ECLI:NL:RBAMS:1996:ZF0329

Arrondissementsrechtbank te Amsterdam Sector Bestuursrecht meervoudige kamer Uitspraak reg.nr : 95/8114 GEMWT Inzake : A, wonende te B, eiser, tegen : De Burgemeester van Amsterdam, verweerder. I. AANDUIDING BESTREDEN BESLUIT Besluit van verweerder van 6 juli 1995, kenmerk: 2834/94. II. ONTSTAAN EN LOOP VAN HET GEDING Bij besluit van 2 december 1994 heeft verweerder eiser bevolen zich uit het bij het besluit aangegeven gebied (het Ganzenhoefgebied) te verwijderen en zich met ingang van 3 december 1994, 00.00 uur gedurende 14 dagen (tot 16 december 1994, 24.00 uur) niet in dit gebied op te houden (14-dagenbevel). Namens eiser heeft mr G.P. Hamer, advocaat te Amsterdam, tegen dit besluit op 12 december 1994 een bezwaarschrift ingediend. Op 10 januari 1995 is eiser in de gelegenheid gesteld zijn bezwaarschrift toe te lichten. In navolging van het advies van de bezwaarschriftencommissie d.d. 29 juni 1995 heeft verweerder bij het bestreden besluit het bezwaarschrift ongegrond verklaard. Namens eiser heeft mr Hamer, voornoemd, tegen dit besluit beroep ingesteld bij de rechtbank bij beroepsschrift (met bijlage), ter griffie ontvangen op 7 augustus 1995. Op de daarin aangevoerde gronden is gevorderd het beroep gegrond te verklaren en het 14-dagenbevel te vernietigen. Bij beslissing van 30 augustus 1995 heeft de rechtbank ingevolge artikel 8:52 Algemene wet bestuursrecht (Awb) het verzoek om versnelde behandeling toegewezen. Bij brief van 3 november 1995 heeft verweerder afschriften van de op de zaak betrekking hebbende stukken ingezonden en een verweerschrift ingediend. Het geding is behandeld ter openbare zitting van de rechtbank (meervoudige kamer) op 8 december 1995. Namens eiser is verschenen diens gemachtigde mr Hamer, voornoemd. Namens verweerder is aldaar verschenen mr E.Ch. Lisser, hoofd juridische zaken van de gemeente Amsterdam. III. MOTIVERING In dit geding dient de rechtbank de vraag te beantwoorden of het bestreden besluit in rechte stand kan houden. De rechtbank gaat daarbij uit van de volgende feiten. Feiten In de periode 9 september 1994 tot 16 november 1994 heeft eiser vijf maal een bevel gekregen om zich gedurende 8 uur te verwijderen (een zogenaamd 8-uursbevel) uit het betreffende Ganzenhoef-gebied, aangezien hij openlijk verdovende middelen had gebruikt (4x) dan wel openlijk voorwerpen tot het gebruik daartoe voorhanden heeft gehad (1x). Op 16 november 1994 is eiser door de politie gehoord over zijn ordeverstorende gedragingen. Daarbij is hem medegedeeld, dat hij zich verder van ordeverstorende gedragingen moest onthouden of uit het Ganzenhoefgebied moest wegblijven. Verder is eiser er mondeling en schriftelijk op gewezen dat bij herhaling van deze gedragingen verweerder zou worden verzocht aan eiser een 14-dagenbevel op te leggen. Op 25 november 1994 is eiser door de politie aangetroffen in de parkeergarage van de flat Gooioord, terwijl hij openlijk harddrugs voorhanden had. In verband daarmee is hem een 8-uursbevel opgelegd. Op 28 november 1994 heeft de regiopolitie Amsterdam/Amstelland verweerder een voordracht voor een 14-dagenbevel gedaan. Daarop heeft verweerder het besluit van 2 december 1994, de primaire beschikking, genomen. In de bezwaarschriftprocedure is namens eiser aangevoerd dat verweerder bij zijn primaire besluit ten onrechte geen rekening heeft gehouden met het feit dat eisers postadres Ganzenhoef 89 is; aldaar is de Stichting Streetcornerwork gevestigd. Eiser haalt op dit adres zijn post op (waaronder stemkaarten en dagvaardingen) en bijstandsuitkering op. Eiser is voor hulpverlening aangewezen op deze Stichting. Tengevolge van het gewraakte bevel kan eiser zijn post en zijn uitkering niet ophalen. Verder is aangevoerd dat in het geval van eiser geen sprake is van de in de artikelen 172 en 175 van de Gemeentewet bedoelde noodtoestand. Tevens is aangevoerd dat de door verweerder gegeven instructie met betrekking tot 14-dagen bevelen een algemeen verbindend voorschrift