ECLI:NL:PHR:2016:1484
[verdachte]
1. Het gerechtshof Arnhem-Leeuwarden, locatie Arnhem, heeft op 25 november 2015 het openbaar ministerie niet-ontvankelijk verklaard in de strafvervolging van verdachte.
2. Mr. A.C.L. van Holland, advocaat-generaal bij het ressortsparket, heeft cassatie ingesteld. Mr. H.H.J. Knol, advocaat-generaal bij het ressort, heeft een schriftuur ingezonden, houdende een middel van cassatie. Mr. M.J.J. E. Stassen, advocaat te Tilburg, heeft de schriftuur van het OM schriftelijk tegengesproken.
3.1. Het hof heeft de niet-ontvankelijkverklaring van het OM als volgt gemotiveerd:
Standpunt verdediging
De verdediging heeft - kort gezegd - betoogd dat er sprake is van een dubbele bestraffing omdat de verdachte voor dezelfde feiten als waarvoor zij in de onderhavige zaak wordt vervolgd, reeds een strafkorting op verleende subsidies heeft gekregen. Dit dient te leiden tot de niet-ontvankelijkheid van het openbaar ministerie, aldus de verdediging.
Standpunt openbaar ministerie
De advocaat-generaal heeft - onder verwijzing naar het Bonda-arrest van het Hof van Justitie (Hof van Justitie 5 juni 2012 C-489/10) - betoogd dat de korting op verdachtes subsidies geen sanctie van strafrechtelijke aard is en er daarom geen sprake is van een dubbele bestraffing. Hij heeft gerequireerd tot bewezenverklaring en tot oplegging van een geldboete van 25.000 euro.
Oordeel hof
Bij besluit van 22 februari 2012 is namens de staatssecretaris van Economische Zaken op grond van de Regeling GLB-inkomstenssteun 2006 een randvoorwaardenkorting van 100% opgelegd op de aan de verdachte voor het jaar 2011 te verlenen rechtstreekse betalingen. Het College van Beroep voor het Bedrijfsleven heeft dit besluit bij (tussen)uitspraak van 23 juli 2014 vernietigd en de staatssecretaris van Economische Zaken opgedragen om een nieuw besluit te nemen. Met inachtneming van die uitspraak is namens de staatssecretaris van Economische Zaken op 21 augustus 2014 een nieuwe beslissing genomen. Aan verdachte is een randvoorwaardenkorting opgelegd ten bedrage van 17.000 euro, welke betrekking heeft op het jaar 2011. Deze beslissing is onherroepelijk. Vast staat dat dit bedrag door verdachte is betaald.
Het gaat in de onderhavige zaak naar de kern genomen om het antwoord op de vraag of de omstandigheid dat de staatssecretaris van Economische Zaken aan een (rechts)persoon een boete heeft opgelegd omdat zij de regels voor de identificatie en registratie niet heeft nageleefd, gevolgen heeft voor de strafrechtelijke vervolgbaarheid van diezelfde gedraging.
Het hof stelt op grond van het strafdossier en de beslissingen van de staatssecretaris van Economische Zaken vast dat de feiten waarop de verwijten zien die aan de verdachte in de onderhavige strafprocedure worden gemaakt, identiek zijn aan de gedragingen die de aanleiding hebben gevormd voor de bij brief van 21 augustus 2014 opgelegde subsidiekorting. Het hof is daarom van oordeel dat verdachte thans strafrechtelijk wordt vervolgd voor dezelfde feiten als waarvoor hem een korting is opgelegd. Dat is in hoger beroep door het openbaar ministerie ook niet betwist.
De hierboven genoemde herziene beslissing van de staatssecretaris van Economische Zaken van 21 augustus 2014 houdt - voor zover hier relevant - het volgende in:
"De korting bij opzettelijke niet-naleving van een eis of een norm bedraagt in de regel 20%.
Verlaging kan tot niet minder dan 15%, verhoging is mogelijk tot 100%.
De risico’s die uw handelwijze met zich brengen zijn aanzienlijk. Door uw toedoen had vlees in de voedselketen terecht kunnen komen waarvan de herkomst en het gebruik van diergeneesmiddelen onbekend is. Dit kan een gevaar vormen voor de volksgezondheid omdat de kwaliteit van dit vlees niet meer is gewaarborgd. U heeft bij uw handelen geen oog gehad voor de volksgezondheid maar was kennelijk uit op financieel gewin. Dat de in de tussenuitspraak bedoelde 32 runderen uiteindelijk door ingrijpen van de overheid met in de voedselketen zijn terechtgekomen, doet niet af aan de door u in het leven geroepen risico’s en de ernst daarvan. Dit ingrijpen heeft er immers slechts toe geleid dat dit risico voor de volksgezondheid zich niet heeft kunnen verwezenlijken, en is bovendien geen verdienste van u.
Daarnaast belemmert uw handelwijze een snelle tracering van dieren bij de uitbraak van een besmettelijke dierziekte. Door uw toedoen bestaat het risico dat bij een uitbraak van een besmettelijke dierziekte de herkomst en verdere verspreiding van de ziekte moeilijker of niet zijn vast te stellen en dat de verkeerde bedrijven worden geïsoleerd en/of geruimd.
Uw handelwijze had blijkens de controle-bevindingen voorts geen incidenteel karakter omdat er tenminste een aanzienlijk aantal dieren in was betrokken. Uw handelwijze was voorts dermate ernstig dat een inbeslagname van 32 dieren noodzakelijk is geacht.
Anderzijds heb ik aan de hand van de controles niet met zekerheid kunnen vaststellen hoe structureel en gedurende welke tijdsperiode u bedoelde handelwijze in zijn totaliteit heeft toegepast.
Mede gelet daarop en op de overweging van het CBb oordeel ik thans – alle feiten en omstandigheden in aanmerking nemende - dat er sprake is van opzet met zodanig verzwarende omstandigheden dat dit dient te leiden tot een verdubbeling van de reguliere korting van 20%, zodat ik u een korting opleg van 40%>. ”
Het hof begrijpt dat de korting onder meer gebaseerd is op Verordening (EG) Nr. 1122/2009. Artikel 72 tweede lid bepaalt als volgt:
Indien het geval van opzettelijke niet-naleving betrekking heeft op een bepaalde steunregeling, wordt de landbouwer voor het betrokken kalenderjaar van die steunregeling uitgesloten. Is er sprake van een extreem geval wat de omvang, de ernst of het permanente karakter van de betrokken niet-naleving betreft of zijn herhaalde opzettelijke niet nalevingen geconstateerd, dan wordt de landbouwer bovendien in het daaropvolgende kalenderjaar van de betrokken steunregeling uitgesloten.
Daarmee is sprake van ten uitvoer brengen van het recht van de EU als bedoeld in artikel 51 Handvest van grondrechten van de EU (verder: Handvest). Blijkens de toelichting bij het Handvest heeft deze bepaling "dezelfde inhoud en reikwijdte als het overeenkomstige recht van het EVRM" (PbEG 2007, C303/31). Volgens artikel 50 Handvest wordt niemand wordt opnieuw berecht of gestraft in een strafrechtelijke procedure voor een strafbaar feit waarvoor hij in de Unie reeds onherroepelijk is vrijgesproken of veroordeeld overeenkomstig de wet.
Art. 68 Sr is op het onderhavige geval niet van toepassing, omdat niet sprake is van - kort gezegd - meerdere onherroepelijke beslissingen van de strafrechter. Er bestaat een sterke gelijkenis tussen de strafrechtelijke vervolging in gevallen als het onderhavige en de procedure die leidt tot oplegging van een korting door de Staatssecretaris, welke gelijkenis blijkt wanneer op de onderhavige situatie de vergelijkingsfactoren worden toegepast die in de rechtspraak van de Hoge Raad zijn ontwikkeld ten behoeve van de beoordeling van de vraag of sprake is van 'hetzelfde feit' als bedoeld in art. 68 Sr en art. 313 Sv (vgl. HR 1 februari 2011, ECLI:NL:HR:2011:BM9102, NJ 2011/394) en die van het EHRM en het Hof van Justitie van de EU ten behoeve van de vraag of sprake is van hetzelfde feit in de zin van artikel 4 van het Zevende Protocol bij het EVRM en artikel 50 Handvest (vgl. EHRM 10 februari 2009, appl.no. 14939/03, NJ 2010/36, (Zolotukhin tegen Rusland; Hof van Justitie EU 28 september 2006, Van Straaten, C-150/05). Een dergelijke vergelijking leidt tot de slotsom dat enerzijds de procedure die leidt tot oplegging van de korting en anderzijds de strafrechtelijke vervolging hun oorsprong vinden in hetzelfde feit als in die rechtspraak bedoeld.
De aan de betrokkene verweten gedraging is immers identiek, te weten (nader bepaalde gevallen van) overtredingen van regels met betrekking tot de identificatie en registratie, terwijl de beschermde rechtsgoederen in hoge mate vergelijkbaar zo niet identiek zijn, te weten - kort gezegd - de controle van de herkomst van de dieren.
Daarnaast geldt dat voor de betrokkene de gevolgen van het opleggen van de boete en de van het instellen van een strafvervolging te verwachten strafrechtelijke sancties in hoge mate overeenkomen, nu beide voor de betrokkene kunnen leiden tot oplegging van een wezenlijke betalingsverplichting.
Aldus komt naar voren dat zich hier een uitzonderlijke - van andere gevallen waarin een bestuursrechtelijk en een strafrechtelijk traject samenlopen, afwijkende - situatie voordoet die op gespannen voet staat met het, aan art. 68 Sr en art. 50 Handvest ten grondslag liggende, beginsel dat iemand niet twee maal kan worden vervolgd en bestraft voor het begaan van hetzelfde feit.
Daar komt bij dat het hof van oordeel is dat toepassing van de criteria die relevant zijn voor de beoordeling van de vraag of bestuursrechtelijke sancties tevens strafrechtelijke sancties zijn tot hetzelfde resultaat dient te leiden, in het bijzonder het tweede (de aard van de inbreuk) en het derde (de aard en de zwaarte van de sanctie die aan de betrokkene kan worden opgelegd) (HvJ EU 5 juni 2012, Bonda, C-489/10, punt 37, HvJ EU 26 februari 2013 Akerberg Fransson, C-617/10, punt 35). Uit de in de beslissing van de staatssecretaris van 21 november 2014 gegeven motivering blijkt immers niet alleen dat er sprake is van een wezenlijke betalingsverplichting maar ook dat omstandigheden in aanmerking zijn genomen die hebben geleid tot een hoger bedrag aan korting die kenmerkend zijn voor strafoplegging,
waaronder de omstandigheid dat iemand met opzet heeft gehandeld. De korting heeft daarmee een verdergaande strekking dan het beëindigen van de overtreding of het herstel van de toestand en is daarmee gericht op toevoeging van verdergaand leed of nadeel.
De advocaat-generaal heeft een beroep gedaan op het Bonda-arrest van het Hof van Justitie. Het hof overweegt daarover dat de in de onderhavige zaak opgelegde sanctie op meerdere punten verschilt van de opgelegde maatregel die in de Bonda-zaak was opgelegd. In het in die zaak genomen besluit was immers niet geconstateerd dat er sprake was van opzet of andere stafverzwarende omstandigheden. Voorts waren in de Bonda-zaak aan de betrokkene betalingen ontzegd voor de jaren volgend op het jaar waarin onrechtmatigheden waren vastgesteld. In casu was er geen sprake van een korting op in de toekomst aan te vragen subsidies, maar over een subsidie die betrekking heeft op het jaar van de geconstateerde onrechtmatigheden.
Het vorenoverwogene betekent naar het oordeel van het hof dat de onderhavige strafvervolging een inbreuk vormt op het beginsel dat iemand niet tweemaal kan worden vervolgd en bestraft voor hetzelfde feit, zoals neergelegd in artikel 50 Handvest. Dit dient te leiden tot de niet-ontvankelijkheid van het openbaar ministerie.”
