ECLI:NL:PHR:2021:1197

PROCUREUR-GENERAAL

BIJ DE

HOGE RAAD DER NEDERLANDEN

Nummer 21/02513

Zitting 17 december 2021

(bij vervroeging)

1.1 In cassatie kan, kort weergegeven, van de volgende feiten worden uitgegaan.

(i) Verzoeker is op [geboortedatum] 1979 te [plaats 1] geboren. De ouders waren op het moment van geboorte van verzoeker met elkaar gehuwd.

(ii) Verzoeker verkreeg bij zijn geboorte de Marokkaanse nationaliteit. Zijn moeder is bij Koninklijk Besluit van 10 juli 1989 genaturaliseerd. Verzoeker deelde in die naturalisatie.

(iii) Verzoeker huwde op 11 augustus 2001 te [plaats 2], Marokko.

(iv) Op 14 december 2004 is laatstelijk door de gemeente Utrecht een paspoort aan verzoeker verstrekt.

(v) Verzoeker heeft vanaf zijn geboorte tot augustus 2005 in Nederland gewoond. In augustus 2005 is verzoeker naar Marokko gegaan.

(vi) Op 13 juli 2006 is verzoeker in Marokko gearresteerd op verdenking van in Nederland gepleegde misdrijven.

(vii) De persoonslijst van verzoeker is sinds 27 oktober 2006 opgeschort wegens emigratie.

(viii) Verzoeker is op 12 juni 2007 door de strafkamer in eerste aanleg te Marokko veroordeeld tot de doodstraf vanwege moord, verkrachting, roof, het gebruik van drugs en openbare dronkenschap.

(ix) Bij uitspraak van de strafkamer van het Hof van 13 februari 2008 is onder meer de eerder aan verzoeker opgelegde doodstraf omgezet in een levenslange gevangenisstraf.

(x) In de beschikking van de strafkamer van de Hoge Raad van Marokko van 12 mei 2010 is als bewijsmiddel een verklaring opgenomen die verzoeker tegenover een gerechtelijk ambtenaar heeft afgelegd, inhoudende:

‘dat hij het slachtoffer had aangevallen en haar had vermoord en haar had begraven (...) en toen hij merkte dat de Nederlandse autoriteiten hem zochten vluchtte hij naar Marokko...’.

(xi) De advocaat van verzoeker heeft op 1 februari 2017 een brief aan de Nederlandse ambassade te Rabat, Marokko gestuurd. In deze brief staat onder meer het volgende:

‘... Naar mij is medegedeeld heeft cliënt om afgifte van een nationaal paspoort verzocht doch is dit door u mondeling geweigerd onder mededeling dat hij het Nederlanderschap heeft verloren. Gaarne verneem ik of de mededeling juist is. Mocht u van mening zijn dat afgifte kan worden geweigerd, dan verzoek ik u dit schriftelijk te beschikken, zodat bezwaar kan worden gemaakt.’

(xii) De Casemanager Afrika en Midden-Oosten, afdeling Consulaire Aangelegenheden, directie Consulaire Zaken en Visumbeleid van het Ministerie van Buitenlandse Zaken heeft bij e-mailbericht van 3 februari 2017 geantwoord op de brief van de advocaat van verzoeker en als volgt bericht:

“Ingevolge artikel 15, lid 1, c, gaat het Nederlanderschap voor een meerderjarige verloren indien hij tevens een vreemde nationaliteit bezit en tijdens zijn meerderjarigheid gedurende een ononderbroken periode van tien jaar in het bezit van beide nationaliteiten zijn hoofdverblijf heeft buiten Nederland(...). Ingevolge artikel 15, lid 4, wordt de periode, bedoeld in het eerste lid, onder c, gestuit door de verstrekking van een verklaring omtrent het bezit van het Nederlanderschap dan wel van een reisdocument of Nederlandse identiteitskaart in de zin van de Paspoortwet. (...) In dit geval is echter geen verklaring omtrent het bezit van het Nederlanderschap dan wel een reisdocument of Nederlandse identiteitskaart aan [verzoeker, A-G] verstrekt.”

1.2 Verzoeker heeft bij de rechtbank Den Haag op de voet van art. 17 RWN een verzoek ingediend tot vaststelling van het Nederlanderschap. Overeenkomstig de beslissing van de Hoge Raad in een andere zaak, heeft de rechtbank verzoeker in de gelegenheid gesteld om zijn stellingen aan te passen in het kader van de toe te passen Unierechtelijke evenredigheidstoets, zoals volgt uit het Tjebbes-arrest van het HvJEU.

