ECLI:NL:RBALM:2006:AY7707

RECHTBANK ALMELO Sector bestuursrecht Registratienummer: 05 / 1270 BELEI AZ1 A uitspraak van de enkelvoudige kamer d.d. in het geschil tussen: ROC van Twente, gevestigd te Hengelo, eiseres, gemachtigde: mr. M.F. Beersma-Groen te Almelo, en De Staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, verweerder. 1. Aanduiding bestreden besluit Besluit van verweerder d.d. 13 september 2005. Eiseres is per 1 augustus 2004 ontstaan uit een fusie van het ROC Twente Plus en het ROC Oost Nederland. Waar in het onderstaande sprake is van ROC Twente Plus dan wel ROC Oost Nederland wordt daarmee gedoeld op de onderscheiden rechtsvoorgangers van eiseres. In de periode van 1 november 2002 tot en met 26 maart 2003 hebben het ROC Twente Plus en het ROC Oost Nederland subsidie aangevraagd op grond van de Subsidieregeling ESF-3 voor onderwijsinstellingen 2000-2006 (gepubliceerd in Uitleg, Gele Katern, nummer 4 d.d. 27 februari 2002, hierna: Subsidieregeling) ten behoeve van een vijftal (onderwijs)projecten voor de periode 1 augustus 2003 tot en met 31 juli 2003. Het betreft de volgende projecten: - projectnummer 20020033: “BBL [beroepsbegeleidende leerweg] Haarverzorging - KOC 2002/2003” (gevraagde subsidie: € 178.118,50 voor 80 deelnemers); - projectnummer 20020035: “BBL Hout-St. H en M 2002/2003” (gevraagde subsidie: € 42.257,15 voor 25 deelnemers); - projectnummer 20020038: “BBL Bouw Radius 2002/2003” (gevraagde subsidie: € 71.205,52 voor 51 deelnemers); - projectnummer 20020039: “VSV [voortijdig schoolverlaten] Voorkomen 2002/2003” (gevraagde subsidie: € 1.112.724,92 voor 380 deelnemers) en - projectnummer 20020186: “ROC Oost Nederland VSV (Bestrijding voortijdig schoolverlaten) schooljaar 2002/2003” (gevraagde subsidie: € 771.247,98 voor 575 deelnemers). Bij afzonderlijke besluiten van 10 juli 2003 heeft verweerder de gevraagde subsidies verleend. Het ROC Twente Plus en het ROC Oost Nederland hebben eind september 2003 verzoeken tot subsidievaststelling ingediend, als bedoeld in artikel 13 van de Subsidieregeling, voor de vijf projecten waarvoor ESF-subsidie was aangevraagd en verleend. Deze verzoeken omvatten, conform het bepaalde in dat artikel, de eindrapportages van de vijf projecten, voorzien van goedkeurende accountantsverklaringen. De eindrapportages zijn voorzien van een Rapport van Bevindingen. Bijgevoegd zijn tevens de commentaren van de accountant op de Rapporten van Bevindingen. Hierin geeft de accountant onder het kopje ‘Deelnemersgegevens’ aan dat bij controle is geconstateerd dat een aantal deelnemersverklaringen niet tijdig is ondertekend, maar dat door middel van overige controlewerkzaamheden voldoende zekerheid is verkregen omtrent de instroom van de betreffende deelnemers per 1 augustus 2002. De accountant tekent hierbij aan dat hij door middel van overige controlewerkzaamheden voldoende zekerheid heeft gekregen over de instroom van de betreffende deelnemers per 1 augustus 2002 en dat door het ondertekenen van de deelnemers eveneens wordt voldaan aan de gestelde doelstelling, te weten dat de deelnemer enerzijds geïnformeerd dient te worden over het feit dat men deelneemt aan een door het ESF - mede - gefinancierd project en er anderzijds op wordt gewezen dat zijn gegevens ten behoeve van halfjaarlijkse rapportages en uit te voeren evaluaties vastgelegd worden en aan de betreffende instanties overgelegd kunnen worden. De accountant wijst er vervolgens op dat de - te late - datering derhalve niet heeft geleid tot een onjuiste voorstelling van zaken en dat deze deelnemers als gevolg daarvan niet op de instroom zijn geschrapt. De accountant heeft goedkeurende verklaringen afgegeven voor subsidiebedragen van respectievelijk € 66.610,21 (projectnummer 20020033), € 51.555,73 (projectnummer 20020035), € 126.492,82 (projectnummer 20020038), € 977.623,68 (projectnummer 20020039) en € 1.491.600,86 (projectnummer 20020186). Bij afzonderlijke, op de vijf ESF-projecten betrekking hebbende mailberichten laat European Consulting Group B.V. (hierna: ECG), een onder verweerder ressorterende instelling die belast is met administratieve aspecten van de ESF-projecten, de beide ROC’s begin oktober 2003 weten, kort gezegd, dat de deelnemers die de deelnemersverklaringen niet tijdig hebben getekend niet subsidiabel zijn. ECG vermeldt hierbij dat de ROC’s ervoor kunnen kiezen de projecten op een latere datum te laten starten, met als consequentie dat de vóór de nieuwe startdatum gemaakte kosten dan niet voor subsidie in aanmerking komen, en/of deelnemers, die de verklaring te laat hebben getekend, uit projecten te verwijderen. Eiseres wordt verzocht binnen 3 dagen te reageren en een geprinte versie van die reactie binnen 7 dagen aan verweerder te doen toekomen, ten einde die reactie nog bij de definitieve beoordeling te kunnen betrekken. In reactie op het op projectnummer 20020039 betrekking hebbende mailbericht van 7 oktober 2003 heeft ROC Twente Plus verweerder bij brief van 10 oktober 2003 laten weten het niet eens te zijn met de in dat mailbericht neergelegde visie van verweerder, omdat zij, kort gezegd, niet beter wist dan dat de deelnemersverklaringen ook voor het cursusjaar 2002/2003 gedurende de gehele projectduur mochten worden ondertekend. Dat de datum van 31 oktober 2002 uiteindelijk moest worden aangemerkt als finale datum waarop deelnemersverklaringen moesten zijn ondertekend, is volgens het ROC nimmer met de instellingen gecommuniceerd. Het ROC wijst in dit verband op een aantal mailberichten en - in samenhang hiermee - op de omstandigheid dat verweerder nooit deugdelijk en tijdig bekend heeft gemaakt dat deelnemersverklaringen vóór 31 oktober 2002 moesten zijn