3.2. Aan de verdachte is tenlastegelegde dat
"1. zij in of omstreeks de periode van 7 juli 2010 tot en met 14 maart 2011, in ieder geval op of omstreeks 14 maart 2011 te [plaats], in elk geval in Nederland, tezamen en in vereniging met één (of meer) ander(en), althans alleen,
- een echt oormerk van ID-code [001] heeft gebruikt voor een rund (kalf) waarvoor dat oormerk niet bestemd was, en/of
- een echt oormerk van ID-code [002] heeft gebruikt voor een rund (kalf) waarvoor dat oormerk niet bestemd was, en/of
- een echt oormerk van ID-code [003] heeft gebruikt voor een rund (kalf) waarvoor dat oormerk niet bestemd was, en/of
- een echt oormerk van ID-code [004] heeft gebruikt voor een rund (kalf) waarvoor dat oormerk niet bestemd was, en/of
- een echt oormerk van ID-code [005] heeft gebruikt voor een rund (kalf) waarvoor dat oormerk niet bestemd was, en/of
- een echt oormerk van ID-code [006] heeft gebruikt voor een rund (kalf) waarvoor dat oormerk niet bestemd was, en/of
- een echt oormerk van ID-code [007] heeft gebruikt voor een rund (kalf) waarvoor dat oormerk niet bestemd was, en/of
- een echt oormerk van ID-code [008] heeft gebruikt voor een rund (kalf) waarvoor dat oormerk niet bestemd was, en/of
- een echt oormerk van ID-code [009] heeft gebruikt voor een rund (kalf) waarvoor dat oormerk niet bestemd was, en/of
- een echt oormerk van ID-code [010] heeft gebruikt voor een rund (kalf) waarvoor dat oormerk niet bestemd was, en/of
- een echt oormerk van ID-code [011] heeft gebruikt voor een rund (kalf) waarvoor dat oormerk niet bestemd was, en/of
- een echt oormerk van ID-code [012] heeft gebruikt voor een rund (kalf) waarvoor dat oormerk niet bestemd was, en/of
- een echt oormerk van ID-code [013] heeft gebruikt voor een rund (kalf) waarvoor dat oormerk niet bestemd was, en/of
- een echt oormerk van ID-code [014] heeft gebruikt voor een rund (kalf) waarvoor dat oormerk niet bestemd was, en/of
- een echt oormerk van ID-code [015] heeft gebruikt voor een rund (kalf) waarvoor dat oormerk niet bestemd was, en/of
- een echt oormerk van ID-code [016] heeft gebruikt voor een rund (kalf) waarvoor dat oormerk niet bestemd was, en/of
- een echt oormerk van ID-code [017] heeft gebruikt voor een rund (kalf) waarvoor dat oormerk niet bestemd was, en/of
- een echt oormerk van ID-code [018] heeft gebruikt voor een rund (kalf) waarvoor dat oormerk niet bestemd was,
zulks (telkens) met het oogmerk om dat/die rund(eren) (kalf/kalveren) te gebruiken en/of door (een) ander(en) te doen gebruiken alsof dat/die bedoelde oormerk(en) voor dat/die rund(eren) (kalf/kalveren) bestemd was/waren;
2. zij op één of meer tijdstippen in of omstreeks de periode van 7 juli 2010 tot en met 14 maart 2011 te [plaats], in elk geval in Nederland, tezamen en in vereniging met één (of meer) ander(en), althans alleen, telkens,
al dan niet opzettelijk, als degene die ingevolge de Regeling identificatie en registratie van dieren gegevens moet melden aan het I&R-systeem, dit niet telkens volledig, juist en naar waarheid heeft gedaan, aangezien zij, verdachte, in de dat I&R-systeem heeft doen voorkomen dat zij de houder was van één of meer rund(eren) (kalf/kalveren) met de ID-code(s) [nummers] en/of
zulks terwijl dat telkens niet het geval was;
3. zij op één of meer tijdstippen in of omstreeks de periode van 7 juli 2010 tot en met 14 maart 2011 te [plaats], in elk geval in Nederland, tezamen en in vereniging met één (of meer) ander(en), althans alleen, telkens, al dan niet opzettelijk, één of meer (oor)merk(en) van (een) rund(eren) (kalf/kalveren) voorzien van de ID-code(s) [nummers] heeft hergebruikt."
Op 14 maart 2011 zijn controles uitgevoerd op verdachtes bedrijf en is de verdenking van deze feiten ontstaan. De korting die de staatssecretaris heeft opgelegd heeft dan ook betrekking op 2011. De tenlastelegging van feit 1 is gebaseerd op artikel 219, aanhef en onder 3, Sr. Het tweede tenlastegelegde feit sluit aan bij het eerste lid van artikel 43 van de Regeling identificatie en registratie van dieren 2003, het derde bij het tweede lid van artikel 11 van deze Regeling. De Regeling identificatie en registratie van dieren 2003 strekt ter uitvoering van verschillende EU-verordeningen en richtlijnen.
3.3. Het door de AG voorgestelde middel keert zich tegen het oordeel van het hof dat de strafvervolging van verdachte een inbreuk vormt op het beginsel, zoals neergelegd in artikel 50 Handvest dat iemand niet twee maal kan worden vervolgd en bestraft voor hetzelfde feit. Het middel stelt dat de korting op de subsidie naar Nederlands recht niet wordt aangemerkt als een strafrechtelijke maar als een bestuursrechtelijke aangelegenheid. Bovendien wordt met de korting geen repressief doel nagestreefd. Het doel van de korting is in wezen de bescherming van het beheer van de middelen van de Europese Unie.
Ook is er geen sprake van een leedtoevoeging, maar van het achteraf vaststellen dat betrokken landbouwer geen aanspraak kon maken op subsidieverlening omdat hij niet voldeed aan de randvoorwaarden. Voorts heeft de landbouwer het zelf in de hand om al dan niet subsidie aan te vragen. De uitspraak van het hof in deze zaak strookt volgens de steller van het middel evenmin met de rechtspraak van het Hof van Justitie, meer bepaald met de uitspraak in de zaak Bonda. Ook de hoogste Nederlandse bestuursrechters zijn een andere mening toegedaan dan het hof in de onderhavige zaak. Het middel wijst er voorts op dat, ware het oordeel van het hof juist dat een strafvervolging voor het opzettelijk niet voldoen aan de randvoorwaarden in strijd zou komen met artikel 50 Handvest, dit onverlet laat dat onder 2 en 3 impliciet subsidiair telkens ook de niet opzettelijke overtredingsvariant is tenlastegelegd, waarvoor dit vervolgingsbeletsel dus niet zou gelden.
3.4. In de primaire wetgeving van de EU zijn fundamentele verwijzingen naar de grondrechten aan te treffen. Artikel 6 lid 1 van het Verdrag betreffende de Europese Unie (VEU) houdt in dat de Unie de rechten, vrijheden en beginselen die zijn vastgesteld in het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, erkent. Artikel 6, derde lid, VEU luidt dat de grondrechten, zoals gewaarborgd door het EVRM en zoals die voortvloeien uit de constitutionele tradities die de lidstaten gemeen hebben, als algemene beginselen deel uitmaken van het recht van de Europese Unie. Het tweede lid stelt zelfs toetreding van de Europese Unie tot het EVRM in het vooruitzicht. Maar bij zo een toetreding moeten wel de specifieke kenmerken van de rechtsorde van de Unie in stand worden gehouden. Artikel 67 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU) betitelt de Unie als een ruimte van vrijheid, veiligheid en recht waarin de grondrechten en de verschillende rechtsstelsels en -tradities van de lidstaten worden geëerbiedigd. Bepalingen van het Unierecht moeten in het licht van deze grondrechten worden geïnterpreteerd en bij de uitvoering van het Unierecht worden gerespecteerd. Artikel 218 VWEU preludeert ook op toetreding van de Unie tot het EVRM. Naar die toetreding werd gestreefd en het pad daarheen was ook al geëffend, maar het Hof van Justitie heeft een blokkade opgeworpen. Door toetreding van de Unie tot het EVRM zou de Unie onderworpen worden aan het toezicht van het EHRM. Het Hof van Justitie oordeelde onder meer dat de verhouding tussen dat toezicht en de bevoegdheden van het Hof van Justitie, en de verhouding tussen lidstaten van de Unie en beide Hoven te gecompliceerd en te onduidelijk zijn. Doordat de EU nog niet is toegetreden tot het EVRM bestaat nu de mogelijkheid dat de interpretatie van grondrechten door het Hof van Justitie afwijkt van de uitleg van het EHRM.
3.5. Artikel 50 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie draagt de titel “Recht om niet tweemaal in een strafrechtelijke procedure voor hetzelfde delict te worden berecht of gestraft” en luidt aldus:
“Niemand wordt opnieuw berecht of gestraft in een strafrechtelijke procedure voor een strafbaar feit waarvoor hij in de Unie reeds onherroepelijk is vrijgesproken of veroordeeld overeenkomstig de wet.”
In de Toelichting op artikel 50 wordt uitdrukkelijk verwezen naar artikel 4 van het Zevende Protocol bij het EVRM en gesteld dat het gewaarborgde recht, wat betreft de toepassing van het beginsel binnen de rechtsmacht van dezelfde lidstaat, dezelfde inhoud en reikwijdte heeft als het recht van het EVRM. Ingevolge het eerste lid van artikel 51 van het Handvest zijn de bepalingen van het Handvest ook gericht tot de lidstaten, maar uitsluitend wanneer de lidstaten het recht van de Unie ten uitvoer brengen. De Toelichting op het Handvest verwijst naar rechtspraak van het Hof van Justitie, waaruit ondubbelzinnig blijkt dat de verplichting tot eerbiediging van de in het kader van de Unie vastgestelde grondrechten alleen geldt voor de lidstaten wanneer deze optreden binnen het toepassingsgebied van het recht van de Unie. Als een nationale regeling binnen het toepassingsgebied van het recht van de Unie valt, moet het Hof van Justitie aan de nationale rechter die heeft verzocht om een prejudiciële beslissing, alle uitleggingsgegevens verschaffen die de nationale rechter nodig heeft om te kunnen beoordelen of de nationale regeling verenigbaar is met de grondrechten. Het Hof van Justitie waakt over de correcte uitlegging en toepassing van het Unierecht in de lidstaten. Dat Unierecht heeft voorrang in de lidstaten. De nationale autoriteiten zijn verplicht om hun nationale recht zoveel mogelijk in overeenstemming met de eisen van het Unierecht uit te leggen om conflicten tussen nationaal recht en Unierecht te vermijden en om de volle werking van het Unierecht te garanderen, hetgeen met zich kan brengen dat zij de gevolgen van een schending van het Unierecht ongedaan moeten maken.
3.6. Voor de beantwoording van de vraag hoe ver artikel 50 van het Handvest reikt lijkt het zinvol om eerst na te gaan wat wordt begrepen onder een "strafrechtelijke procedure voor een strafbaar feit" (“criminal proceedings for an offence”, “poursuivi ou puni pénalement en raison d'une infraction“) van welke bewoordingen zowel het Handvest als het Zevende Protocol zich bedienen. De betekenis van deze uitdrukkingen is gedicteerd door de rechtspraak van het EHRM over artikel 6 EVRM. Daarna zal de blik gericht worden op de wetgeving van de EU die in de onderhavige zaak relevant is. Vervolgens zullen de rechtspraak van het Hof van Justitie en de Nederlandse rechtspraak over de landbouwsubsidies ter sprake komen.
3.7. Het EHRM toetst vanouds voor de beantwoording van de vraag of er sprake is van een "criminal charge" aan een drietal criteria:
"The first criterion is the legal classification of the offence under national law, the second is the very nature of the offence, and the third is the nature and degree of severity of the penalty that the person concerned risks incurring. The second and third criteria are alternative, and not necessarily cumulative. This, however, does not exclude a cumulative approach where separate analysis of each criterion does not make it possible to reach a clear conclusion as to the existence of a criminal charge (...)."
In de zaak Blokhin waaraan dit citaat is ontleend, ging het om een door de rechter gelaste vrijheidsbeneming van een strafrechtelijk niet aansprakelijke minderjarige die zich had schuldig gemaakt aan misdrijven. Volgens de Russische regering betrof het een vorm van educatief toezicht, gericht op preventie door gedragsverbetering. De Kamer had vastgesteld dat klager in een tijdelijke vrijheidsbenemende voorziening was geplaatst voor 30 dagen, omdat hij een strafbaar feit had begaan en omdat deze plaatsing noodzakelijk was om zijn gedrag te verbeteren en te voorkomen dat hij nog meer strafbare feiten zou begaan. Omdat klager de strafbare feiten had begaan op een leeftijd die hem nog niet strafrechtelijk verantwoordelijk deed zijn concentreerde de Kamer zich op het derde criterium. Niet in geschil was immers dat klager strafbare feiten had begaan. Evenmin dat naar Russisch recht zijn opsluiting geen straf kon heten. De Kamer erkende dat de beslissing tot vrijheidsbeneming formeel los stond van het opsporingsonderzoek maar dat was zeker niet beslissend:
“However, taking into account that the domestic courts referred to the fact that the applicant had committed a delinquent act as the main reason for his placement in the temporary detention centre for juvenile offenders, and that in their decisions they extensively relied on the documents obtained and the findings made during the criminal pre-investigation inquiry, the Court considers that there was a close link, both in law and fact, between the criminal pre-investigation inquiry and the placement proceedings.
Indeed, the wording of the applicable legal provisions and of the judicial decisions, both cited in paragraph 143 above, clearly shows that the applicant’s placement in the temporary detention centre for juvenile offenders was a direct consequence of the local department of the interior’s finding that his actions had contained elements of the criminal offence of extortion.”