1.3 Bij beschikking van 16 maart 2021 heeft de rechtbank het verzoek afgewezen. Daartoe heeft de rechtbank, kort samengevat, het volgende overwogen.

- Verzoeker heeft in augustus 2005 Nederland verlaten en is naar Marokko gevlucht. Door de duur van zijn verblijf niet tot maximaal zes maanden te beperken, heeft verzoeker uiterlijk per maart 2006 zijn hoofdverblijf vrijwillig naar Marokko verplaatst. De verliestermijn van art. 15 lid 1, aanhef en onder c, RWN is niet gestuit waardoor verzoeker in ieder geval in maart 2016 het Nederlanderschap heeft verloren. Dat verzoeker heeft nagelaten zich te vergewissen van de consequenties die vrijwillig verblijf als bipatride Nederlander in Marokko meebracht voor zijn Nederlanderschap komt voor zijn rekening.

- De rechtbank hanteert het door de Raad van State gehanteerde peilmoment dat de evenredigheidstoets aangelegd dient te worden op het moment van het verlies van rechtswege van het Nederlanderschap.

- Het argument dat verzoeker niet kan worden verweten dat hij geen afstand kon doen van zijn dubbele nationaliteit kan hem niet baten, omdat hij niet heeft gesteld en evenmin aannemelijk heeft gemaakt dat het niet kunnen doen van afstand voor hem als zeer zwaarwegend moet worden aangemerkt. Daarbij komt dat verzoeker juist uit Nederland naar Marokko is vertrokken, waarbij zijn Marokkaanse nationaliteit hem aanvankelijk goed van pas kwam.

- Verzoeker heeft aangevoerd dat aan hem mogelijk gratie wordt verleend waardoor hij spoedig vrij zal komen. Verzoeker is thans gedetineerd en aan hem is geen gratie verleend. Hij heeft niet aannemelijk gemaakt dat op het verliesmoment (in maart 2016) redelijkerwijs voorzienbaar was dat hij gratie zou krijgen, en ook niet aannemelijk gemaakt dat redelijkerwijs voorzienbaar was dat hij op het moment van het verlies van het Nederlanderschap met het Unieburgerschap gepaard gaande rechten of verplichtingen zou gaan uitoefenen, nog daargelaten dat niet concreet is toegelicht op welke rechten daarmee wordt gedoeld.

- De stellingname van verzoeker dat het hem, door het verlies van het Unieburgerschap, onmogelijk wordt gemaakt om het familie- en gezinsleven te onderhouden met zijn in Nederland woonachtige familie is weinig concreet. Verzoeker heeft niet gesteld dat sprake is van de volgens vaste jurisprudentie van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) vereiste ‘additional elements of dependence’, ofwel ‘more than the normal emotional ties’ tussen hem en zijn familieleden in Nederland. Ook is niet gesteld of aannemelijk geworden dat verzoeker eigen kinderen heeft die binnen de EU wonen en dat hij zijn echtgenote, van wie niet is gebleken dat zij ooit in Nederland of in de EU heeft gewoond, niet meer kan opzoeken. Dat verzoeker voor het inreizen in Nederland straks een visum nodig heeft, is bovendien een omstandigheid, die is ingetreden als gevolg van het verlies van zijn Nederlanderschap. Dit is dus geen Unierechtelijke aangelegenheid op grond waarvan de evenredigheidstoets positief zou moeten uitvallen voor verzoeker.

- Het verlies van consulaire bijstand door de Nederlandse Staat is voor verzoeker het rechtstreekse gevolg van het verlies van zijn Nederlanderschap en niet van het verlies van zijn Unieburgerschap. Het Unierecht beoogt consulaire bijstand door een andere lidstaat te borgen dan van de staat waarvan de betrokkene onderdaan is. Verzoeker heeft niet aannemelijk gemaakt dat hij een beroep op consulaire bijstand van een andere lidstaat had willen/kunnen doen op het moment van intreden van de verliesgrond dan wel dat dit toen redelijkerwijs voorzienbaar was. Ook een beroep hierop kan verzoeker niet baten.

