, te weten: taken waaraan de politie niet of nauwelijks aandacht besteedt of kan besteden, deel uit maakt van het t