ondertekend. In deze brief wordt voorts opgemerkt dat het ROC zich bewust is van het feit dat afkeuring van de eindrapportage leidt tot een zogenaamde ‘0-beschikking’, waarna het ROC te kennen geeft: “Indien u de visie van het ROC Twente Plus op het gebeuren niet deelt, in die mate dat u niet bereid bent tot goedkeuring van de huidige ESF-eindrapportage 2002-2003 stel ik, louter voor zover rechtens is vereist, de volgende technische aanpassing voor:”. Vervolgens wordt aangegeven dat het ROC met betrekking tot een eventuele aanpassing kiest voor: - uitstel van de startdatum van het project en/of terugtrekking van deelnemers (20020039); - deelnemerscorrectie (20020035 en 20020038); - verschuiving van de startdatum (20020033). Het ROC benadrukt hierbij (nogmaals) dat zij hiermee louter een technische aanpassing voorstelt, doch geenszins haar aanspraak op subsidiegelden wil opgeven die gemoeid zijn met de gecorrigeerde deelnemers cq verschuiving van de startdatum van de projecten. Het ROC wijst er hierbij op dat zij met haar voorstel uitdrukkelijk wil voorkomen dat het gehele ESF-subsidiebedrag waarop zij aanspraak maakt in het geding komt en dat aanpassing dan ook alleen maar aan de orde is indien ECG de mening blijft toegedaan dat in casu sprake is van een termijnoverschrijding die moet leiden tot afwijzing van de huidige eindrapportages. Verweerder, in de persoon van J.H. van Wijk, heeft hierop gereageerd bij brief van 21 oktober 2003. Medegedeeld wordt, kort gezegd, dat voldoende bekendheid is gegeven aan het feit dat de uiterste ondertekeningsdatum van deelnemersverklaringen ‘hard’ was. Hierbij wordt erop gewezen dat die ‘harde’ ondertekeningsdatum al in een informatiebijeenkomst van februari 2002 aan de orde is gesteld en dat deze ook al in het Handboek ESF, versie augustus 2002, was opgenomen. In reactie op de passages over, kort gezegd, het voorstel van het ROC Twente Plus om onder voorbehoud de hiervoor genoemde technische aanpassingen te doen plaatsvinden, wordt het ROC verzocht om per project de zaken aan te leveren zoals door middel van de hiervoor bedoelde mailberichten van ECG per project aan het ROC gevraagd zijn. Daarnaast heeft verweerder de ROC’s er bij afzonderlijke, op de vijf projecten betrekking hebbende, brieven van 21 oktober 2003 onder meer op gewezen dat de instellingen uiterlijk op 31 oktober 2003 een eindrapportage moeten indienen over het schooljaar 2002 - 2003 in het kader van de Subsidieregeling. Daarop heeft het ROC Twente Plus voor de projecten met de projectnummers 20020033, 20020035, 20020038 en 20020039 bij afzonderlijke brieven van 29 oktober 2003 onder meer te kennen gegeven dat zij onder bezwaar, en louter voor zover rechtens vereist, ingaat op verweerders advies en de projecten later laat starten, respectievelijk deelnemers uit de projecten heeft verwijderd. Het ROC merkt hierbij nadrukkelijk op, onder verwijzing naar haar brief van 10 oktober 2003, dat zij kiest voor een technische oplossing. Bij die brieven bevinden zich goedkeurende accountantsverklaringen voor de verlaagde subsidiebedragen. In een ongedateerde memo aan verweerder heeft ROC Oost Nederland verweerder medegedeeld dat het gevraagde subsidiebedrag wordt verlaagd, met als reden: “- door ECG opgelegde aanpassing inzake te laat getekende deelnemersverklaringen. - aanpassing bedrag conform art. 5, tweede lid, Subsidieregeling”. Bij dit memo is een brief van de accountant van 28 oktober 2003 gevoegd, waarin wordt vermeld dat op de oorspronkelijke einddeclaratie, op verzoek van ECG door middel van de mail van 13 oktober 2003, aanpassingen zijn doorgevoerd, te weten eliminatie van deelnemers die hun deelnemersverklaring ná 31 oktober 2003 hebben ondertekend en een korting op grond van artikel 5, tweede lid, van de Subsidieregeling. Tevens is bij de memo een goedkeurende accountantsverklaring voor het verlaagde subsidiebedrag gevoegd. Bij besluiten van 19 en 23 november 2004 heeft verweerder de aan het ROC Twente Plus en het ROC Oost Nederland verleende subsidies vastgesteld op respectievelijk € 24.281,79 (project nummer 20020033), € 22.474,41 (project nummer 20020035), € 62.080,43 (project nummer 20020038), € 171.015,86 (project nummer 20020039) en € 290.411,59 (project nummer 20020186). In de besluiten staat dat eind september 2003 de - oorspronkelijke - eindrapportages zijn ontvangen en dat op basis van die eindrapportages de subsidies zijn vastgesteld op de in de besluiten genoemde bedragen. Voorts staat in de besluiten tot subsidievaststelling (vaststellingsbesluiten) dat indien die bedragen minder zijn dan de ESF-bedragen zoals door de beide ROC’s in hun - oorspronkelijke - eindrapportages is verantwoord, de motivering van de vastgestelde bedragen is te vinden in bijlagen bij deze besluiten. In de bijlagen bij de vaststellingsbesluiten die betrekking hebben op de ESF-projecten van ROC Twente Plus staat, kort gezegd, dat het ROC heeft verklaard te kiezen voor een latere startdatum van de projecten in verband met de datum van ondertekening van de deelnemersformulieren, respectievelijk te hebben gemeld dat een aantal deelnemers hun deelnemersverklaringen te laat, dat wil zeggen na 31 oktober 2002, hebben getekend en dat deze deelnemers niet in de einddeclaratie worden opgenomen. In de bijlage bij het vaststellingsbesluit dat betrekking heeft op het project van het ROC Oost Nederland (projectnummer 20020186) wordt in de bijlage vermeld dat de accountant met de correctie op de deelnemersverklaringen een herberekening heeft gemaakt van de bruto projectkosten, een instroomkorting volgens artikel 5, tweede lid, van de Subsidieregeling heeft doorgevoerd en heeft verklaard dat de bruto projectkosten na aftrek