- De verliesgrond van artikel 15 lid 1, onder c, RWN is ingetreden en het als gevolg hiervan ingetreden verlies van het Unieburgerschap pakt voor verzoeker niet onevenredig uit.

1.4 Verzoeker heeft (tijdig) cassatieberoep ingesteld tegen de beschikking van de rechtbank. De Staat heeft verweer gevoerd en geconcludeerd tot verwerping van het cassatieberoep.

2 Bespreking van het cassatiemiddel

2.1 Het cassatiemiddel bestaat uit een inleiding en drie onderdelen.

Het middel is gericht tegen de overwegingen van de rechtbank die betrekking hebben op de vraag of uit het oogpunt van het Unierecht het verlies van het Nederlanderschap, en daarmee van het burgerschap van de Unie, in overeenstemming is met het evenredigheidsbeginsel wat betreft de gevolgen ervan voor de situatie van verzoeker.

2.2 In de Inleiding van het cassatiemiddel (onder 1.6 van de procesinleiding) valt met enige goede wil de klacht te lezen die is gericht tegen het oordeel van de rechtbank dat verzoeker zich vrijwillig en duurzaam in Marokko heeft gevestigd en dat het zijn verantwoordelijkheid is om zich te laten voorlichten over de wetgeving inzake het Nederlanderschap. Volgens de klacht is dit oordeel onbegrijpelijk, omdat verzoeker niet vrijwillig maar vanwege zijn detentie sedert 2006 in Marokko verblijft en in de gevangenis niet de beschikking heeft over internet of andere mogelijkheden om zich te informeren over de op dat moment geldende regelgeving.

2.3 De klacht gaat eraan voorbij dat de rechtbank heeft vastgesteld dat verzoeker naar Marokko is gevlucht, daar vervolgens zes maanden is verbleven en daardoor zijn hoofdverblijf heeft verplaatst. Daaruit maakt de rechtbank op dat verzoeker vrijwillig en duurzaam in Marokko is gevestigd, waaraan volgens de rechtbank niet afdoet dat na de verplaatsing van het hoofdverblijf pas sprake was van de detentie. Tegen dit oordeel wordt in cassatie niet opgekomen. Voor zover bedoeld wordt te klagen dat het oordeel van de rechtbank onbegrijpelijk is omdat de rechtbank aan een essentiële stelling van verzoeker over de informatievoorziening over de geldende wetgeving voorbij is gegaan, faalt de klacht eveneens omdat een verwijzing naar een vindplaats van deze stelling ontbreekt. Bovendien is het feitelijk onjuist dat verzoeker zich niet kon laten informeren, nu hij tot aan het moment van verlies van zijn Nederlanderschap (in maart 2016) aanspraak kon maken op consulaire bijstand van de Staat.

2.4 Het eerste onderdeel (onder 2 van de procesinleiding) is gericht tegen het oordeel van de rechtbank dat het verlies van consulaire bijstand het rechtstreekse gevolg is van het verlies van het Nederlanderschap en niet van het verlies van het Unieburgerschap.

2.5 De rechtbank neemt terecht tot uitgangspunt dat het bij de evenredigheidstoets gaat om de gevolgen voor de situatie van verzoeker uit het oogpunt van het Unierecht. Uit de overwegingen van de rechtbank volgt dat zij van oordeel is dat het verlies van het Nederlanderschap weliswaar verlies van consulaire bijstand tot gevolg heeft, maar dat dit niet een Unierechtelijk gevolg is en dat hieraan dus in het kader van de evenredigheidstoets voorbij moet worden gegaan. Daarbij onderkent de rechtbank kennelijk wel dat het verlies van het Nederlanderschap gevolgen kan hebben voor het recht op consulaire bijstand in een derde land waar Nederland niet is vertegenwoordigd, en dat dit een Unierechtelijk gevolg is. De rechtbank gaat hieraan echter voorbij, omdat verzoeker niet aannemelijk heeft gemaakt dat hij op het moment van het intreden van de verliesgrond hierop een beroep had willen/kunnen doen of dat dit toen redelijkerwijs voorzienbaar was.