Omdat klager van zijn vrijheid was beroofd bestaat het vermoeden dat de procedure tegen hem 'criminal' in de zin van artikel 6 EVRM was, welk vermoeden slechts onder bijzondere omstandigheden te weerleggen was. Klagers vrijheidsbeneming strekte niet tot uitoefening van opvoedkundig toezicht maar tot gedragscorrectie en afschrikking. Hoewel bestraffing niet als doel van deze vrijheidsbeneming werd opgegeven door de autoriteiten, was het volgens de Kamer noodzakelijk om door te dringen tot de werkelijke kern van de situatie. Klager was 30 dagen van zijn vrijheid beroofd in een instelling die bestemd was voor detentie voor jeugdige daders in plaats van in een opvoedkundige instelling. De jeugdigen waren voorwerp van streng toezicht en een strikt disciplinair regime. De Kamer vervolgde dan:
“The Court therefore considers that the deprivation of liberty, imposed after a finding that the applicant’s actions contained elements of the criminal offence of extortion and served in a detention centre for juvenile offenders subject to a quasi-penitentiary regime as described above, contained punitive elements as well as elements of prevention and deterrence. The Court finds it difficult to distinguish between the punishment and deterrent aims of the measure in question, these objectives not being mutually exclusive and being recognised as characteristic features of criminal penalties.”
Gelet op de aard, duur en executiewijze van de vrijheidsbeneming waaraan klager was onderworpen zag de Kamer geen uitzonderlijke omstandigheden die het vermoeden dat de procedure tegen klager het predikaat 'criminal' verdiende, ontzenuwden:
“In view of the above, the Court concludes that the nature of the offence, together with the nature and severity of the penalty, were such that the proceedings against the applicant constituted criminal proceedings within the meaning of Article 6 of the Convention. This Article therefore applies to the proceedings against the applicant.”
De Grote Kamer schaarde zich vierkant achter dit oordeel:
“180. The Court does not see any reason to depart from the Chamber’s findings, which are detailed and well-reasoned. Like the Chamber, it stresses the need to look beyond appearances and the language used and to concentrate on the realities of the situation (see the Chamber judgment, paragraph 146, cited above). When doing so in the applicant’s case, the Court considers that his placement for thirty days in the temporary detention centre for juvenile offenders had clear elements of both deterrence and punishment (see the Chamber judgment, paragraph 147, cited above).”
Het etiket dat de nationale autoriteiten op een procedure plakken is dus niet beslissend. Op strafbare feiten kan ook gereageerd worden door maatregelen die volgens de nationale autoriteiten niet het predikaat 'strafrechtelijk' verdienen, maar die gezien de aard en zwaarte van de maatregelen volgens het EHRM in wezen wel als zodanig zijn aan te merken. Als zo een maatregel neerkomt op vrijheidsbeneming en als die vrijheidsbeneming zowel trekken heeft van afschrikking als van bestraffing wordt de procedure die tot zo een maatregel heeft geleid zeker beheerst door artikel 6 EVRM.
Als de reactie op een strafbaar feit niet bestaat in een vrijheidsbenemende sanctie is er ruimte voor meer onzekerheid. Wanneer naar aanleiding van een strafbaar feit in een administratieve procedure een zware geldboete wordt opgelegd zal artikel 6 EVRM nochtans ook van toepassing kunnen zijn
“eu égard à la nature grave de l’infraction de contrebande, au caractère dissuasif et répressif de la sanction infligée, ainsi qu’au montant très élevé de l’amende (…).
Weer anders kan het liggen wanneer de sanctie wordt gerechtvaardigd door de noodzaak leden van een bepaalde beroepsgroep ertoe te brengen aan professionele standaarden te voldoen. Ik verwijs in dit verband naar de uitspraak van het EHRM in de zaak Müller-Hartburg. Klager was een advocaat die door de strafrechter wegens fraude veroordeeld was tot drie jaar gevangenisstraf. Ook werd een tuchtrechtelijke procedure door de beroepsorganisatie van advocaten tegen hem ingesteld. Het resultaat daarvan was dat klager van het tableau werd geschrapt. Het EHRM zag zich voor de vraag gesteld of de strafrechtelijke bescherming van artikel 6 EVRM ook van toepassing was in deze tuchtrechtelijke procedure. Het EHRM overwoog dat het begrip "criminal charge" een autonome betekenis heeft. Maar professioneel wangedrag kan ook disciplinair worden tegengegaan in andere procedures dan die worden gevoerd onder verantwoordelijkheid van de strafrechtelijke instanties. Voor de beoordeling of zo een procedure strafrechtelijk van aard is, legt het feit dat de procedure alleen bestemd is voor personen die een bepaalde professie uitoefenen en niet voor eenieder, gewicht in de schaal:
“44. Regarding the nature of the offence, the Court observes that section 1 (1) of the Disciplinary Act is not addressed to the general public but to the members of a professional group possessing a special status, namely practising lawyers and trainee lawyers (see Brown v. the United Kingdom (dec.), no. 38644/97, 24 November 1998, concerning disciplinary proceedings against a solicitor). Although the facts which gave rise to the disciplinary proceedings also constituted a criminal offence, the offences brought against the applicant in the disciplinary proceedings related solely to professional misconduct. The fact that an act which can lead to a disciplinary sanction also constitutes a criminal offence is not sufficient to consider a person responsible under disciplinary law as being “charged” with a crime (see Moullet v. France (dec.), no. 27521/04, 13 September 2007, concerning disciplinary proceedings against a civil servant; see also Vagenas v. Greece (dec.), no. 53372/07, 23 August 2011).
45. The Court notes that section 1 (1) of the Disciplinary Act is designed to ensure that members of the bar comply with the specific rules governing their professional conduct. At the same time that provision aims at protecting the profession’s honour and reputation and at maintaining the trust the public places in the legal profession. As the Government pointed out, this is underlined by the sanction rules contained in the Disciplinary Act. Section 16 (6) of the Disciplinary Act required the disciplinary authorities to have particular regard not only to the degree of culpability but to the damage resulting from the commission of the offence, in particular to members of the public. Having regard to all these elements the Court finds that the offence under section 1(1) of the Disciplinary Act is not criminal but disciplinary in nature (see, mutatis mutandis, Brown, cited above)."
Het EHRM lijkt dus bijzonder belang toe te kennen aan de zwaarte van de opgelegde sanctie. Een vrijheidsbenemende sanctie wijst zeer duidelijk in de richting van een 'criminal charge', zeker wanneer de aanleiding het begaan van een strafbaar feit was en de reactie elementen van afschrikking en bestraffing in zich draagt. Maar wanneer het gaat om een niet-vrijheidsbenemende sanctie jegens iemand die heeft gehandeld in het kader van een beroep en als de sanctie de handhaving van de professionele norm betreft, is de afloop niet noodzakelijkerwijs dezelfde, zelfs niet als bij de bepaling van de sanctie de mate van schuld wordt betrokken.
3.8. In de onderhavige zaak gaat het zeker om vragen op het terrein van de grondrechten en dus van het EVRM, maar complicerend is dat het Unierecht het eigenlijke speelveld biedt.
Zoals we nog zullen zien is namelijk de reactie van de staatssecretaris op de gedragingen van verdachte gedicteerd door dat recht. De intrekking van de landbouwsubsidies is een Unie-sanctie, gedicteerd door het Unierecht, maar ook geregeerd door de grondrechten. Zowel het Hof van Justitie als het EHRM zijn hoeders van die grondrechten. Het EHRM heeft zich uitgelaten over de vraag hoe ver zijn controle strekt wanneer een staat inbreuk maakt op een grondrecht bij de uitvoering van de regelgeving van de EU. Ook wanneer het Hof van Justitie zich in antwoord op een prejudiciële vraag er al over heeft uitgelaten of er sprake was van een schending van een grondrecht kan zich de situatie voordoen dat ook het EHRM geroepen wordt daarover een oordeel te geven.
In de zaak Bosphorus tegen Ierland deed zich dat geval voor. In het kader van het sanctiebeleid tegen de voormalige republiek Joegoslavië was beslag gelegd op een door luchtvaartmaatschappij Bosphorus van de Joegoslavische maatschappij JAT geleased vliegtuig, dat zich in Ierland bevond. Dat sanctiebeleid was ingezet door resoluties van de Veiligheidsraad en overgenomen door de EEG. Bosphorus klaagde over inbeslagneming van het vliegtuig bij de Ierse rechter, hetgeen uiteindelijk uitmondde in prejudiciële vragen aan het Hof van Justitie. Die prejudiciële vraag werd door het Hof van Justitie in die zin beantwoord dat de sanctieverordening op het vliegtuig van toepassing was. Bosphorus klaagde vervolgens in Straatsburg over schending van artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM. Het EHRM erkende de relevantie van het algemene belang bij het respecteren van internationale verplichtingen. Het EVRM verbiedt het de lidstaten niet om soevereine bevoegdheden over te dragen aan een internationale organisatie. Zolang die internationale organisatie zelf niet is aangesloten bij het EVRM is die organisatie niet op basis van het EVRM verantwoordelijk te houden. Maar een lidstaat die uitvoering geeft aan internationale verplichtingen valt dan wél onder het bereik van het EVRM. Internationale verplichtingen ontslaan de afzonderlijke staten niet van hun verantwoordelijkheden. Zo een ontslag uit de verantwoordelijkheid is niet te rijmen met het doel en het onderwerp van het EVRM. Vervolgens overweegt het EHRM:
“155. In the Court’s view, State action taken in compliance with such legal obligations is justified as long as the relevant organisation is considered to protect fundamental rights, as regards both the substantive guarantees offered and the mechanisms controlling their observance, in a manner which can be considered at least equivalent to that for which the Convention provides (see M. & Co., cited above, p. 145, an approach with which the parties and the European Commission agreed). By “equivalent” the Court means “comparable”; any requirement that the organisation’s protection be “identical” could run counter to the interest of international cooperation pursued (see paragraph 150 above). However, any such finding of equivalence could not be final and would be susceptible to review in the light of any relevant change in fundamental rights protection.
156. If such equivalent protection is considered to be provided by the organisation, the presumption will be that a State has not departed from the requirements of the Convention when it does no more than implement legal obligations flowing from its membership of the organisation.
However, any such presumption can be rebutted if, in the circumstances of a particular case, it is considered that the protection of Convention rights was manifestly deficient. In such cases, the interest of international cooperation would be outweighed by the Convention’s role as a “constitutional instrument of European public order” in the field of human rights (see Loizidou v. Turkey (preliminary objections), judgment of 23 March 1995, Series A no. 310, pp. 27-28, § 75).”
Na een beschrijving van de ontwikkeling van de aandacht binnen de Europese Gemeenschappen voor de mensenrechten en van de wijze waarop de mensenrechten binnen die Gemeenschappen toch, ondanks het ontbreken van een individueel klachtrecht, kunnen worden gewaarborgd komt het EHRM tot de volgende conclusie:
“165. In such circumstances, the Court finds that the protection of fundamental rights by Community law can be considered to be, and to have been at the relevant time, “equivalent” (within the meaning of paragraph 155 above) to that of the Convention system. Consequently, the presumption arises that Ireland did not depart from the requirements of the Convention when it implemented legal obligations flowing from its membership of the European Community (see paragraph 156 above).”
Gezien de aard van het ingrijpen van Ierland, het algemeen belang dat werd nagestreefd door de inbeslagneming en door het sanctiestelsel, en de beslissing van het Hof van Justitie is het volgens het EHRM duidelijk dat de mechanismen ter controle of de grondrechten van het EVRM zijn gerespecteerd, niet hebben gefaald.
Later heeft het EHRM nog enige verfijningen aangebracht. In de zaak Michaud werd het EHRM geroepen te oordelen over de vraag of artikel 8 EVRM niet was geschonden doordat advocaten door implementatie van een Richtlijn ter bestrijding van witwassen op straffe van disciplinaire sancties verplicht werden bij een vermoeden van witwassen de autoriteiten op de hoogte te stellen. Michaud meende dat deze verplichting een schending betekende van artikel 8 EVRM omdat – kort gezegd – aldus een advocaat informatie moest verstrekken over zijn cliënten. Het EHRM ging uitgebreid in op de bezwaren van de advocatuur en herhaalde zijn overwegingen in de Bosphoruszaak. Maar de zaak Michaud verschilde in twee opzichten daarvan. In de Bosphoruszaak betrof het de uitvoering van een Verordening die direct en volledig van toepassing was in Ierland. De lidstaten hadden geen manoeuvreerruimte in de uitvoering van de door deze Verordening opgelegde verplichtingen. In de tweede plaats was het hele beschermingsarsenaal van het EU-recht in de Bosphoruszaak benut. Het Ierse hooggerechtshof had zich met prejudiciële vragen gewend tot het Hof van Justitie. In de zaak Michaud had de Franse Conseil d'Etat geweigerd om zulke vragen aan het Hof van Justitie te stellen. Deze weigering leidde ertoe dat niet het hele gamma van de rechtsbescherming door de EU van fundamentele rechten is ontplooid. Het vermoeden van een gelijkwaardige bescherming was dus hier niet van toepassing. Het Hof zag zich daarom genoopt tot een nader onderzoek of de de inbreuk op artikel 8 EVRM gerechtvaardigd was. Gelet op het feit dat de mededelingsplicht tot welomschreven gevallen beperkt was en op de procedurele waarborgen die toepasselijke regelgeving kende was er echter volgens het EHRM geen sprake van een onevenredig zware inbreuk op het professioneel verschoningsrecht van advocaten.