van de genoemde aanpassingen € 804.780,50 bedragen. Bij brief van 28 december 2004, per fax verzonden op 29 december 2004, heeft eiseres tegen de vaststellingsbesluiten bezwaar gemaakt. Op 20 juli 2005 is eiseres, in de persoon van B.A. Jebbink en H.W.J. Kloosterhof, bijgestaan door de gemachtigde van eiseres, gehoord door de Commissie voor de bezwaarschriften van het ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen. Deze commissie heeft op 23 augustus 2005 advies aan verweerder uitgebracht over het door eiseres ingediende bezwaarschrift. Bij het bestreden besluit heeft verweerder op de gronden genoemd in dit advies besloten het bezwaar van eiseres ongegrond te verklaren, de vaststellingsbesluiten in stand te laten en het verzoek om toekenning van schadevergoeding af te wijzen. Op 21 oktober 2005 heeft eiseres beroep ingesteld tegen dit besluit. Op 23 november 2005 heeft eiseres een aanvullend beroepschrift ingediend. Verweerder heeft op 23 januari 2006 een verweerschrift ingediend en op 2 februari 2006 de op de zaak betrekking hebbende stukken. Bij brieven van 7 februari 2006 en 21 juni 2006 heeft eiseres nadere stukken doen toekomen en aangekondigd dat ter zitting de volgende getuigen bereid zijn verklaringen af te leggen: - mevrouw G.G. Pas, administratief medewerkster ESF-projectbureau van eiseres; - de heer H.W.J. Kloosterhof, projectleider ESF van eiseres; - mevrouw G.R.M. Slagter-Ambergen, hoofd bekostiging en projecten Noorderpoortcollege te Groningen; - de heer A.D. van Wijck, projectcoördinator ESF AOC Oost te Lochem en - de heer E.J. Sibma, projectleider ESF ROC Friese Poort te Leeuwarden. Het beroep is behandeld ter openbare zitting van de rechtbank van 6 juli 2006, waar eiseres zich heeft doen vertegenwoordigen door B.A. Jebbink en H.W.J. Kloosterhof, bijgestaan door de gemachtigde van eiseres, terwijl verweerder zich heeft doen vertegenwoordigen door mr. D.W. Mulder, mr. C.A.M. Rijnen en B. Evenwel. Voor eiseres zijn tevens verschenen de hiervoor als getuigen aangekondigde personen, met uitzondering van de heer E.J. Sibma. 4. Beslissing De Rechtbank Almelo, Recht doende: - verklaart het beroep gegrond en vernietigt het bestreden besluit; - draagt verweerder op een nieuw besluit te nemen met inachtneming van deze uitspraak; - veroordeelt verweerder in de door eiseres gemaakte proceskosten, welke kosten worden bepaald op EUR 975,60, door de Staat der Nederlanden te betalen aan eiseres; - verstaat dat de Staat der Nederlanden aan eiseres het griffierecht ad EUR 276,-- vergoedt. - wijst het meer of anders verzochte af. Tegen deze uitspraak staat binnen zes weken na verzending hoger beroep open bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State te Den Haag. Aldus gegeven door mr. W.F. Claessens, in tegenwoordigheid van J. Wenniger als griffier. Afschrift verzonden op Mtl In geschil is de vraag of het besluit van 13 september 2005 in rechte in stand kan blijven. Juridisch kader In artikel 1 van Verordening (EG) nr. 1159/2000 van 30 mei 2000 inzake door de lidstaten uit te voeren voorlichtings- en publiciteitsacties met betrekking tot de bijstandsverlening uit de structuurfondsen (PB L 130 d.d. 31 mei 2000, hierna: Verordening) is bepaald dat de nadere bepalingen inzake voorlichting en publiciteit met betrekking tot de bijstandsverlening uit de structuurfondsen op grond van Verordening (EG) nr. 1260/1999 worden vastgesteld in de bijlage bij deze verordening. In punt 3.2.2.2 van bedoelde bijlage is opgesomd welke elementen de op het publiek gerichte maatregelen inzake voorlichting en publiciteit moeten omvatten. Met betrekking tot gecofinancierde maatregelen op het gebied van opleiding en werkgelegenheid wordt in dit verband onder meer vermeld: “mededeling aan de begunstigden van opleidingsacties dat zij deelnemen aan een door de Europese Unie gefinancierde maatregel.” In artikel 4, derde lid, aanhef en onder e, van de Wet overige OCenW-subsidies (WOOS) is bepaald dat bij of krachtens algemene maatregel van bestuur of bij ministeriële regeling regels kunnen worden gesteld met betrekking tot de verplichtingen van de subsidieontvanger. De Subsidieregeling is een ministeriële regeling als bedoeld in artikel 4 van de WOOS. Artikel 2 van de Subsidieregeling, zoals deze bepaling luidde ten tijde hier van belang, bepaalt dat de minister op aanvraag projectsubsidie verleent aan aanvragers van projecten met betrekking tot de volgende onderwerpen: a. bestrijding van het voortijdig schoolverlaten; b. versterking van de beroepsbegeleidende leerweg; c. het praktijkonderwijs, arbeidsintegratie en het voortgezet speciaal onderwijs, arbeidstoeleiding. Ingevolge artikel 11, eerste lid, van Subsidieregeling dient de aanvrager een inzichtelijke en controleerbare deelnemersadministratie en een financiële administratie met betrekking tot het project en een administratie van de ontvangen en te ontvangen subsidie per deelnemer bij te houden of te doen bijhouden. Het vijfde lid van dit artikel bepaalt dat bij de vastlegging van de gegevens in ieder geval de eisen in acht worden genomen die in Bijlage 2 bij dit besluit ter zake worden gesteld. In deze bijlage (“Eisen met betrekking tot vast te leggen gegevens per project onder vermelding van het door de door de minister toegekend projectnummer”) staat onder meer: “ • Per deelnemer dient een intakeformulier aanwezig te zijn waaruit blijkt dat de deelnemer voldoet aan de kenmerken zoals opgenomen in artikel 6 en waarin opgenomen de activiteiten die voor de deelnemer worden ondernomen. • Per deelnemer BBL en VSV dient een exemplaar van de onderwijsovereenkomst aanwezig te zijn, alsmede een ESF-deelnemersverklaring.” Ingevolge artikel 13, eerste