2.6 De klacht betoogt dat de rechtbank met dit oordeel heeft miskend dat in het kader van het Unierecht in het algemeen aanspraak gemaakt kan worden op consulaire bijstand, ook wanneer de betrokkene in een derde land verblijft waar de lidstaat waarvan hij onderdaan is vertegenwoordigd is. Verzoeker leidt dit recht af uit artikel 20 lid 2, onder c, VWEU (nader uitgewerkt in art. 23 VWEU), waarin is bepaald dat iedere burger van de Unie op het grondgebied van derde landen waar de lidstaat waarvan hij onderdaan is, niet vertegenwoordigd is, de bescherming geniet van de diplomatieke en consulaire instanties van iedere andere lidstaat, onder dezelfde voorwaarden als de onderdanen van die lidstaat. Volgens de klacht zou sprake zijn van een ongelijke behandeling en strijd met art. 20 jo. 21 van het Handvest van de Grondrechten van de Europese Unie (hierna: Handvest EU), indien het Unierecht niet het recht geeft op consulaire bijstand maar wel in gevallen dat de desbetreffende lidstaat niet vertegenwoordigd is.

2.7 De klacht faalt. Weliswaar kent het Unierecht groot belang toe aan consulaire bijstand, maar verzoeker gaat eraan voorbij dat het Unierecht het aan de lidstaten zelf overlaat om invulling te geven aan het recht op consulaire bijstand. Dit volgt ook uit art. 20 lid 2, onder c, VWEU waarin is opgenomen dat in een derde land waarin de lidstaat waarvan de betrokkene onderdaan is niet vertegenwoordigd is, van de andere lidstaten bescherming kan worden genoten van de diplomatieke en consulaire instanties onder dezelfde voorwaarden als de onderdanen van die lidstaten. De wijze waarop hieraan invulling wordt gegeven, is aan de individuele lidstaten overgelaten. Consulaire bijstand is derhalve – op het hiervoor genoemde recht op consulaire bijstand als bedoeld in art. 20 lid 2, onder c, VWEU na – niet een Unierechtelijke maar een nationale aangelegenheid. Art. 20 lid 2, onder c, VWEU heeft te gelden als vangnetbepaling voor de situatie dat door een gebrek aan vertegenwoordiging in een land de consulaire bijstand van een onderdaan mogelijk in het geding is. Van een ongelijke behandeling of strijd met artikel 20 jo. 21 Handvest EU is dan ook geen sprake.

2.8 Het tweede onderdeel (onder 3 van de procesinleiding) is gericht tegen het oordeel van de rechtbank dat het verzoeker niet kan baten dat hij geen afstand kon doen van de Marokkaanse nationaliteit. De rechtbank heeft overwogen dat verzoeker niet heeft gesteld en evenmin aannemelijk heeft gemaakt dat het niet kunnen doen van afstand voor hem als zeer zwaarwegend moet worden aangemerkt en dat verzoeker juist uit Nederland naar Marokko is vertrokken, waarbij zijn Marokkaanse nationaliteit hem aanvankelijk goed van pas kwam. Geklaagd wordt dat dit oordeel onjuist en/of onbegrijpelijk is, omdat ‘een en ander’ in het geheel niet in discussie is geweest, iedere Nederlander drie maanden zonder visum naar Marokko kan reizen en de Nederlandse overheid juist gebruik heeft gemaakt van het feit dat verzoeker langer in Marokko kon blijven door de Marokkaanse autoriteiten te verzoeken hem op te pakken en te vervolgen voor een in Nederland gepleegd strafbaar feit.

2.9 De klacht dat ‘een en ander’ niet in discussie is geweest, is niet met voldoende precisie uitgewerkt en voldoet daarmee niet de eisen die aan een cassatiemiddel mogen worden gesteld. Ook valt niet in te zien waarom het gegeven dat iedere Nederlander drie maanden zonder visum naar Marokko kan reizen, en de Nederlandse overheid ‘gebruik zou hebben gemaakt‘ van de omstandigheid dat verzoeker langer in Marokko kon verblijven, het oordeel van de rechtbank onbegrijpelijk maakt. Uit de toelichting op de klacht maak ik nog op dat de rechtbank had moeten meewegen dat verzoeker geen afstand kon doen van de Marokkaanse nationaliteit, ook wanneer dit niet een zwaarwegend belang betrof. Deze klacht gaat uit van een onjuiste lezing van de bestreden beschikking. In het oordeel van de rechtbank ligt besloten dat zij, in lijn met het Tjebbes-arrest, bij de evenredigheidstoets heeft meegewogen dat verzoeker geen afstand kon doen van zijn Marokkaanse nationaliteit en verzoeker daarom binnen de werkingssfeer van art. 15 lid 1, onder c, RWN valt. Kennelijk heeft de rechtbank die omstandigheid echter niet zwaarwegend genoeg gevonden om het beroep op het evenredigheidsbeginsel te laten slagen. Daarbij is ook van belang dat de rechtbank heeft vastgesteld dat de Marokkaanse nationaliteit van verzoeker hem bij zijn vertrek uit Nederland (de rechtbank gaat ervan uit dat verzoeker naar Marokko is gevlucht) juist goed uitkwam. Daartegen is geen klacht gericht. Onbegrijpelijk of onjuist is dit oordeel niet, zodat de klacht faalt.