Een andere relevante beslissing betreft de tenuitvoerlegging van een civiel vonnis in een andere lidstaat van de EU. Deze materie wordt beheerst door Verordening 44/2001. Avotins was in Cyprus veroordeeld tot het terugbetalen van een door hem geleend bedrag. Bij de behandeling van de zaak was Avotins nooit verschenen. Uiteindelijk bleek Avotins zich op te houden in zijn geboorteland, Letland. De Letse rechter beval de erkenning van het Cypriotische vonnis en vanwaardeverklaring van het beslag op eigendommen van Avotins in Letland. Avotins klaagde bij het EHRM dat hij het slachtoffer was geworden van een schending van artikel 6 EVRM omdat hij nooit op de hoogte was gesteld van de behandeling van zijn zaak. Hij stelde dat de criteria, ontwikkeld in het Boshporusarrest, niet van toepassing waren omdat de Verordening aan de Letse rechter manoeuvreerruimte gunde en het deze rechter dientengevolge was toegestaan om het Cypriotische vonnis niet te erkennen. Bovendien wees hij erop dat de Letse rechter ten onrechte geen prejudiciële vragen aan het Hof van Justitie had gesteld. Op grond hiervan was er geen rechtsbescherming geboden die vergelijkbaar is met de bescherming waarop hij aanspraak zou kunnen maken op basis van het EVRM.
Het EHRM bevestigde nogmaals dat het Unierecht de grondrechten beschermde op een manier die vergelijkbaar is met het EVRM. Maar wil deze "presumption of equivalent protection" tot toepassing komen in een geval waarin de staat Unierecht uitvoert, dan moet wel alle manoeuvreerruimte voor de staat hebben ontbroken en moet het complete scala van toezichtmechanismen van het Unierecht zijn aangewend. Klager beweerde wel dat de Verordening aan de lidstaten ruimte bood, maar het EHRM constateerde dat de weigering van erkenning of tenuitvoerlegging van een vreemd vonnis alleen maar binnen zeer nauwe grenzen was toegestaan en dat aan de nationale autoriteiten daarin weinig ruimte werd gegund. Het complete scala van toezichtsmechamismen van het Unierecht was in dit geval niet aangewend, omdat de Letse rechter geen prejudiciële vragen had gesteld aan het Hof van Justitie over de uitleg van de Verordening. Maar deze tweede voorwaarde moet worden toegepast zonder excessief formalisme en met inachtneming van de typische kenmerken van dat toezichtmechanisme. Het zou niet zinvol zijn van een nationale rechter te verlangen dat hij in alle gevallen prejudiciële vragen aan het Hof van Justitie zou stellen, ook waar geen serieuze vragen aan de orde zijn over de bescherming van de grondrechten, of waar het Hof van Justitie al eerder heeft geoordeeld over de uitleg van het Unierecht in relatie met de grondrechten. Avotins had niets te berde gebracht over de uitleg van de Verordening in relatie tot de grondrechten wat het stellen van prejudiciële vragen zou rechtvaardigen. Hij heeft evenmin een verzoek in die richting gedaan. Letland heeft niet meer gedaan dan wat voortvloeide uit de verplichtingen uit hoofde van het lidmaatschap van de Europese Unie:
"Accordingly, the Court’s task is confined to ascertaining whether the protection of the rights guaranteed by the Convention was manifestly deficient in the present case such that this presumption is rebutted. In that case, the interest of international cooperation would be outweighed by observance of the Convention as a “constitutional instrument of European public order” in the field of human rights (see Bosphorus, § 156, and Michaud, § 103, both cited above)."
Verordening 44/2001 is gebaseerd op het onderling vertrouwen dat de lidstaten van de Europese Unie in elkaars rechtsgang hebben. Zonder zo een wederzijds vertrouwen is een ruimte van vrijheid, veiligheid en recht moeilijk te realiseren. Maar de methoden om die ruimte te scheppen mogen de fundamentele mensenrechten niet ondermijnen. Onderzoek of de grondrechten wel in acht zijn genomen kan in de schaduw komen te staan van dat wederzijds vertrouwen. Van handelen in wederzijds vertrouwen dient echter te worden afgezien als de bescherming van de grondrechten "manifestly deficient" zou zijn en er geen mogelijkheid in het Unierecht zou zijn die bescherming alsnog te verlenen. Dan mag de staat zich niet achter dat wederzijds vertrouwen verschuilen:
"In this spirit, where the courts of a State which is both a Contracting Party to the Convention and a Member State of the European Union are called upon to apply a mutual recognition mechanism established by EU law, they must give full effect to that mechanism where the protection of Convention rights cannot be considered manifestly deficient. However, if a serious and substantiated complaint is raised before them to the effect that the protection of a Convention right has been manifestly deficient and that this situation cannot be remedied by European Union law, they cannot refrain from examining that complaint on the sole ground that they are applying EU law."
Onder meer gelet op de mogelijkheid die voor klager had bestaan om zich in voldoende mate te informeren over de gang van zaken naar Cypriotisch recht kan het EHRM niet tot de conclusie komen
"that the protection of fundamental rights was manifestly deficient such that the presumption of equivalent protection is rebutted."
Opvallend is hoe omzichtig het EHRM de problematiek benadert en hoe het EHRM ruimte laat voor een invulling van de bescherming van de grondrechten binnen een internationaal samenwerkingsverband van afzonderlijke staten, die recht doet aan alle omstandigheden van het geval en ook aan de specifieke kenmerken van dat internationale samenwerkingsverband. Het EHRM laat de mogelijkheid open dat de bescherming van grondrechten binnen de constellatie van de EU niet één op één samenvalt met die van het EVRM. Wat betreft de rechtsbescherming die het Unierecht kan bieden geldt een "presumption of equivalent protection", te verstaan als een vermoeden van vergelijkbare bescherming. Het EHRM ziet voor zichzelf dus wel een taak weggelegd ter toetsing van overheidsingrijpen dat een uitvoering van Unierecht inhoudt, maar trekt de grens waar aan de nationale overheid ingevolge het Unierecht geen zelfstandige beslissingsruimte toekomt en alle Unierechtelijke mogelijkheden van rechtsbescherming zijn ontvouwd. Dat vermoeden kan ontzenuwd worden maar slechts wanneer de bescherming volgens het Unierecht manifest tekortschiet.
3.9. De staatssecretaris van Economische Zaken heeft op 21 augustus 2014 aan verdachte een zogenaamde randvoorwaardenkorting voor 2011 ten bedrage van € 17.000 opgelegd. Dat betekent dat gekort is op de subsidie die in het kader van het gemeenschappelijk Landbouwbeleid van de EU (GLB) wordt verleend. De Regeling GLB-inkomenssteun 2006 bood de uitwerking van Verordeningen waarin het Gemeenschappelijk Landbouwbeleid wat betreft de toeslagrechten, financiële steunverlening, kortingen en uitsluitingen voor landbouwers is neergelegd. Artikel 3 van de Regeling schreef onder a voor dat de landbouwer die een aanvraag heeft ingediend voor een steunregeling de in de artikelen 4 en 5 van Verordening 73/2009 bedoelde beheerseisen, opgenomen in bijlage 1, in acht neemt. Die beheerseisen maken deel uit van het samenstel van randvoorwaarden waaraan voldaan moet zijn wil een landbouwer voor steun in aanmerking komen. Artikel 61 lid 1 van de Regeling bepaalde dat, indien het bedrag aan subsidie ten onrechte is uitbetaald, dit bedrag en rente daarover overeenkomstig artikel 80 van Verordening 1122/2009 wordt teruggevorderd.
Hoofdstuk 5, § 3 van de Regeling ging over sancties. Artikel 68 is het eerste artikel van deze § 3. Het eerste lid van artikel 68 van de Regeling verwees naar Deel II (Het geintegreerd beheers- en controlesysteem), Titel IV (Grondslag voor de berekening van de steunbedragen, verlagingen en uitsluitingen), hoofdstuk III (Bevindingen met betrekking tot de randvoorwaarden) van Verordening 1122/2009 voor de kortingen die kunnen worden opgelegd. Het tweede lid van artikel 68 van de Regeling verwees naar artikel 71 (Toepassing van verlagingen in geval van nalatigheid) en artikel 72 (Toepassing van verlagingen en uitsluitingen in geval van opzettelijke niet-naleving) van Verordening 1122/2009, onverminderd artikel 77 (Cumulatie van verlagingen) van die Verordening. Artikel 68 van de Regeling GLB-inkomenssteun 2006 had de volgende inhoud:
“1. Indien een landbouwer één of meer verplichtingen op grond van artikel 3 niet naleeft, wordt overeenkomstig Deel II, Titel IV, hoofdstuk III van verordening 1122/2009 een korting opgelegd op het totale bedrag dat op grond van de in artikel 2 bedoelde steunregelingen aan de landbouwer is of moet worden toegekend.
2. Onverminderd artikel 77 van verordening 1122/2009, bedraagt de hoogte van de korting 1, 3 of 5% van het totale bedrag dat op grond van de in artikel 3 bedoelde steunregelingen aan de landbouwer is of moet worden toegekend en wordt in geval van herhaalde of opzettelijke niet-naleving verhoogd overeenkomstig artikel 71 en 72 van verordening 1122/2009.”
De Regeling ging vergezeld van bijlagen. Bijlage 1 bevatte de beheerseisen als bedoeld in artikel 3 en noemde onder Gezondheid (mens, dier en plant) en wel onder “7.
I&R runderen” als EU wetgevingskader Verordening (EG) 1760/2000 van 17 juli 2000, artikel 4 en 7, en als toepasselijk Nederlands wetgevingskader onder meer:
“- artikel 10 in samenhang met artikel 11 Regeling identificatie en registratie van dieren (het verbod op het merken of hermerken van runderen, tenzij is voldaan aan specifieke voorschriften);
– artikel 7, lid 1, tweede gedachtestreepje van verordening 1760/2000 (de verplichting ten aanzien van runderen tot het centraal melden van mutaties aan het I&R gegevensbestand).”
In de oorspronkelijke toelichting op de Regeling is onder meer het volgende te lezen:
“In Bijlage 1 bij deze regeling zijn de relevante nationale bepalingen opgenomen die dienen ter implementatie van de in 2006 geldende beheerseisen. Niet-naleving van de beheerseisen heeft alleen gevolgen voor de hoogte van de subsidie, indien de niet-naleving het gevolg is van een handeling die rechtstreeks kan worden toegeschreven aan de betrokken landbouwer en indien de overtreding betrekking heeft op een landbouwactiviteit.”
De Regeling GLB-inkomenssteun 2006 noemde in de aanvang de volgende Verordeningen die rechtstreekse werking hebben in de Nederlandse rechtssfeer maar die ten behoeve van de juiste uitvoering nog nadere regeling nodig hebben, waarin deze Regeling voorzag:
– Verordening (EG) Nr. 1782/2003 van de Raad van 29 september 2003 tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften voor regelingen inzake rechtstreekse steunverlening in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot vaststelling van bepaalde steunregelingen voor landbouwers en houdende wijziging van de Verordeningen (EEG) nr. 2019/93, (EG) nr. 1452/2001, (EG) nr. 1453/2001, (EG) nr. 1454/2001, (EG) nr. 1868/94, (EG) nr. 1251/1999, (EG) nr. 1254/1999, (EG) nr. 1673/2000, (EEG) nr. 2358/71 en (EG) nr. 2529/2001 (PbEU L 270);
– Verordening (EG) Nr. 795/2004 van de Commissie van 21 april 2004 houdende bepalingen voor de uitvoering van de bedrijfstoeslagregeling waarin is voorzien bij Verordening (EG) nr. 1782/2003 van de Raad tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften inzake rechtstreekse steunverlening in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot vaststelling van bepaalde steunregelingen voor landbouwers (PbEU L 141);
– Verordening (EG) Nr. 796/2004 van de Commissie van 21 april 2004 houdende uitvoeringsbepalingen inzake de randvoorwaarden, de modulatie en het geïntegreerd beheers- en controlesysteem waarin is voorzien bij Verordening (EG) nr. 1782/2003 van de Raad tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften voor regelingen inzake rechtstreekse steunverlening in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot vaststelling van bepaalde steunregelingen voor landbouwers (PbEU L 141);
– Verordening (EG) Nr. 1973/2004 van de Commissie van 29 oktober 2004 houdende uitvoeringsbepalingen van Verordening (EG) nr. 1782/2003 van de Raad met betrekking tot de bij de titels IV en IV bis van die verordening ingestelde steunregelingen en het gebruik van braakgelegde grond voor de productie van grondstoffen (PbEU L345).