lid, van de Subsidieregeling dient de subsidieaanvrager een verzoek tot subsidievaststelling in door overlegging van een eindrapportage die een beschrijving geeft van de realisatie van het project in relatie tot de projectbeschrijving. In het tweede lid is bepaald dat deze eindrapportage, waarvan dat verzoek om subsidievaststelling deel uitmaakt, wordt ingediend met gebruikmaking van het door de minister ter beschikking gestelde formulier en is voorzien van een (goedkeurende) accountantsverklaring, die, zo bepaalt het derde lid, tevens een oordeel bevat over de naleving van de subsidievoorwaarden door de subsidieontvanger. In het vijfde lid van artikel 13 is bepaald dat de subsidieontvanger bij de accountant bedingt dat deze zijn onderzoek inricht overeenkomstig het controleprotocol, neergelegd in bijlage 4 bij deze regeling. In punt 5.4.3 van bijlage 4 2006 (Controleprotocol ESF-3 voor onderwijsinstellingen) staat: “Voor deelnemers aan alle drie de projecten moet worden vastgesteld dat een door de deelnemer ondertekende ESF deelnemers verklaring aanwezig is (artikel 14, tweede lid).” In artikel 14, eerste lid, van de Subsidieregeling is bepaald, voor zover hier van belang, dat een aanvrager de deelnemers aan projecten informeert dat zij deelnemen aan een door het Europees Sociaal Fonds gesubsidieerd project. Het tweede lid van dit artikel bepaalt dat een aanvrager op verzoek van de minister medewerking verleent aan de totstandkoming van een gegevensverzameling ten behoeve van de door derden te verrichten evaluaties en er zorg voor draagt dat ook onderaanvragers en deelnemers aan projecten verplicht worden daaraan medewerking te verlenen. In artikel 4:46, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) is bepaald dat indien een beschikking tot subsidieverlening is gegeven, het bestuursorgaan de subsidie overeenkomstig de subsidieverlening vaststelt. Ingevolge het tweede lid, sub b, van dit artikel kan de subsidie lager worden vastgesteld indien de subsidieontvanger niet heeft voldaan aan de aan de subsidie verbonden verplichtingen. Standpunten partijen Bij het bestreden besluit heeft verweerder, samengevat weergegeven, het volgende overwogen. Naar aanleiding van mailberichten van ECG van 7 oktober 2003, waarin twee opties zijn gegeven om ondanks te late ondertekening van deelnemersverklaringen alsnog voor een ESF-subsidie in aanmerking te komen, hebben de rechtsvoorgangers van eiseres ervoor gekozen correcties op de einddeclaraties in te dienen, die als gevolg hebben dat de subsidies voor de onderscheiden projecten zijn verlaagd. De gevolgen van deze keuze komen daarmee geheel voor rekening en risico van eiseres. Dat bij het indienen van de correcties een voorbehoud is gemaakt, doet aan het voorgaande niet af. Immers, slechts één aanvraag kan de grondslag zijn voor de vaststelling van de subsidie en dus is terecht beslist op de aanvraag zoals die gewijzigd is ingediend. Het is niet onlogisch dat in de motivering van de vaststellingsbesluiten niet expliciet is ingegaan op de gevoerde discussie inzake het al dan niet tijdig ondertekenen van deelnemersverklaringen. Dat de keus om correcties op de einddeclaraties in te dienen blijkens de brief van eiseres van 21 juli 2005 in belangrijke mate (mede) is beïnvloed door hetgeen met de projecten 2000-20001 is voorgevallen, acht verweerder niet onbegrijpelijk, maar dit doet naar zijn mening evenmin af aan het feit dat het een eigen afweging van eiseres is geweest om gecorrigeerde aanvragen in te dienen. De subsidievaststelling heeft volgens verweerder vervolgens op basis van de gecorrigeerde aanvragen plaatsgevonden. Hoewel strikt genomen ten overvloede - eigenlijk doet het, gelet op het bovenstaande, niet terzake of het de rechtsvoorgangers van eiseres ten tijde van de feitelijke start van de projecten op de hoogte waren van het feit dat de deelnemersverklaringen tijdig ondertekend dienen te zijn - wordt over de (juridische grondslag en de bekendheid van de) gehanteerde einddatum waarop deelnemersverklaringen moeten zijn ondertekend het volgende overwogen. Weliswaar is in artikel 11, vijfde lid, van de Subsidieregeling niet bepaald wanneer een verklaring dient te worden ondertekend, doch uit de tekst van de deelnemersverklaringen zelf en uit hetgeen wordt verklaard blijkt overduidelijk dat de verklaring voorafgaand aan deelname van een project dient te worden ondertekend en niet halverwege of na afloop van een project. Indien deelnemersverklaringen tijdens of na afloop van het project zouden mogen worden getekend, zou dit bovendien de mogelijkheid openen dat een deelnemer maar een (zeer klein) gedeelte van een opleidingstraject zou kunnen volgen, terwijl voor die deelnemer wél een volledige subsidie zou kunnen worden gevraagd en uitbetaald. Processueel Met haar grief dat het, gezien het bepaalde in artikel 2:4 van de Awb, formeel onjuist is dat degene die in het onderhavige geval belast is geweest met de ambtelijke uitvoering van de ESF-regeling, in casu drs. J.H. van Wijk, tevens gemandateerd is om de door eiseres aangevochten vaststellingsbesluiten te nemen, heeft eiseres kennelijk beoogd te stellen dat bij het nemen van die besluiten artikel 2:4, tweede lid, van de Awb niet in acht is genomen. Dit artikellid bepaalt dat het bestuursorgaan ertegen waakt dat tot het bestuursorgaan behorende of daarvoor werkzame personen die een persoonlijk belang bij een besluit hebben, de besluitvorming beïnvloeden. Deze grief slaagt reeds daarom niet omdat nergens uit blijkt dat J.H. van Wijk een persoonlijk belang heeft gehad bij de door hem namens verweerder genomen vaststellingsbesluiten. De rechtbank tekent hierbij aan dat blijkens de memorie van toelichting