betreft, welk voorschrift t Van een noodtoestand is dan evenmin sprake. Nu verweerder -ter zitting- heeft aangegeven, dat eiser niet zal worden belemmerd bij het ophalen van zijn uitkering is daarmee duidelijk dat het bevel niet inzichtelijk en volstrekt arbitrair is gegeven. Verweer Verweerder heeft in het verweerschrift verwezen naar de overwegingen van de bezwaarschriftencommissie en naar hetgeen de president van deze rechtbank in zijn uitspraak van 13 januari 1995 (reg. nr AWB 95/426 GEMWT) heeft overwogen. Verweerder heeft voorts gewezen op de ernstige overlast die druggebruikers in het betreffende gebied veroorzaken, waartegen door verweerder dient te worden opgetreden. Er zijn grenzen aan de inzet van politie terwijl de handhavingsmiddelen in de Opiumwet en de APV in deze geen oplossing bieden. Voor de toepassing van artikel 172, derde lid, Gemeentewet hoeft er geen sprake te zijn van een noodtoestand. Verweerder is van oordeel, dat artikel 175 van de Gemeentewet tegelijk met artikel 172, derde lid, van toepassing kan zijn. Verweerder heeft gesteld dat zijn instructie aan de Hoofdcommissaris niet als een algemeen verbindend voorschrift is aan te merken. Het feit dat het bevel meebrengt dat degene die een bevel krijgt in het betrokken gebied ook geen onschuldige gedragingen aan de dag kan leggen, is volgens verweerder geen reden om van de uitoefening van de bevelsbevoegdheid af te zien. Hetzelfde geldt voor het feit dat soms van handhaving van het bevel wordt afgezien, zoals bijvoorbeeld in het geval van het ophalen door eiser van zijn uitkering. Verweerder heeft er nog op gewezen, dat eiser niet zijn woonadres in Ganzenhoef heeft. Het bevel is geen sanctie in de zin van strafoplegging; het bevel is louter gericht op het beletten en voorkomen van overlastgevende gedragingen door eiser in het betreffende gebied. Verweerder heeft aangevoerd, dat het onmogelijk is precies in dagen aan te geven voor welke termijn voortzetting van overlastgevende gedrag is te verwachten. Voor een periode van veertien dagen is dat -in de onderhavige gevallen- steeds aannemelijk, terwijl de duur van de periode redelijk doelmatig is en de beperking van de bewegingsvrijheid op deze wijze tot een aanvaardbaar minimum wordt beperkt. Overwegingen De rechtbank is met verweerder van oordeel dat het openlijk gebruik van harddrugs op straat en de aanwezigheid van (een concentratie van) verslaafden en drughandelaren een verstoring van de openbare orde opleveren. De rechtbank heeft dan ook begrip voor de aan gemeentezijde ervaren noodzaak om aan die overlast een eind te maken, met name wanneer die verstoring van de openbare orde zich bij voortduring op bepaalde lokaties in de stad voordoet. Verweerder hanteert in dit kader een tweetal instrumenten, te weten het 8-uursbevel en het 14-dagenbevel. Blijkens een aan de hoofdcommissaris van politie gegeven instructie d.d. 28 oktober 1993 heeft verweerder het Ganzenhoefgebied in dit kader aangewezen als noodgebied. Blijkens dezelfde instructie wordt de persoon die tenminste 3 maal een 8uursbevel heeft overtreden ten tijde van het opmaken van het daarop volgende proces-verbaal (derhalve het vierde) door een door de chef van het zevende district aangewezen politieambtenaar, die tenminste de rang van brigadier heeft, gehoord met betrekking tot zijn ordeverstorende gedrag, alsmede omtrent de redenen waarom betrokkene zich ophoudt c.q. blijft ophouden in het noodgebied. Deze politieambtenaar waarschuwt betrokkene om ordeverstorende gedragingen achterwege te laten. Tevens deelt deze politieambtenaar betrokkene mede, dat indien hij zich in de nabije toekomst wederom schuldig maakt aan ordeverstorend gedrag (de vijfde maal) de politie verweerder zal verzoeken hem een 14-dagenbevel op te leggen. Aan betrokkene dient van de waarschuwing en de mededeling een schriftelijke bevestiging te worden uitgereikt. Vervolgens besluit verweerder op grond van de door de chef van het zevende district gegeven informatie omtrent het al dan niet