3.10. De Verordeningen 1782/2003, 795/2004, 796/2004 en 1973/2004 waren ten tijde van de tenlastegelegde feiten al vervangen door de Verordeningen 73/2009, 1120/2009, 1122/2009 en 1121/2009. De vervanging van Verordening 1782/2003 strekt tot vereenvoudiging van de werking van de bedrijfstoeslagregeling en tot verheldering, nu Verordening 1782/2003 herhaaldelijk grondig was gewijzigd. De Verordeningen 1120/2009, 1122/2009 en 1121/2009 zijn uitvoeringverordeningen.
De considerans voor Verordening 73/2009 schrijft dat de werkingssfeer van de randvoorwaarden moet worden aangepast (3). Voorts houdt de considerans het volgende in:
“(20) Overeenkomstig Verordening (EG) nr. 1290/2005 moeten de lidstaten de nodige maatregelen treffen om zich ervan te vergewissen dat de door het Europees Landbouwgarantiefonds (ELGF) gefinancierde maatregelen daadwerkelijk en op regelmatige wijze worden uitgevoerd, en om onregelmatigheden te voorkomen en te vervolgen. Hiertoe moeten zij een geïntegreerd beheers- en controlesysteem voor de rechtstreekse betalingen toepassen. Om de Gemeenschapssteun doeltreffender te maken en beter te kunnen controleren moeten de lidstaten toestemming krijgen om het geïntegreerd systeem ook toe te passen op Gemeenschapsregelingen die niet onder deze verordening vallen.
(...)
(25) De rechtstreekse inkomenssteun waarin de steunregelingen in het kader van het GLB voorzien, heeft vooral tot doel de landbouwgemeenschap een redelijke levensstandaard te verzekeren. Dit doel hangt nauw samen met de instandhouding van plattelandsgebieden. Om iedere verkeerde besteding van communautaire middelen te vermijden, mogen geen steunbetalingen worden gedaan aan landbouwers die de voorwaarden voor het verkrijgen van die betalingen kunstmatig hebben gecreëerd.”
In (19) zinspeelt de considerans op de verplichting van landbouwers om normen op het gebied van milieu, voedselveiligheid, diergezondheid en dierenwelzijn in acht te nemen. Ook laat de considerans weten dat met het oog op de traceerbaarheid van dieren de identificatie- en registratievoorschriften van Verordening (EG) nr. 1760/2000 moeten worden gerespecteerd (34).
Artikel 2 van Verordening 73/2009 geeft onder c als omschrijving van "landbouwactiviteit":
“landbouwproducten produceren, fokken of telen met inbegrip van het oogsten, het melken, het fokken en het houden van dieren voor landbouwdoeleinden of de grond in goede landbouw- en milieuconditie als vastgesteld op grond van artikel 6 houden;”
De landbouwer die rechtstreekse betalingen ontvangt moet beheerseisen respecteren (artikel 4 lid 1). In bijlage II bij Verordening 73/2009 zijn onder meer beheerseisen vastgesteld op het gebied van volksgezondheid, dierengezondheid, en dierenwelzijn (artikel 5 lid 1 van de Richtlijn). Onder de daar genoemde rubriek "Volksgezondheid en diergezondheid" valt het thema "Identificatie en registratie van dieren" in welk kader onder meer Verordening 1760/2000 weer wordt vermeld.
Artikel 21 van Verordening 73/2009 draagt als titel "Verlagingen en uitsluitingen bij niet-naleving van de subsidiabiliteitsvoorschriften“ en luidt aldus:
“1. Onverminderd elke in artikel 23 bedoelde verlaging en uitsluiting, worden, wanneer een landbouwer niet blijkt te voldoen aan de subsidiabiliteitsvoorwaarden voor de toekenning van de steun waarin de onderhavige verordening voorziet, op de toegekende of toe te kennen betaling of het deel daarvan waarvoor aan de subsidiabiliteitsvoorwaarden is voldaan, de verlagingen en uitsluitingen toegepast die volgens de in artikel 141, lid 2, bedoelde procedure worden vastgesteld.
2. Het verlagingspercentage staat in verhouding tot de ernst, de omvang, het permanente karakter en de herhaling van de geconstateerde niet-naleving en kan gaan tot volledige uitsluiting van één of meer steunregelingen voor één of meer kalenderjaren.”
Artikel 23 van Verordening 73/2009 is getiteld “Verlaging of uitsluiting van betalingen bij niet-naleving van de voorschriften inzake de randvoorwaarden”.
De eerste alinea van lid 1 van artikel 23 heeft de volgende inhoud:
“Wanneer de uit de regelgeving voortvloeiende beheerseisen of de eisen inzake goede landbouw- en milieuconditie op om het even welk moment in een bepaald kalenderjaar (hierna het „betrokken kalenderjaar” genoemd) niet worden nageleefd tengevolge van een handelen of nalaten dat rechtstreeks kan worden toegeschreven aan de landbouwer die de steunaanvraag in het betrokken kalenderjaar heeft ingediend, wordt het totaalbedrag van de rechtstreekse betalingen die na toepassing van de artikelen 7, 10 en 11 aan die landbouwer worden of moeten worden toegekend, verlaagd of uitgesloten overeenkomstig de op grond van artikel 24 vastgestelde uitvoeringsbepalingen.”
Artikel 24 stelt vervolgens uitvoeringsbepalingen in het vooruitzicht met betrekking tot verlagingen of uitsluiting van betalingen bij niet-naleving van de voorschriften inzake de randvoorwaarden. Het eerste lid van artikel 24 houdt in dat daarbij rekening wordt gehouden met de ernst, de omvang, het permanente karakter en de herhaling van geconstateerde niet-naleving en met de in de leden 2, 3 en 4 vastgestelde criteria. Bij nalatigheid bepaalt het tweede lid het verlagingspercentage op niet meer dan 5% en bij herhaalde niet-naleving op niet meer dan 15%. Bij opzet mag het verlagingspercentage volgens het derde lid in beginsel niet lager zijn dan 20% en kan het gaan tot volledige uitsluiting voor een of meer kalenderjaren. Het vierde lid van artikel 24 verwijst voor het maximale bedrag aan verlagingen en uitsluiting voor een kalenderjaar naar het eerste lid van artikel 23 dat inhoudt dat het totaalbedrag aan rechtstreekse betalingen wordt verlaagd of uitgesloten overeenkomstig de op grond van artikel 24 vastgestelde uitvoeringsbepalingen.
Artikel 142 stelt onder o) uitvoeringsbepalingen inzake de toepassing van de verlagingen en uitsluiting van betalingen in geval van niet-nakoming van de verplichtingen als bedoeld in onder meer artikel 4 in het vooruitzicht.
Afdeling 11 van Hoofdstuk 1 (Communautaire steunregelingen) van Titel IV (Andere Steunregelingen) van Verordening 73/2009 draagt als titel "Rund- en kalfsvleesbetalingen". Artikel 117 maakt deel uit van deze afdeling en bepaalt dat alleen dieren die geïdentificeerd en geregistreerd zijn overeenkomstig Verordening 1760/2000 in aanmerking komen voor betalingen op grond van deze afdeling.
3.11. De uitvoeringsverordeningen van Verordening 73/2009 zijn de eerder genoemde Verordeningen 1120/2009, Verordening 1121/2009 en Verordening 1122/2009. Verordening 1120/2009 en 1121/2009 bevatten in tegenstelling tot Verordening 1122/2009 voor de sancties van uitsluiting en verlaging van steunmaatregelen geen relevante bepalingen.
De considerans bij Verordening 1122/2009 verwijst in (21) naar de registratie-en identificatieverplichtingen ten aanzien van dieren:
“Krachtens artikel 117 van Verordening (EG) nr. 73/2009 kunnen premies in het kader van de steunregelingen voor rundvee alleen worden betaald voor dieren die naar behoren geïdentificeerd en geregistreerd zijn overeenkomstig Verordening (EG) nr. 1760/2000 van het Europees Parlement en de Raad van 17 juli 2000 tot vaststelling van een identificatie- en registratieregeling voor runderen en inzake de etikettering van rundvlees en rundvleesproducten en tot intrekking van Verordening (EG) nr. 820/97 van de Raad.”
Dit wordt herhaald in (54).
En over het stelsel van verlagingen en uitsluitingen houdt (75) van de considerans het volgende in:
“Bij de vaststelling van verlagingen en uitsluitingen moet rekening worden gehouden met het evenredigheidsbeginsel en met de bijzondere problemen die door overmacht of door buitengewone en natuurlijke omstandigheden kunnen worden veroorzaakt. Wat de verplichtingen in het kader van de randvoorwaarden betreft, mogen verlagingen en uitsluitingen alleen worden toegepast wanneer de landbouwer nalatig is geweest of met opzet heeft gehandeld. De verlagingen en uitsluitingen moeten worden gedifferentieerd naar gelang van de ernst van de onregelmatigheid en moeten gaan tot de volledige uitsluiting van een of meer steunregelingen gedurende een bepaalde periode. Wat de subsidiabiliteitscriteria betreft, moet bij de vaststelling van de verlagingen en uitsluitingen rekening worden gehouden met de bijzondere kenmerken van de verschillende steunregelingen.”
Herhaalde inbreuken op dezelfde verplichting in het kader van de randvoorwaarden moeten worden behandeld als een opzettelijke niet-naleving (92). De verlagingen en uitsluitingen waarin Verordening 1122/2009 voorziet moeten worden toegepast onverminderd verdere sancties op grond van wat voor bepalingen van communautair of nationaal recht dan ook (98).
Artikel 2 van Verordening 1122/2009 geeft verschillende definities. Een groot aantal van die definities verwijst naar de Identificatie en registratieregeling voor runderen, Verordening 1760/2000. Onder 'randvoorwaarden' verstaat artikel 2:
"de uit de regelgeving voortvloeiende beheerseisen en de eisen inzake een goede landbouw- en milieuconditie als bedoeld in de artikelen 5 en 6 van Verordening (EG) nr. 73/2009."
Artikel 16 stelt dat iedere steunaanvraag voor runderen hun identificatiecode moet vermelden. Volgens artikel 41 moeten controles in verband met de steunregeling voor rundvee ook controles omvatten om na te gaan of alle op het bedrijf aanwezige runderen met oormerken zijn geïdentificeerd, of zij vergezeld gaan van dierpaspoorten en of zij zijn ingeschreven in het register en naar behoren zijn gemeld.
Deel II, Titel IV handelt over de grondslag voor de berekening van de steunbedragen, verlagingen en uitsluitingen. Hoofdstuk III heeft betrekking op de randvoorwaarden. Artikel 71 stelt dat als een geconstateerd geval van niet-naleving het gevolg is van nalatigheid van de landbouwer een verlaging van in de regel 3% wordt toegepast. Artikel 72 bevat een regeling voor verlagingen en uitsluitingen in geval van opzettelijke niet-naleving. De verlaging zal in dat geval in de regel 20% van het totale bedrag zijn. Maar dat kan verhoogd worden tot maximaal 100%. Als de opzettelijke niet-naleving betrekking heeft op een bepaalde steunregeling wordt de landbouwer voor het betrokken kalenderjaar van die steunregeling uitgesloten. In ernstige gevallen wordt de landbouwer ook in het daaropvolgende kalenderjaar van de steunregeling uitgesloten. Artikel 77 handelt over de cumulatie van verlagingen. Maar die cumulatie heeft slechts betrekking op een opeenstapeling van verlagingen en uitsluitingen op grond van onregelmatigheden inzake de subsidiabiliteit en die op grond van schending van de randvoorwaarden. Overigens besluit artikel 77 met de mededeling dat de toepassing van de verlagingen en uitsluitingen verdere sancties op grond van andere bepalingen van communautair of nationaal recht onverlet laat. Ook artikel 78, dat een gecompliceerd model biedt voor de toepassing van verlagingen voor elke steunregeling, kent geen voorziening voor een samenloop van een sanctie met betrekking tot de randvoorwaarden met bijvoorbeeld strafrechtelijke sancties. Het eerste lid van artikel 80 stelt nog dat in geval van een onverschuldigde betaling de landbouwer het betrokken bedrag, verhoogd met rente, terugbetaalt.