bij artikel 2:4 van de Awb met de term ‘persoonlijk belang’ wordt gedoeld op ieder belang dat niet behoort tot de belangen die het bestuursorgaan uit hoofde van de hem opgedragen taak behoort te vervullen. Inhoudelijk Blijkens het bestreden besluit, het verweerschrift en hetgeen ter zitting van de zijde van verweerder is verklaard, is voor de in bezwaar gehandhaafde vaststellingsbesluiten als juridische grondslag artikel 4:46, tweede lid, onder b, van de Awb gehanteerd en als feitelijke grondslag de gewijzigde aanvragen tot subsidievaststelling. Volgens verweerder liggen die gewijzigde aanvragen besloten in de door de rechtsvoorgangers van eiseres eind oktober 2003 kenbaar gemaakte, op de projectperiode en/of de aantallen deelnemers betrekking hebbende, wijzigingen. Verweerder stelt zich op het standpunt dat de subsidies zijn vastgesteld conform de aldus gewijzigde aanvragen, die slechts betrekking hebben op een gedeelte van de projectperiode en/of op minder deelnemers dan het aantal waarvoor subsidie is verleend. Onder deze omstandigheden behoeft volgens verweerder geen belangenafweging plaats te vinden en kan de ondertekeningsdatum van de deelnemersverklaringen geen onderdeel vormen van het onderhavige geschil. Met dit laatste stelt verweerder zich - impliciet - op het standpunt dat niet in geschil is of voor de rechtsvoorgangers van eiseres een als subsidieverplichting in de zin van artikel 4:46, tweede lid, onder b, van de Awb aan te merken verplichting gold om tijdig, dat wil zeggen: vóór 31 oktober 2002, ondertekende deelnemersverklaringen aan te leveren. Dit roept in de eerste plaats vraag op wat de betekenis is van de door de rechtsvoorgangers eind oktober 2003 kenbaar gemaakte wijzigingen, die door verweerder zijn opgevat als gewijzigde aanvragen tot subsidievaststelling. Dienaangaande overweegt de rechtbank het volgende. Uit artikel 4:46, eerste en tweede lid, van de Awb volgt dat de subsidieverlening maatgevend is voor de subsidievaststelling. In het onderhavige geval is bij de (subsidieverlenings)besluiten van 10 juli 2003 voor de daarin vermelde projectperiode (van 1 augustus 2002 tot en met 31 juli 2003) en deelnemersaantallen subsidie verleend tot (maximaal) de in die besluiten genoemde bedragen. Blijkens de wetsgeschiedenis van artikel 4:46, eerste lid, van de Awb moet de hoogte van het subsidiebedrag rechtstreeks worden bepaald aan de hand van het bedrag of de berekeningswijze, vermeld in het besluit tot subsidieverlening. Dit brengt naar het oordeel van de rechtbank met zich dat eventueel gewijzigde aanvragen tot subsidievaststelling, zo daar in het onderhavige al sprake van is, niet de grondslag kan zijn voor het lager vaststellen van de aan de rechtsvoorgangers van eiseres verleende ESF-subsidies. De ten opzichte van de subsidieverlening lagere subsidievaststelling zal moeten steunen op (één van) de in artikel 4:46, tweede lid, van de Awb limitatief opgesomde gronden. In dit geval heeft verweerder aan de vaststellingsbesluiten artikel 4:46, tweede lid, onder b, van de Awb ten grondslag gelegd, hetgeen impliceert dat bij de subsidievaststelling de gehele projectperiode en alle deelnemers in ogenschouw zijn genomen. Immers, indien uitsluitend uit zou worden gegaan van een zodanig gedeelte van de projectperiode dat de deelnemers die de deelnemersverklaring na 31 oktober 2002 hebben getekend ‘er uitgefilterd zijn’ en/of uitsluitend van deelnemers die de deelnemersverklaring vóór die datum hebben getekend, dan zou van schending van enige op de ondertekeningsdatum betrekking hebbende verplichting geen sprake kunnen zijn. Aldus hebben de vaststellingsbesluiten, anders dan verweerder het wil doen voorkomen, niet slechts betrekking op een gedeelte van de projectperiode, en/of op minder deelnemers dan het aantal waarvoor subsidie is verleend, maar op de gehele projectperiode, respectievelijk alle deelnemers. De rechtbank volgt verweerder dan ook niet waar hij stelt dat de ondertekeningsdatum van de deelnemersverklaringen geen onderdeel van het onderhavige geschil kan vormen, waarbij zij (ook) in aanmerking neemt dat verweerder daarop in het bestreden besluit uitvoerig is ingegaan. De (juridische) grondslag van de in bezwaar gehandhaafde vaststellingsbesluiten roept vervolgens de vraag op of voor de rechtsvoorgangers van eiseres een als subsidieverplichting in de zin van artikel 4:46, tweede lid, onder b, van de Awb aan te merken verplichting gold om tijdig, dat wil zeggen: vóór 31 oktober 2002, ondertekende deelnemersverklaringen aan te leveren. Dienaangaande overweegt de rechtbank het volgende. In de artikelen 4:37 tot en met 4:41 van de Awb is bepaald welke verplichtingen aan de subsidieontvanger (kunnen) worden opgelegd. Blijkens de wetsgeschiedenis van de betreffende afdeling van hoofdstuk 4 van de Awb vloeien enkele verplichtingen rechtstreeks voort uit de Awb, doch zullen de meeste verplichtingen moeten worden neergelegd hetzij in het wettelijk voorschrift waarop de subsidie berust, hetzij in voorschriften verbonden aan de subsidie(verlening). Vast staat, en ter zitting is van de zijde van verweerder ook erkend, dat bij de besluiten tot subsidieverlening niet een op de (aanlevering van) tijdige ondertekening van deelnemersverklaringen betrekking hebbende verplichting is opgelegd. De eis dat subsidieverplichtingen moeten zijn neergelegd in het wettelijk voorschrift waarop de subsidie berust, is ook terug te vinden in artikel 4, eerste lid, aanhef en onder e, van de WOOS. Uit deze bepaling volgt dat ten aanzien van ontvangers van subsidie op grond van de - ministeriële - Subsidieregeling slechts bij die regeling regels kunnen worden gesteld met betrekking tot voor hen geldende (subsidie)verplichtingen. Wat betreft de deelnemersverklaring is in artikel 11, vijfde lid, juncto Bijlage 2, van de Subsidieregeling niet meer bepaald dan dat een dergelijke verklaring aanwezig dient te zijn en dient ingevolge artikel 13, vijfde lid, juncto punt 5.4.3 van Bijlage 4, van de Subsidieregeling voor deelnemers aan ESF-projecten te worden vastgesteld dat er een door de deelnemer ondertekende deelnemersverklaring aanwezig is. Over de uiterste datum waarop deelnemersverklaringen moeten zijn ondertekend, is in de Subsidieregeling niets geregeld. Naar het oordeel van de rechtbank kan reeds om die reden geen sprake zijn van een voor de rechtsvoorgangers van eiseres geldende (wettelijke) verplichting in de zin van artikel 4:46, tweede lid, onder b, van de Awb om tijdig, dat wil zeggen: vóór 31 oktober 2002, ondertekende deelnemersverklaringen aan te leveren. Dat deelnemersverklaringen tijdig, dat wel zeggen: vóór 31 oktober van het (eerste) subsidiejaar, moeten worden ondertekend kan overigens niet worden afgeleid uit punt 3.2.2.2 van de bijlage bij de Verordening, noch uit artikel 14, eerste lid, van de Subsidieregeling, waarbij uitvoering aan dat punt is gegeven. Pas op het moment van een ondertekende deelnemersverklaring is sprake van een deelnemer in de zin van de Subsidieregeling. Hoewel het Handboek, versie 1.0, dat in augustus 2002 is verschenen, geen formeel juridische status heeft, is het wel de officiële bekendmaking van de wijze waarop de ESF-regels volgens de criteria van de Subsidieregeling door de instellingen moeten worden uitgevoerd. Hierin is expliciet vermeld dat de ondertekening van de deelnemersverklaringen dient plaats te vinden binnen de periode dat een persoon mag instromen in het project. Deze periode bedraagt twee maanden, doch de termijn waarbinnen deelnemersverklaringen mochten worden ondertekend, is nog met één maand verlengd (tot 1 november 2002). Uitgegaan moet worden van de verplichtingen zoals die in het Handboek ESF-3, versie 1.0, dat in augustus 2002 is verschenen, worden gesteld. Aldus hadden de deelnemersverklaringen vóór 1 november 2002 moeten zijn ondertekend, hetgeen de rechtsvoorgangers van eiseres wisten, dan wel hadden moeten weten. De mailberichten, die volgens eiseres bij haar het vertrouwen hebben gewekt dat deelnemersverklaringen gedurende de gehele looptijd van de ESF-projecten 2002-2003 zouden kunnen worden ondertekend, doen hier niet aan af en zijn bovendien niet afkomstig van de kant van verweerder dan wel hebben betrekking op een eerdere projectperiode. Er is geen sprake van hiërarchie tussen intakeformulier en deelnemersverklaring. Beide documenten dienen aanwezig te zijn. De rechtsvoorgangers van eiseres konden er dan ook niet op vertrouwen dat de tijdige ondertekening van de intakeformulieren voldoende was. Dat de deelnemers reeds bij de intake door de rechtsvoorgangers ervan op de hoogte worden gesteld dat zij (gaan) deelnemen aan een ESF-project, doet niet af aan de verplichting tot het tijdig ondertekenen van de deelnemersverklaringen. De rechtsgrond voor het lager vaststellen van de ESF-subsidies is gelegen in artikel 4:46, tweede lid, aanhef en onder b, van de Awb, omdat niet is voldaan aan de aan de subsidies verbonden verplichtingen. Voor een belangenafweging, leidend tot een andere (hogere) vaststelling van de subsidie, is geen plaats nu de vaststellingen zijn geschied voor datgene wat op grond van de Subsidieregeling en de naleving daarvan subsidiabel is. Van mogelijke vooringenomenheid van de behandelende ambtenaar is niets gebleken en de niet nader onderbouwde suggesties in die richting moeten van de hand worden gewezen. Eiseres heeft in beroep, samengevat weergegeven, het volgende aangevoerd. Ten onrechte stelt verweerder dat het ROC Twente Plus in de brief van 10 oktober 2003 zelf heeft gekozen voor het doorvoeren van correcties in de vorm van aanpassing van deelnemersaantallen en startdata en daarmee heeft afgezien van een deel van de subsidieaanspraak. In deze brief wordt louter opgemerkt welke keuze het ROC maakt bij een eventuele aanpassing. Ook stelt verweerder ten onrechte dat de ROC’s zelf de afweging hebben gemaakt gecorrigeerde ‘aanvragen’ in te dienen. Per project is slechts één eindrapportage ingediend en de eindrapportages zijn nimmer herroepen. Gegeven het feit dat sprake was van een fundamenteel meningsverschil met ECG over een ondergeschikte administratieve voorwaarde, terwijl daarbij een fors subsidiebedrag in het geding was, had verweerder de discussie over de ondertekening van de deelnemersverklaringen wel degelijk bij de besluitvorming moeten betrekken. Daarnaast was, onder meer gezien het moment waarop de ROC’s door ECG via mailberichten werd geconfronteerd met mogelijke 0-beschikkingen, gelegen vlak voor de fatale datum waarop de gevraagde aanpassingen bij verweerder moesten zijn ingediend, sprake van feitelijke dwang c.q. misbruik van omstandigheden. Verweerder had nader moeten motiveren waarom de ingediende eindrapportages van eiseres ondeugdelijk waren. Het is volstrekt onduidelijk op welke grond verweerder uiteindelijk tot een lagere subsidievaststelling heeft besloten. Het bestreden besluit is in dit opzicht innerlijk tegenstrijdig, nu dit nadrukkelijk blijk geeft te hinken op twee gedachten. Immers, enerzijds legt verweerder artikel 4:46, tweede lid, aanhef en onder b, van de Awb aan de subsidievaststelling ten grondslag, hetgeen impliceert dat verweerder is uitgegaan van de volledige eindrapportages, anderzijds zijn in verweerders optiek de ‘aanvragen’ volledig gehonoreerd, hetgeen impliceert dat van een korting ex artikel 4:46 van de Awb geen sprake kan zijn. Wat betreft artikel 4:46, tweede