afgeven van het 14- Het bestreden bevel impliceert dat eiser gedurende 14 dagen in zijn bewegingsvrijheid wordt beperkt op een wijze die hem verhindert zijn post en uitkering te ontvangen. Verweerders stelling, inhoudende dat de politie geen proces-verbaal zal opmaken terzake van overtreding van artikel 184 van het Wetboek van Strafrecht (niet voldoen aan ambtelijk bevel) indien eiser aan genoemd adres zijn uitkering komt ophalen, maakt dit niet anders. Het mag immers niet zo zijn, dat eisers bewegingsvrijheid afhankelijk is van de omstandigheid of de dienstdoende politieambtenaar bereid is de -in de visie van verweerderstrafbare gedraging van eiser te gedogen. Ook als bij de interpretatie van dit artikelonderdeel naast de -overigens recente- wetsgeschiedenis het doel van de regeling en de maatschappelijke ontwikkelingen in ogenschouw worden genomen, komt de rechtbank niet tot een andere conclusie. Daarvoor bestaat een te grote discrepantie tussen de aard, omvang en de gevolgen van de in geding zijnde maatregel en de situtie(s) die artikel 172, derde lid, beschrijft. Met betrekking tot de vraag of het bestreden besluit rechtens gebaseerd kon worden op artikel 175 van de Gemeentewet overweegt de rechtbank als volgt. Ingevolge dit artikel is verweerder, ingeval van oproerige beweging, van andere ernstige wanordelijkheden of van rampen dan wel van ernstige vrees voor het ontstaan daarvan, bevoegd alle bevelen te geven die hij ter handhaving van de openbare orde of ter beperking van gevaar nodig acht. Daarbij kan van andere dan bij de Grondwet gestelde voorschriften worden afgeweken. Anders dan in de voorloper van dit artikel, artikel 219 van de gemeentewet (oud), wordt in artikel 175 genoemde bevoegdheid niet toegekend ingeval van ernstige verstoring van de openbare orde. Oproerige beweging of andere ernstige wanordelijkheden of rampen dan wel ernstige vrees voor het ontstaan daarvan zijn derhalve voorwaarde voor het ontstaan van verweerders bevelsbevoegdheid ingevolge dit artikel. De rechtbank dient derhalve eerst vast te stellen of aan die voorwaarde is voldaan. Blijkens de wetsgeschiedenis op dit artikel is verweerder bevoegd tot het geven van noodbevelen als hier bedoeld ingeval van ernstige, van het normale patroon afwijkende, situaties, die het nodig maken om daarop afgestemde maatregelen te nemen. Gedacht dient dan te worden aan oproerige bewegingen, samenscholingen, grootschalige gewelddadigheden en vernielingen. De tengevolge van eisers druggebruik veroorzaakte- en te verwachten verstoringen van de openbare orde in het betreffende gebied leveren, hoe ernstig die overlast ook moge zijn, evidentelijk niet een situatie op als hier bedoeld. Ook indien het openlijke druggebruik in het betreffende gebied meer in zijn algemeenheid wordt bezien, welk gebruik sedert een reeks van jaren -ontegenzeggelijkernstige overlast heeft veroorzaakt, dan nog gaat het om een verstoring van de openbare orde, welke verstoring niet kan worden aangemerkt als of gelijkgesteld met de in artikel 175 van de Gemeentewet genoemde en bedoelde situaties. Gelet op het vorenstaande was verweerder naar het oordeel van de rechtbank dan ook niet bevoegd om op grond van laatstgenoemd artikel het bestreden besluit te geven. Met betrekking tot de door eiser betrokken stelling, dat het 14-dagenbevel is een criminal charge in de zin van artikel 6 van het Europees Verdrag ter bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) overweegt de rechtbank als volgt. Naar het oordeel van de rechtbank dient het 14-dagenbevel te worden gekenschetst als een administratieve sanctie met zowel reparatoire- als punitieve elementen. De vraag of het punitieve element van dit bevel zodanig op de voorgrond staat dat, in het licht van de plaats van het vergrijp in het nationale recht(sstelsel), en de aard van de overtreding en de aard en de zwaarte van de sanctie, moet worden gezegd dat het 14-dagenbevel is een criminal charge in de zin van artikel 6 EVRM laat zich aan de hand va