3.12. Kort gezegd komt het voorgaande op het volgende neer.
De Regeling GLB-inkomenssteun 2006 waarop de beslissing van de staatssecretaris om verdachte voor het jaar 2011 uit te sluiten van de steunregeling was gebaseerd, voerde EU-wetgeving uit. Het gaat om Verordening 73/2009 en Verordening 1122/2009. Artikel 3 van de Regeling schrijft dat de landbouwer die een aanvraag heeft ingediend voor een steunregeling de beheerseisen genoemd in Verordening 73/2009 in acht neemt. Tot die beheerseisen behoren de regels over de identificatie en registratie van dieren. Doet de landbouwer dit niet dan worden hem volgens artikel 68 van de Regeling verlagingen en uitsluitingen van de steunregeling opgelegd, in aansluiting op de desbetreffende bepalingen van Verordening 1122/2009.
Het toepasselijke Unierecht is neergelegd in Verordeningen die rechtstreeks van toepassing zijn. Nationale regelgeving kan niet van deze Verordening afwijken.
De toepasselijke Verordeningen noch de Regeling bevatten een voorziening van samenloop van sancties van verschillende oorsprong. Een enkele aanwijzing over deze samenloop is wel te vinden waar Verordening 1122/2009 stelt dat aan verlagingen en uitsluitingen krachtens deze Verordening andere sancties niet in de weg staan.
De beantwoording van de vraag of artikel 50 van het Handvest aan een strafvervolging als de onderhavige in de weg staat is niet aan deze Verordeningen of Regeling te vinden. De rechtspraak van het Hof van Justitie kan wellicht verheldering bieden. Maar een deel van die rechtspraak, en wel de meest relevante, is gewezen onder vigeur van de voorgangers van Verordeningen 73/2009 en 1122/2009. Voor een goed begrip van deze rechtspraak is een schets van de specifieke achtergrond waartegen deze beslissingen moeten worden gelezen zinvol. De voorgangers van de Verordeningen 73/2009 en 1122/2009 blijken namelijk op een aantal relevante onderdelen van hun opvolgers te verschillen.
4.1. Verordening 73/2009 is voorafgegaan door Verordening 1782/2003. Verordening 1973/2004 hield uitvoeringsbepalingen in van Verordening 1782/2003. Verordening 1973/2004 is op haar beurt op 31 december 2009 opgeheven door Verordening 1121/2009. Voor het houden van runderen is deze Verordening 1973/2004 niet direct van belang, maar artikel 138 ervan heeft wel betrekking op kortingen en uitsluitingen in verband met de subsidiabiliteitsvoorwaarden die afhankelijk zijn van het grondoppervlak. Het artikel noemt de sanctie wanneer de opgegeven oppervlakte niet met de geconstateerde oppervlakte overeenstemt. Het tweede lid van artikel 138 voorziet in een verzwaring van de uitsluiting wanneer de onregelmatigheid in de aanvraag opzettelijk is begaan. In de thans voorliggende zaak gaat het weliswaar niet om onjuiste opgaven van grondoppervlak maar om onjuiste oormerken. Echter, in een zaak die hierna nog uitgebreid ter sprake zal komen (Bonda) en die in feitelijke aanleg een grote rol heeft gespeeld en waarop ook de schriftuur van de AG zich beroept, speelde dezelfde problematiek rond het ne bis in idem, zij het dan in verband met de oplegging van administratieve sancties voor het onjuist opgeven van grondoppervlak. Vandaar de relevantie van Verordening 1973/2004.
4.2. Verordening 796/2004 strekte ook tot uitvoering van Verordening 1782/2003. Verordening 796/2004, die heeft gegolden tot 1 januari 2010, regelde de wijze waarop steunregelingen konden worden aangevraagd en bepaalde de maatregelen die voor een effectieve controle moesten worden gerealiseerd. De considerans van Verordening 796/2004 stelt in (43) dat communautaire steun alleen voor behoorlijk geïdentificeerde en geregistreerde runderen wordt toegekend. Voorts houdt de considerans nog het volgende in:
“(55) Om de financiële belangen van de Gemeenschap doeltreffend te beschermen moeten passende maatregelen ter bestrijding van onregelmatigheden en fraude worden genomen. Voor de onderscheiden steunregelingen in kwestie moeten afzonderlijke bepalingen worden vastgesteld ten aanzien van geconstateerde onregelmatigheden op het gebied van de subsidiabiliteitscriteria.
(56) Met het bij Verordening (EG) nr. 1782/2003 ingevoerde stelsel van kortingen en uitsluitingen met betrekking tot de verplichtingen in het kader van de randvoorwaarden wordt echter een ander doel nagestreefd, namelijk de landbouwers een stimulans te geven om de reeds bestaande regelgeving op de verschillende terreinen van de randvoorwaarden na te leven.
(57) De kortingen en uitsluitingen moeten worden vastgesteld met inachtneming van het evenredigheidsbeginsel en, wat de subsidiabiliteitscriteria betreft, van de bijzondere problemen in geval van overmacht en uitzonderlijke omstandigheden en in geval van natuurlijke omstandigheden. Wat de verplichtingen in het kader van de randvoorwaarden betreft, mogen kortingen en uitsluitingen alleen worden toegepast als de landbouwer nalatig is geweest of met opzet heeft gehandeld. De kortingen en uitsluitingen moeten worden gedifferentieerd naar gelang van de ernst van de onregelmatigheid en dienen te gaan tot de volledige uitsluiting van een of meer steunregelingen gedurende een bepaalde periode. Wat de subsidiabiliteitscriteria betreft, dient bij de vaststelling van de kortingen en uitsluitingen rekening te worden gehouden met de bijzondere kenmerken van de verschillende steunregelingen.
(…)
(70) Gedetailleerde specifieke bepalingen dienen te worden vastgesteld om te zorgen voor een billijke toepassing van verschillende kortingen die ten aanzien van een of meer steunaanvragen van dezelfde landbouwer moeten worden toegepast. De kortingen en uitsluitingen waarin deze verordening voorziet, moeten worden toegepast onverminderd verdere sancties op grond van welke andere bepalingen van communautair of nationaal recht dan ook.“
Het scherpe onderscheid tussen het doel van de reactie op fraude en onregelmatigheden inzake de subsidiabiliteitsvoorwaarden – doeltreffende bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschap – en het doel van kortingen en uitsluitingen met betrekking tot de verplichtingen in het kader van de randvoorwaarden – het stimuleren van landbouwers om de reeds bestaande regelgeving op de verschillende terreinen van de randvoorwaarden na te leven – springt in het oog. Zo een scherp onderscheid wordt in Verordening 73/2009 noch in Verordening 1122/2009 gemaakt.
Artikel 2 van Verordening 796/2004 gaf onder meer aan wat onder "identificatie- en registratieregeling voor runderen", "oormerk", "register" moet worden verstaan. "Randvoorwaarden" worden daarin omschreven als de uit de regelgeving voortvloeiende beheerseisen en de voorwaarden inzake een goede landbouw- en milieuconditie als bedoeld in de artikelen 4 en 5 van Verordening (EG) nr. 1782/2003.
In de artikelen 57 e.v. van Verordening 796/2004 werd een ingewikkelde en gedetailleerde regeling getroffen voor kortingen en uitsluitingen wanneer er een verschil wordt geconstateerd tussen het opgegeven aantal runderen en het werkelijk aangetroffen aantal. Het maakt daarbij verschil of er sprake is van opzettelijke onregelmatigheden of niet.
Artikel 65 van Verordening 796/2004 opende het Hoofdstuk II getiteld "Bevindingen met betrekking tot de randvoorwaarden". Artikel 66 bevat een voorziening voor kortingen in geval van nalatigheid, artikel 67 heeft betrekking op kortingen en uitsluitingen in geval van opzettelijke niet-naleving. Artikel 71, deel uitmakend van Titel V (Algemene Bepalingen) van Hoofdstuk III (Gemeenschappelijke bepalingen), heeft betrekking op cumulatie van kortingen. Het derde lid van artikel 71 heeft de volgende inhoud:
“3. Onder voorbehoud van artikel 6 van Verordening (EG) nr. 2988/95 van de Raad (1) gelden de in de onderhavige verordening bepaalde kortingen en uitsluitingen onverminderd verdere sancties op grond van andere bepalingen van communautair of nationaal recht.”
Verordening 2988/95, waarnaar het derde lid van artikel 71 van Verordening 796/2004 verwees, voorziet in het instellen van communautaire administratieve sancties op ander gebied dan het gemeenschappelijk landbouwbeleid. De considerans voor deze Verordening wijst erop dat meer dan de helft van de uitgaven van de Gemeenschappen via de lidstaten aan begunstigden wordt uitbetaald. Voor een doeltreffende bestrijding van fraude waardoor de financiële belangen van de Gemeenschappen op alle beleidsgebieden worden geschaad is het nodig om een gemeenschappelijk juridisch kader voor al deze gebieden in het leven te roepen.
De considerans vervolgt dan:
“Overwegende dat het Gemeenschapsrecht in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid communautaire administratieve sancties heeft ingesteld ; dat ook op andere gebieden in dergelijke sancties moet worden voorzien ;
Overwegende dat de communautaire maatregelen en sancties die zijn ingesteld in het kader van de verwezenlijking van de doelstellingen van het gemeenschappelijk landbouwbeleid, een integrerend bestanddeel uitmaken van de steunregelingen ; dat zij een eigen doel hebben dat de strafrechtelijke beoordeling van de gedragingen van de betrokken marktdeelnemers door de bevoegde autoriteiten van de Lid-Staten onverlet laat ; dat hun doeltreffendheid moet worden verzekerd door de onmiddellijke rechtskracht van de communautaire norm en door de volledige toepassing van alle communautaire maatregelen wanneer dat doel niet door de aanneming van conservatoire maatregelen kon worden bereikt ;
Overwegende dat op grond van het algemene billijkheidsvereiste en van het evenredigheidsbeginsel, alsmede in het licht van het „ne bis in idem” -beginsel, onder eerbiediging van het acquis communautaire en van de voorschriften van de specifieke communautaire regelingen die bij de inwerkingtreding van deze verordening bestaan, voorzien moet worden in passende bepalingen om een cumulatie van communautaire financiële sancties en nationale strafsancties ter zake van dezelfde feiten en dezelfde persoon te voorkomen ;
(…)
Overwegende dat deze verordening van toepassing is onverminderd de toepassing van het strafrecht van de Lid-staten ;”
Titel I van Verordening 2988/95 gaat over de algemene beginselen en omvat de artikelen 1 tot en met 3. Het eerste lid van artikel 1 houdt in dat met het oog op de bescherming van de financiële belangen van de Europese Gemeenschappen een algemene regeling inzake homogene controles en administratieve maatregelen en sancties met betrekking tot onregelmatigheden ten aanzien van het Gemeenschapsrecht wordt aangenomen. Onder onregelmatigheid wordt volgens het tweede lid iedere inbreuk op het Gemeenschapsrecht verstaan, bestaande in een handelen of nalaten, waardoor de algemene begroting van de Gemeenschappen of andere door de Gemeenschappen beheerde begrotingen worden of zouden kunnen worden benadeeld. Artikel 2 heeft de volgende inhoud:
“1 . Controles en administratieve maatregelen en sancties worden ingesteld voor zover deze voor een juiste toepassing van het Gemeenschapsrecht nodig zijn. Zij moeten doeltreffend, evenredig en afschrikkend zijn, teneinde een adequate bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschappen te verzekeren.
(…)
3 . Het Gemeenschapsrecht bepaalt de aard en de draagwijdte van de administratieve maatregelen en sancties die voor een juiste toepassing van de betrokken regeling nodig zijn rekening houdend met de aard en de ernst van de onregelmatigheid, het toegekende of ontvangen voordeel evenals de mate van schuld.
(…) “
Titel II behandelt de administratieve maatregelen en sancties. Het eerste lid van artikel 4 schrijft dat iedere onregelmatigheid in de regel leidt tot ontneming van het wederrechtelijk verkregen voordeel, onder meer door terugbetaling van de wederrechtelijk geïnde bedragen. Ook kan de betrokken marktdeelnemer geheel of gedeeltelijk de zekerheid die gesteld moest worden verliezen. De maatregelen die artikel 4 noemt worden volgens het vierde lid niet als sancties beschouwd. Artikel 5 en 6 daarentegen hebben wel betrekking op de administratieve sancties:
“Artikel 5
1. Opzettelijk of uit nalatigheid begane onregelmatigheden kunnen tot de volgende administratieve sancties leiden :
a) betaling van een administratieve boete ;
b) betaling van een bedrag dat groter is dan de wederrechtelijk ontvangen of ontdoken bedragen, eventueel vermeerderd met rente ; dit extra bedrag, dat wordt vastgesteld op grond van een in de specifieke regelingen vast te stellen percentage, mag niet hoger liggen dan het niveau dat strikt noodzakelijk is om er een afschrikkend karakter aan te verlenen ;
c) volledige of gedeeltelijke intrekking van een bij de communautaire regeling toegekend voordeel, ook al heeft de betrokkene dit voordeel slechts ten dele wederrechtelijk genoten ;
d) uitsluiting of intrekking van het voordeel voor een periode die volgt op die waarin de onregelmatigheid heeft plaatsgevonden ;
e) tijdelijke intrekking van een voor deelneming aan een communautaire steunregeling nodige goedkeuring of erkenning ;
f) het verlies van een zekerheid of borgsom die is gesteld ter waarborging van de naleving van de voorwaarden waarin een regeling voorziet of het opnieuw verschaffen van het bedrag van een ten onrechte vrijgegeven zekerheid ;
g) andere — naar aard en draagwijdte gelijkwaardige — sancties met een louter economisch karakter, als bepaald in sectoriële regelingen die door de Raad worden aangenomen op grond van de specifieke behoeften van de sector en onder eerbiediging van de door de Raad aan de Commissie verleende uitvoeringsbevoegdheden.