lid, aanhef en onder b, van de Awb is van belang dat subsidievaststelling geschiedt op basis van subsidieverlening en niet, zoals verweerder ten onrechte stelt, op basis van een eindrapportage. Daarnaast is niet in strijd met enige subsidieverplichting gehandeld. In dit kader wordt erop gewezen dat de Subsidieregeling niet voorschrijft vóór welke datum deelnemersverklaringen moeten zijn ondertekend en dat een dergelijk voorschrift evenmin aan eiseres is opgelegd bij de subsidieverlening. Het Handboek, dat nimmer officieel bekend is gemaakt, zoals verweerder stelt, en slechts wordt gepubliceerd op de website van een private onderneming, in casu ECG, biedt evenmin een juridische basis om eiseres een uiterste ondertekeningsdatum als nader voorschrift op te leggen. Ditzelfde geldt voor de tekst van de deelnemersverklaring. Daarnaast heeft verweerder bij meerdere gelegenheden zelf te kennen gegeven dat deelnemersverklaringen gedurende het gehele projectjaar konden worden ondertekend. Dit blijkt ook uit de (drie) mailberichten, waarvan verweerder de inhoud miskent. Anders dan verweerder doet voorkomen, strekken de deelnemersverklaringen geenszins ten bewijze dat deelnemers ook daadwerkelijk staan ingeschreven voor een project en daaraan deelnemen. Hiervoor dienen de ESF-intakeformulieren, waarvoor verweerder wel altijd heeft aangegeven dat deze uiterlijk 31 oktober moesten zijn ondertekend. Mocht worden geoordeeld dat wel enige waarde moet worden gehecht aan de ondertekeningsdatum dan had verweerder bij de verlaging van de subsidie een afweging moeten maken tussen het belang van strikte handhaving daarvan en de gevolgen van de subsidieverlaging voor de subsidieontvanger. Conform het bepaalde in artikel 2:4 van de Awb is het formeel onjuist dat iemand die belast is met de ambtelijke uitvoering van de ESF-regeling tevens gemandateerd is tot de bestuurlijke afdoening. In het bijzonder is het in dit geval onjuist dat de ambtelijk projectcoördinator ESF ook gemandateerd is de vaststellingsbesluiten te nemen. In zijn verweerschrift en ter zitting heeft verweerder nog, samengevat weergegeven, het volgende naar voren gebracht. Slechts één aanvraag tot subsidievaststelling kan grondslag zijn voor de subsidievaststelling. Wat dit betreft had eiseres de keus tussen het oorspronkelijke verzoek om subsidievaststelling, dat ging over de volledige projectperiode, en het gewijzigde verzoek om subsidievaststelling, dat ging over een gedeelte van de projectperiode. Nu eiseres voor de tweede mogelijkheid heeft gekozen en de subsidie in overeenstemming met dat verzoek is vastgesteld, kan de ondertekeningsdatum van de deelnemersverklaringen geen onderdeel vormen van het onderhavige geschil. Indien eiseres in beroep verweerders standpunt, dat deelnemersverklaringen uiterlijk 31 oktober ondertekend moeten zijn, had willen laten toetsen dan had zij het oorspronkelijke verzoek moeten handhaven. Door het indienen van de gewijzigde einddeclaraties, heeft eiseres erkend dat niet aan de verplichting van tijdig ondertekende deelnemersverklaringen is voldaan. Eiseres dient zich te houden aan hetgeen in het Handboek is opgenomen. De in de Subsidieregeling neergelegde eis dat er per deelnemer een deelnemersverklaring aanwezig dient te zijn is uitgewerkt in het Handboek, zijnde de officiële bekendmaking van de wijze waarop de ESF-regels volgens de criteria van de Subsidieregeling moeten worden aangevoerd. Verweerder heeft gesteld dat de verplichting om tijdig ondertekende deelnemersverklaringen aan te leveren in zoverre een wettelijke grondslag heeft, dat in de Subsidieregeling is bepaald dat er per deelnemer een deelnemersverklaring moet zijn en uit de tekst van de verklaring kan worden afgeleid dat deze door de deelnemer vóór aanvang van de cursus moet zijn ondertekend. Naar het oordeel van de rechtbank is dit echter onvoldoende om een (subsidie)verplichting in vorenbedoelde zin aan te nemen, te meer daar in de deelnemersverklaring niet expliciet staat vermeld dat ondertekening daarvan vóór een bepaalde datum moet geschieden. In de deelnemersverklaring, waarvan eiseres er een aantal heeft toegezonden, valt slechts te lezen: “Ondergetekende (…) verklaart te zijn geïnformeerd over het feit dat het opleidingstraject (…) waaraan hij/zij gaat deelnemen bij (…)”. Het enkele feit dat in de deelnemersverklaring de zinsnede “gaat deelnemen” voorkomt, brengt naar het oordeel van de rechtbank niet met zich dat, zoals verweerder kennelijk meent, in Bijlage 2 als het ware zou moeten worden ingelezen dat de noodzakelijke deelnemersverklaringen vóór 31 oktober 2002 moeten zijn ondertekend. Hierbij dient tevens in aanmerking te worden genomen dat de tekst van de deelnemersverklaring ten opzichte van eerdere projectperioden niet is gewijzigd en dat voor deelnemersverklaringen destijds geen uiterste ondertekeningsdatum gold. Verweerder heeft er voorts op gewezen dat in de Subsidieregeling voor een verdere toelichting met betrekking tot de administratieve verplichtingen wordt verwezen naar het document “administratieve organisatie (AO) ESF doelstelling 3 projecten, ministerie van OCenW t.b.v. uitvoerders” en dat het Handboek deze administratieve organisatie is. Voor zover verweerder hiermee heeft beoogd te stellen dat de verplichting om tijdig ondertekende deelnemersverklaringen aan te leveren in zoverre een wettelijke grondslag heeft, kan de rechtbank hem reeds daarom niet volgen, omdat verweerder zelf in het bestreden besluit heeft overwogen dat het Handboek geen formeel juridische status heeft. In (Bijlage 2 van) de Subsidieregeling zelf is overigens geen verwijzing naar voormeld document te vinden, maar ook al zou daar in de regeling wel expliciet