2.10 Het derde onderdeel (onder 4 van de procesinleiding) is gericht tegen het oordeel van de rechtbank op p.

P. Vlas

In de zaak

[verzoeker]

(hierna: verzoeker)

tegen

De Staat der Nederlanden (Ministerie van Justitie en Veiligheid, Immigratie- en Naturalisatiedienst)

(hierna: de Staat)

Deze zaak heeft betrekking op een verzoek tot vaststelling van het Nederlanderschap op de voet van art. 17 Rijkswet op het Nederlanderschap (RWN). De rechtbank heeft geoordeeld dat door het verblijf van verzoeker in Marokko, die aldaar is gedetineerd, de verliesgrond van de Nederlandse nationaliteit als bedoeld in artikel 15 lid 1, aanhef en onder c, RWN is ingetreden en dat geen sprake is van strijd met het Unierechtelijke evenredigheidsbeginsel. Hiertegen richt zich het cassatieberoep.

De conclusie strekt tot verwerping van het cassatieberoep.

De Procureur-Generaal bij de

Hoge Raad der Nederlanden

A-G

Zie de bestreden beschikking van de rechtbank Den Haag van 16 maart 2021, ECLI:RBDHA:2021:3442, p. 3 en 4.

Zie HR 3 april 2020, ECLI:NL:HR:2020:593, NJ 2020/183, m.nt. S.F.M. Wortmann.

Zie HvJEU 12 maart 2019, zaak C-221/17, ECLI:EU:C:2019:189 (Tjebbes e.a); AB 2019/180, m.nt. V.M. Bex-Reimert en P.R. Rodrigues; JV 2019/102, m.nt. S. Peers. Zie ook H.U. Jessurun d’Oliveira, Tjebbes en aanhangend nat: Brexit, NJB 2019/2265 (p. 2784-2791); G.R. de Groot, Beschouwingen over Tjebbes, A&MR 2019-5, p. 196-203.

In de procesinleiding wordt wel verwezen naar het inleidend verzoekschrift onder 12, maar daar is deze stelling niet te vinden.

Zie HvJEU 12 maart 2019, (Tjebbes e.a.), reeds aangehaald.

Zie ook Commissie van de Europese Gemeenschappen, Groenboek ‘Diplomatieke en consulaire bescherming van EU-burgers in derde landen’, 28 november 2006, COM(2006)71, p. 7.

Consulaire bijstand is in Nederland niet wettelijk geregeld. Wel vermeldt de Consulaire Beleidsnota van de minister van Buitenlandse Zaken (versie 2019) dat het aan de overheid is om, met inachtneming van de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, te bepalen in welke vorm en in welke mate consulaire dienstverlening in het buitenland wordt geboden. Het recht op gelijke behandeling is daarbij leidend, maar dit laat onverlet dat in bepaalde situaties ‘maatwerk’ is geboden. Zie Ministerie van Buitenlandse Zaken, De Staat van het Consulaire: voor Nederland en Nederlanders wereldwijd, p. 23 (Bijlage bij Kamerstukken II 2018/19, 35000-V, nr. 87). Zie verder over consulaire bijstand de conclusie van A-G Valk onder 6.12 e.v. (ECLI:NL:PHR:2020:412) vóór HR 26 juni 2020, ECLI:NL:HR:2020:1148, NJ 2020/293, m.nt. C.M.J. Ryngaert.

Ook de Staat heeft de klacht zo opgevat, zie verweerschrift onder 2 en 2.1.

HvJ EU 12 maart 2019, reeds aangehaald, onder punt 46.

Zie de bestreden beschikking, p. 4 voorlaatste alinea.

Bestreden beschikking, p. 6 en 7 onder de subkop ‘Mogelijke gratieverlening’.