2. Onverminderd de op het tijdstip van inwerkingtreding van deze verordening bestaande sectoriële regelingen, kunnen andere onregelmatigheden slechts tot de in lid 1 bedoelde sancties, die niet met een strafsanctie kunnen worden gelijkgesteld, aanleiding geven, voor zover deze sancties onvermijdelijk zijn om de juiste toepassing van de regelgeving te waarborgen .
Artikel 6
1. Onverminderd de communautaire administratieve maatregelen en sancties die zijn vastgesteld op basis van op het tijdstip van inwerkingtreding van deze verordening bestaande sectoriële regelingen, kan de oplegging van financiële sancties, zoals administratieve boetes, bij besluit van de bevoegde autoriteit worden geschorst, indien tegen de betrokkene ter zake van dezelfde feiten een strafprocedure is ingesteld. De schorsing van de administratieve procedure heeft schorsing van de in artikel 3 bedoelde verjaringstermijn tot gevolg.
2. Indien de strafprocedure niet wordt voortgezet, wordt de geschorste administratieve procedure hervat.
3 . Wanneer de strafprocedure is beëindigd, wordt de geschorste administratieve procedure hervat voor zover de algemene rechtsbeginselen zich daar niet tegen verzetten .
4. Indien de administratieve procedure wordt hervat, ziet de administratieve autoriteit erop toe dat de opgelegde sanctie ten minste gelijkwaardig is met de sanctie waarin de communautaire regeling voorziet, waarbij rekening kan worden gehouden met alle door de rechterlijke instanties ter zake van dezelfde feiten aan dezelfde persoon opgelegde sancties.
5. De leden 1 tot en met 4 gelden niet voor financiële sancties die een integrerend bestanddeel uitmaken van steunregelingen en kunnen onafhankelijk van eventuele strafsancties worden toegepast, indien en voor zover ze niet met deze sancties kunnen worden gelijkgesteld.”
De verhouding tussen de ontneming van wederrechtelijk verkregen voordeel, die volgens artikel 4 geen sanctie is, en de volledige of gedeeltelijke intrekking van een bij communautaire regeling toegekend voordeel, genoemd in artikel 5 lid 1 onder c, moet naar mijn oordeel aldus worden verstaan dat de enkele ontneming van wat wederrechtelijk verkregen is geen sanctie is, maar de ontneming van het meerdere wel.
4.3. In de EU-wetgeving die gold ten tijde van het constateren van de tenlastegelegde feiten is dus geen verwijzing te vinden naar een cumulatieregel voor het geval een administratieve sanctie gaat samenlopen met een strafsanctie, maar daarvóór was dat anders. Verordening 796/2004 verwees immers in artikel 71 naar de cumulatieregeling in Verordening 2988/95. En deze verordeningen golden wel op het moment dat het Hof van Justitie zich eerder uitsprak over de aard van de verlagingen en uitsluitingen van (landbouw)subsidies.
4.4. In de zaak die heeft geleid tot een arrest van 11 juli 2002 had het Bundesfinanzhof prejudiciële vragen gesteld in een zaak waarin Käserei Champignon Hofmeister GmbH & Co KG (KCH) een uitvoerrestitutie had aangevraagd voor een product waarvoor zo een restitutie niet mag worden verleend. Verordening 3665/87 voorzag in artikel 11 in een vermindering van de uitvoerrestitutie als een exporteur een hogere uitvoerrestitutie heeft gevraagd dan de geldende. Het Bundesfinanzhof stelde zich op het standpunt dat de sanctie van artikel 11 geen strafrechtelijke sanctie was. KCH daarentegen stelde dat artikel 11 een schending inhield van met het beginsel van de rechtsstaat onlosmakelijk verbonden fundamentele beginselen van strafrecht. Het Hof overwoog aldus:
“36 Om te beginnen zij eraan herinnerd dat het Hof, op vragen over de strafrechtelijke aard van door verordeningen betreffende het gemeenschappelijk landbouwbeleid uitgevaardigde sancties, zoals het automatische verlies van een waarborg los van de eventuele schuld van de betrokken marktdeelnemer en de tijdelijke uitsluiting van de marktdeelnemer van een steunregeling, heeft geantwoord dat dergelijke sancties niet van strafrechtelijke aard zijn (reeds aangehaalde arresten Maizena, punt 13, en Duitsland/Commissie, punt 25)
37 Er is geen enkele reden om deze vraag anders te beantwoorden met betrekking tot de sanctie van artikel 11, lid 1, eerste alinea, sub a, van verordening nr. 3665/87.
38 Zoals het Hof in punt 19 van het reeds aangehaalde arrest Duitsland/Commissie immers heeft opgemerkt, dient de tijdelijke uitsluiting van een steunregeling zoals overigens ook de toeslag die wordt berekend op het bedrag van de ten onrechte uitbetaalde steun — ter bestrijding van de talrijke onregelmatigheden die in het kader van de landbouwsubsidies worden begaan en die, doordat zij zwaar drukken op de begroting van de Gemeenschap, de maatregelen kunnen ondermijnen die de gemeenschapsinstellingen op dit gebied hebben getroffen om de markten te stabiliseren en de landbouwers een redelijke levensstandaard en de verbruikers bij de levering redelijke prijzen te verzekeren.
39 In dezelfde zin wordt in de negende overweging van de considerans van verordening nr. 2988/95 gepreciseerd dat „de communautaire maatregelen en sancties die zijn ingesteld in het kader van de verwezenlijking van de doelstellingen van het gemeenschappelijk landbouwbeleid, een integrerend bestanddeel uitmaken van de steunregelingen” en dat „zij een eigen doel hebben”.
40 In de eerste overweging van de considerans van verordening nr. 2945/94, waarbij verordening nr. 3665/87 is gewijzigd, staat te lezen „dat in de geldende communautaire regelgeving is bepaald dat de uitvoerrestituties op basis van louter objectieve criteria, met name inzake hoeveelheid, aard en kenmerken van het uitgevoerde product en de geografische bestemming ervan worden verleend; dat het, gezien de ervaring die tot dusver is opgedaan, noodzakelijk is de strijd tegen onregelmatigheden, en met name tegen fraude ten nadele van de begroting van de Gemeenschap, te intensiveren; dat daartoe voorschriften inzake de terugvordering van ten onrechte betaalde bedragen en inzake sancties moeten worden vastgesteld om de exporteurs ertoe aan te zetten de communautaire regelgeving beter in acht te nemen”.
41 Om de aard van de ten laste gelegde inbreuken te verduidelijken heeft het Hof meermaals beklemtoond dat de overtreden regels uitsluitend golden voor marktdeelnemers die er in alle vrijheid voor hadden gekozen een beroep te doen op een landbouwsteunregeling (zie in die zin reeds aangehaalde arresten Maizena, punt 13, en Duitsland/Commissie, punt 26). In het kader van een communautaire steunregeling, waarin aan de toekenning van de steun noodzakelijk de voorwaarde wordt verbonden dat de rechthebbende alle waarborgen van eerlijkheid en betrouwbaarheid biedt, is de sanctie die wordt opgelegd indien niet aan deze voorwaarde wordt voldaan, een specifiek administratief instrument, dat een bestanddeel van de steunregeling vormt en een goed financieel beheer van de openbare middelen van de Gemeenschap moet verzekeren.
42 In casu staat vast dat alleen marktdeelnemers die uitvoerrestituties hebben aangevraagd, de sanctie van artikel 11, lid 1, eerste alinea, sub a, van verordening nr. 3665/87 kunnen oplopen, wanneer blijkt dat de door deze marktdeelnemers tot staving van hun aanvraag verstrekte informatie onjuist is.
43 Ten slotte moet worden opgemerkt dat de sanctie van artikel 11, lid 1, eerste alinea, sub a, van verordening nr. 3665/87 bestaat in de betaling van een bedrag dat wordt bepaald naar rato van het bedrag dat de marktdeelnemer ten onrechte zou hebben ontvangen indien de bevoegde autoriteiten geen onregelmatigheid hadden ontdekt. De sanctie vormt dus een integrerend bestanddeel van het betrokken stelsel van uitvoerrestituties en is niet strafrechtelijk van aard.
44 Uit een en ander vloeit voort dat de sanctie van artikel 11, lid 1, eerste alinea, sub a, van verordening nr. 3665/87 niet strafrechtelijk van aard is. Daaruit volgt dat het beginsel „Nulla poena sine culpa” op deze sanctie niet van toepassing is.
(…)
50 Bovendien zij erop gewezen dat de door KCH in haar opmerkingen meermaals aangevoerde verordening nr. 2988/95 geen wijzigingen heeft aangebracht in de stand van het gemeenschapsrecht, zoals die in het onderhavige arrest is weergegeven. Dienaangaande moet ten eerste worden opgemerkt dat uit artikel 5, lid 2, van deze verordening voortvloeit dat het door deze verordening ingevoerde sanctiestelsel wordt toegepast onverminderd de op het tijdstip van inwerkingtreding ervan bestaande sectoriële regelingen, waaronder artikel 11 van verordening nr. 3665/87 in de versie van verordening nr. 2945/94.
51 Ten tweede bepaalt artikel 5, lid 2, van verordening nr. 2988/95 dat andere dan opzettelijk of uit nalatigheid begane onregelmatigheden slechts aanleiding kunnen geven tot de in artikel 5, lid 1, van deze verordening bedoelde sancties, die niet met een strafsanctie kunnen worden gelijkgesteld. Welnu, niets wijst erop dat om na te gaan of is voldaan aan de voorwaarde dat de voorgenomen sanctie niet kan worden gelijkgesteld met een strafsanctie, andere criteria moeten worden aangewend dan die welke het Hof in de punten 35 tot en met 44 van het onderhavige arrest heeft gehanteerd.”
Vervolgens boog het Hof zich over de vraag of de sanctie niet onevenredig was en in strijd was met het discriminatieverbod. Het Hof beantwoordde beide vragen, die in de onderhavige zaak van minder belang zijn, ontkennend.
4.5. Een andere zaak die meer gelijkenis heeft met de onderhavige en uitgebreid ter sprake is gekomen in feitelijke aanleg is de zaak Bonda. Deze beslissing dateert van 2012. Maar de aanleiding voor de procedure ligt in een onjuiste aanvraag om grondgebonden subsidie die Bonda voor het jaar 2005 heeft aangevraagd, in welke aanvraag het subsidiabele grondoppervlak bijna dubbel zo groot werd voorgesteld als in werkelijkheid het geval was. Die subsidie is hem toen geweigerd en hem is voorts een korting op subsidie voor de daarna komende drie jaar opgelegd. Daarna is Bonda nog eens door de Poolse strafrechter veroordeeld voor subsidiefraude tot een gevangenisstraf van acht maanden voorwaardelijk en een geldboete. In hoger beroep werd de strafvervolging niet-ontvankelijk verklaard omdat Bonda voor dezelfde feiten al een administratieve sanctie opgelegd had gekregen. Het Poolse Hooggerechtshof wendde zich tot het Hof van Justitie met de vraag of uitsluiting en vermindering voor komende jaren van landbouwsubsidie strafrechtelijke sancties zijn.
Het Hof wees op zijn eerdere rechtspraak waarin was geoordeeld dat de door verordeningen betreffende het gemeenschappelijk landbouwbeleid uitgevaardigde sancties, zoals de tijdelijke uitsluiting, niet van strafrechtelijke aard is (28) en vervolgt:
“29 Het Hof heeft namelijk vastgesteld dat dergelijke uitsluitingen dienen ter bestrijding van de talrijke onregelmatigheden die in het kader van de landbouwsteun worden begaan en die, doordat zij zwaar drukken op de begroting van de Unie, de maatregelen kunnen ondermijnen die de instellingen op dit gebied hebben getroffen om de markten te stabiliseren en de landbouwers een redelijke levensstandaard en de verbruikers bij de levering redelijke prijzen te verzekeren (zie arrest Käserei Champignon Hofmeister, reeds aangehaald, punt 38).”