naar worden verwezen, dan nog zou dat onvoldoende zijn om een (wettelijke) subsidieverplichting aan te nemen in de zin van artikel 4:46, tweede lid, aanhef en onder b, van de Awb. Immers, (regels met betrekking tot) subsidieverplichtingen kunnen ingevolge artikel 4, derde lid, onder e, van de WOOS slechts worden opgelegd bij ministeriële regeling en niet krachtens ministeriële regeling. Daarnaast heeft verweerder betoogd dat het Handboek de officiële bekendmaking is van de wijze waarop de ESF-regels volgens de criteria van de Subsidieregeling door de instellingen moeten worden uitgevoerd, dat moet worden uitgegaan van de in het Handboek, versie augustus 2002, gestelde verplichtingen en dat eiseres zich moet houden aan hetgeen in het Handboek is opgenomen. Het Handboek is echter geen ministeriële regeling, zodat reeds om die reden de daarin opgenomen verplichtingen niet kunnen worden aangemerkt als aan de subsidie verbonden verplichtingen, waarvan niet-naleving kan leiden tot het lager vaststellen van de subsidie op grond van artikel 4:46, tweede lid, aanhef en onder b, van de Awb. Overigens kan uit het Handboek zelf worden afgeleid dat niet-naleving van de daarin genoemde termijn waarbinnen deelnemersverklaringen moeten zijn ondertekend geen consequenties heeft, nog daargelaten dat in de hier van toepassing zijnde versie van augustus 2002 niet expliciet een datum is vermeld waarop deelnemersverklaringen uiterlijk moeten zijn ondertekend. Onder de in het Handboek beschreven situaties waarin de subsidie zal worden gekort, omdat er iets mis is met de deelnemersverklaringen, is het te laat ondertekenen van deelnemersverklaringen namelijk niet opgenomen. De desbetreffende passage luidt als volgt: “Met dit formulier verklaart de deelnemer dat hij/zij zich akkoord bevindt met het gestelde in deze verklaring. Indien de deelnemer weigert dit formulier te tekenen is hij/zij voor het project niet subsidiabel en zal er een korting op de uiteindelijke subsidie plaatsvinden. Ook het doorstrepen van bepaalde items op dit formulier is niet toegestaan en zal leiden tot het niet subsidiabel zijn van de deelnemer. De deelnemersverklaring dient ondertekend te zijn binnen de periode dat de persoon mag instromen in het project. Uw accountant dient bij de einddeclaratie een integrale controle door te voeren op de juistheid en volledigheid van deze documenten.” In de daaropvolgende versies van het Handboek, is de passage over de ondertekeningsdatum weliswaar gewijzigd (versie 2.0, februari 2003: “De deelnemersverklaring dient ondertekend te zijn binnen de periode (2 maanden) dat de persoon mag instromen in het project.”, in versie 3.0, augustus 2003: “De deelnemersverklaring dient ondertekend te zijn binnen 3 maanden (uiterlijk 31-10-startjaar) na start van het project. De periode waarbinnen de persoon mag instromen in het project is echter 2 maanden!”), doch is de passage over, kort gezegd, de situaties waarin korting van de subsidie plaats zal vinden ongewijzigd gebleven. Hoewel het, gelet op het voorgaande, niet nodig is in te gaan op de grief van eiseres dat, kort gezegd, niet bekend was dat deelnemersverklaringen vóór een bepaalde datum moesten zijn ondertekend, merkt de rechtbank nog op dat in ieder geval in het voorgeschreven, door de rechtsvoorgangers bij de subsidieaanvragen gebruikte, model van het Rapport van Bevindingen niet tot uitdrukking is gebracht dat de ondertekening van deelnemersverklaringen vóór een bepaalde datum moest plaatsvinden. Integendeel: in dit model staat als toelichting op de vraag of de deelnemers over de ESF subsidies geïnformeerd zijn: “De deelnemer dient geïnformeerd te zijn over het feit dat hij in een ESF-project zit waarvoor door de EU gelden ter beschikking zijn gesteld. Dit dient te gebeuren door ondertekening van de DRS-deelnemersverklaring door elke ESF-deelnemer. De ondertekening dient te hebben plaatsgevonden binnen de projectperiode.” en: “Het ontbreken van een binnen de projectperiode getekende DRS-deelnemersverklaring heeft tot gevolg dat de accountant de betreffende deelnemer voor de berekeningen en de resultaatsbepaling uit het project dient te verwijderen.” Gelet op het vorenoverwogene is de rechtbank van oordeel dat verweerder noch op basis van, kort gezegd, gecorrigeerde aanvragen tot subsidievaststelling tot een ten opzichte van de subsidieverlening lagere subsidievaststelling heeft kunnen komen, noch op grond van artikel 4:46, tweede lid, aanhef en onder b, van de Awb. Naar het oordeel van de rechtbank ontbeert het bestreden besluit dan ook een deugdelijke motivering, als bedoeld in artikel 7:12, eerste lid, van de Awb. Het beroep is derhalve gegrond en het bestreden besluit dient wegens strijd met die bepaling te worden vernietigd. Op grond van het bovenstaande acht de rechtbank het, gelet op het bepaalde in artikel 8:75 van de Awb, billijk verweerder te veroordelen in de kosten die eiseres redelijkerwijs heeft moeten maken in verband met de behandeling van haar beroep, zijnde de kosten voor beroepsmatig verleende rechtsbijstand (indienen beroepschrift: 1 punt, bijwonen zitting: 1 punt; EUR 322,- per punt; wegingsfactor 1,5) en reiskosten van B.A. Jebbink en H.W.J. Kloosterhof (2x Hengelo - Almelo v.v.). Eiseres heeft verzocht om verweerder met toepassing van artikel 8:73 van de Awb te veroordelen tot vergoeding van de door haar geleden schade bestaande uit het bedrag ad € 555.300,- en uit gederfde rente vanaf de data waarop de vaststellingsbesluiten zijn genomen. De rechtbank zal dit verzoek niet toewijzen. Verweerder zal eerst met inachtneming van deze uitspraak een nieuwe beslissing op bezwaar moeten nemen. Pas daarna kan eventuele schade worden vastgesteld.