Het Hof herhaalt dan dat de overtreden regels alleen gelden voor marktdeelnemers die er in alle vrijheid voor hebben gekozen om een beroep te doen op de steunregeling. Aan steunverlening is noodzakelijkerwijs de voorwaarde verbonden dat de rechthebbende alle waarborgen van eerlijkheid en betrouwbaarheid biedt. Als niet aan deze eisen wordt voldaan is de opgelegde sanctie een specifiek administratief instrument, dat een bestanddeel van de steunregeling vormt en goed financieel beheer van de openbare middelen van de Unie moet verzekeren (30). Het Hof vervolgt dan met de overweging dat er geen enkele reden is om een ander antwoord te geven aangaande maatregelen waarin artikel 138, lid 1, tweede en derde alinea van Verordening 1973/2004 voorziet (31, 32). Het Hof overweegt vervolgens aldus:
“33 Hieraan zij toegevoegd dat om te beginnen uit artikel 1 van verordening nr. 2988/95, waarbij een gemeenschappelijk juridisch kader voor alle communautaire beleidsgebieden wordt vastgesteld, blijkt dat elke inbreuk op het Unierecht die bestaat in een handeling of een nalaten van een marktdeelnemer waardoor de algemene begroting van de Unie of de door haar beheerde begrotingen worden of zouden kunnen worden benadeeld, wordt aangemerkt als „onregelmatigheid” en resulteert in de toepassing van „administratieve maatregelen en sancties”.
34 Voorts blijkt uit artikel 5, lid 1, sub c en d, van verordening nr. 2988/95 dat de volledige of gedeeltelijke intrekking van een bij de communautaire regeling toegekend voordeel, ook al heeft de betrokkene dit voordeel slechts ten dele wederrechtelijk genoten, en de uitsluiting of intrekking van het voordeel voor een periode die volgt op die waarin de onregelmatigheid heeft plaatsgevonden, administratieve sancties zijn. Om deze twee gevallen gaat het in artikel 138, lid 1, van verordening nr. 1973/2004.
35 Ten slotte voorziet artikel 6, leden 1 tot en met 4, van verordening nr. 2988/95 weliswaar in voorschriften betreffende de inaanmerkingneming van een nationale strafrechtelijke procedure in een op het Unierecht gebaseerde administratieve procedure, maar uit de negende overweging van de considerans en artikel 6, lid 5, van die verordening blijkt dat de administratieve sancties die zijn ingesteld in het kader van de verwezenlijking van de doelstellingen van het gemeenschappelijk landbouwbeleid, een integrerend bestanddeel uitmaken van de steunregelingen, een eigen doel hebben, en onafhankelijk van eventuele strafrechtelijke sancties kunnen worden toegepast, indien en voor zover ze niet met deze sancties kunnen worden gelijkgesteld.
36 Aan de vaststelling dat de maatregelen bedoeld in artikel 138, lid 1, tweede en derde alinea, van verordening nr. 1973/2004 administratief van aard zijn, wordt niet afgedaan door de rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens inzake het begrip „strafrechtelijke procedure” in de zin van het door de verwijzende rechter vermelde artikel 4, lid 1, van protocol nr. 7.”
In de overwegingen 37 tot en met 45 bespreekt het Hof daarna de criteria waaraan het EHRM toetst om uit te maken of een bepaalde maatregel strafrechtelijk van aard is. De juridische kwalificatie van de inbreuk volgens het recht van de Unie verwijst niet naar het strafrecht (38). De volgende vraag is of de opgelegde sanctie een repressief doel nastreeft. Dat is volgens het Hof evenmin het geval. Het gaat om maatregelen die slechts genomen kunnen worden ten aanzien van marktdeelnemers die een beroep doen op de steunregeling. Het doel van die maatregelen is niet repressief, maar bestaat in essentie in de bescherming van de middelen van de Unie door de tijdelijke uitsluiting van een aanvrager die onjuiste verklaringen heeft gedaan (39, 40). Bovendien kan de betrokken landbouwer zich van de sanctie van uitsluiting voor de komende jaren vrijwaren door voor die jaren geen aanvragen meer te doen (41). Het Hof concludeert dan dat de maatregelen waarin artikel 138, lid 1, tweede en derde alinea van Verordening 1973/2004 voorziet, geen strafrechtelijke sancties zijn.
4.6. Nog een andere beslissing van het Hof van Justitie lijkt mij relevant voor de beantwoording van de vraag of het voor de kwalificatie tot administratieve sanctie van belang is of het handelen of nalaten dat tot verlaging of uitsluiting aanleiding geeft, al dan niet opzettelijk is begaan. De casus was als volgt. De maatschap Oosthoek/Groen heeft aan de maatschap Langestraat/Langestraat-Troost een perceel landbouwgrond verhuurd voor de uienteelt. De maatschap Oosthoek/Groen heeft daarbij bedongen dat zij daar nog mest zou mogen opbrengen voordat de maatschap Langestraat het perceel daadwerkelijk in gebruik zou nemen. De maatschap Oosthoek/Groen heeft inderdaad mest opgebracht op het perceel, maar niet emissiearm zoals verplicht was. Aldus werd het Besluit gebruik dierlijke meststoffen, dat strekt tot uitvoering van de Nitraatrichtlijn en dat genoemd is in Bijlage 1 van de Regeling GLB-inkomenssteun 2006 die beheerseisen bevat, overtreden. De maatschap Langestraat, die niet op de hoogte was van deze overtreding, heeft een aanvraag voor rechtstreekse betalingen voor 2009 ingediend en kreeg daarop te horen dat er een korting zou worden toegepast wegens het niet emissiearm aanwenden van mest. Dat geschiedde en gaf aanleiding tot een procedure. Daarin was uitgangspunt dat de maatschap Oosthoek/Groen opzettelijk niet emissiearm heeft uitgereden, en dat maatschap Langestraat daarvan geen weet had. In geding was of de subsidie aan de maatschap Langestraat mocht worden gekort op grond van het aan haar toe te rekenen opzet van de maatschap Oosthoek/Groen. Het College van Beroep voor het bedrijfsleven stelde prejudiciële vragen. Het college vroeg zich af of de verlaging van de rechtstreekse betalingen wegens opzettelijke niet-naleving van landbouwvoorschriften kon worden toegepast op maatschap Langestraat, die niet aan de oorsprong van de overtreding lag.
Complicerend in deze zaak was dat in het kalenderjaar 2009 verschillende verordeningen van kracht waren: Verordening 796/2004 nog tot 1 januari 2010 en Verordening 1782/2003 tot 1 februari 2009, op welke datum Verordening 73/2009 van kracht werd.
Het Hof haalde artikel 6 van Verordening 1782/2003 aan dat in de eerste alinea de mogelijkheid van verlaging of intrekking van rechtstreekse betalingen invoert onder meer bij niet naleving van beheerseisen in een bepaald kalenderjaar. De tweede alinea verklaart de eerste alinea ook van toepassing als de niet-naleving het gevolg is van een handelen of nalaten dat rechtstreeks kan worden toegeschreven aan de persoon aan of door wie de landbouwgrond was overgedragen. Het Hof wees erop dat de landbouwer die een steunaanvraag indient verantwoordelijk is voor iedere niet-naleving van de randvoorwaarden ten aanzien van de grond gedurende dat kalenderjaar, ook al heeft hij in dat kalenderjaar de grond aan een ander overgedragen of heeft hij zelf gedurende het kalenderjaar die grond verkregen.
Voorts wijst het Hof op de punten 56 en 57 in de considerans van Verordening 796/2004.
Vervolgens verwijst het Hof naar punt 3 van de considerans van verordening 73/2009, waarin het systeem van verlagingen of uitsluiting bij schending van de randvoorwaarden gehandhaafd wordt en naar de artikelen 23 en 24 van die Verordening. Het Hof herhaalt dat het eerste lid van artikel 23 van Verordening 73/2009 voorziet in een verlaging van de rechtstreekse betalingen aan de landbouwer als de uit de regelgeving voortvloeiende beheerseisen niet zijn nageleefd en dat die verlaging tevens plaatsvindt als de niet naleving het gevolg is van een handelen of nalaten dat rechtstreeks kan worden toegeschreven aan de persoon aan wie of door wie de landbouwgrond was overgedragen. De sanctie bij niet naleving van de randvoorwaarden is een specifiek administratief instrument dat integraal deel uitmaakt van de landbouwsteunregelingen en dat de naleving van die voorwaarden moet bevorderen. Het Hof verwijst dan naar eerdere rechtspraak (onder meer KCH en Bonda) en vervolgt dan aldus:
“37 Hieruit volgt dat de steunontvangende landbouwer, ook indien hij het perceel waarvoor hij de rechtstreekse betaling heeft aangevraagd niet tijdens het volledige kalenderjaar effectief in gebruik had, het risico dient te dragen dat de niet-naleving van de voorschriften inzake de randvoorwaarden op dat perceel die te wijten is aan nalatigheid of opzettelijk handelen van de persoon aan of door wie bedoeld perceel is overgedragen, hem wordt toegerekend, wat kan resulteren in verlaging of uitsluiting van het totaalbedrag van de rechtstreekse betalingen. Die landbouwer kan dus aansprakelijk worden gesteld voor de overtreding door de persoon aan of door wie de betrokken landbouwgrond is overgedragen, mede voor de gevolgen van opzettelijk handelen.
(…)
40 Uit de punten 34 tot en met 37 van het onderhavige arrest volgt dat de aansprakelijkheid van de landbouwer die een steunaanvraag indient wegens niet-naleving van de voorschriften inzake de randvoorwaarden die te wijten is aan nalatigheid of opzettelijk handelen van de persoon aan of door wie de landbouwgrond is overgedragen, het mogelijk maakt de doelstelling te verwezenlijken die ten grondslag ligt aan het stelsel van verlagingen en uitsluitingen van het totaalbedrag van de rechtstreekse betalingen, zoals deze in punt 3 van de considerans van verordening nr. 73/2009 in herinnering is gebracht, te weten de opneming in de gemeenschappelijke marktordeningen van basisnormen op het gebied van milieu, voedselveiligheid, diergezondheid en dierenwelzijn en goede landbouw- en milieuconditie.”
De landbouwer die een steunaanvraag heeft ingediend is dus als enige aansprakelijk tegenover de overheid. Maar dat staat er niet aan in de weg dat partijen bij overdracht van landbouwgrond afspraken maken over de vraag wie het risico van een eventuele verlaging of uitsluiting van landbouwsteun moet dragen. Daarom gaat de volledige toerekening aan de landbouwer die de steunaanvraag heeft ingediend niet verder dan noodzakelijk is voor het bereiken van het beoogde doel. Daarna overweegt het Hof nog het volgende:
“43 Bovendien zij opgemerkt dat geen sanctie zal worden opgelegd indien geen steunaanvraag wordt ingediend door de landbouwer die de overtreding heeft begaan of door de landbouwer die op de referentiedatum de beschikking had over het betrokken perceel. Het stelsel van kortingen en uitsluitingen van het totaalbedrag van de rechtstreekse betalingen vormt immers een administratieve maatregel die verband houdt met de stimulansen in de vorm van rechtstreekse betalingen.
44 Mitsdien dient de gestelde vraag in die zin te worden beantwoord dat artikel 23, lid 1, van verordening nr. 73/2009 aldus moet worden uitgelegd dat niet-naleving van de voorschriften inzake de randvoorwaarden door de persoon aan of door wie de landbouwgrond is overgedragen, naar aanleiding waarvan het totaalbedrag van de rechtstreekse betalingen wordt verlaagd of uitgesloten, volledig moet worden toegerekend aan de landbouwer die de steunaanvraag heeft ingediend.”
Uit deze uitspraak van het Hof van Justitie leid ik af dat ook korting of verlaging van de steunverlening als reactie op een opzettelijke schending van de randvoorwaarden een specifiek administratieve sanctie is die integraal deel uitmaakt van de landbouwsteunregelingen.
4.7. Naar mijn mening tekent zich het antwoord op de vraag of de aan verdachte in de onderhavige zaak opgelegde maatregel strafrechtelijk van aard is langzaam maar zeker af als men deze uitspraken van het Hof van Justitie beschouwt tegen de achtergrond van de communautaire wetgeving. Ik wijs daartoe op het volgende.
Het Hof van Justitie hecht blijkens zijn uitspraak in de zaak Langestraat bijzonder belang aan de zelfstandigheid van het gemeenschappelijk landbouwbeleid, aan de noodzaak de fondsen van de Gemeenschappen te beschermen en aan de geïntegreerde plaats die de sancties op onregelmatigheden en fraude in dat beleid innemen. Naar het onderscheid dat in (55) en (56) van de considerans voor Verordening 796/2004 nog werd gemaakt tussen het doeltreffend beschermen van de financiële belangen van de Gemeenschap enerzijds en het stimuleren van landbouwers om de reeds bestaande regelgeving op verschillende terreinen van de randvoorwaarden na te leven anderzijds, zal men in de considerans voor Verordening 73/2009 en Verordening 1122/2009 tevergeefs zoeken. Het Hof van Justitie ziet klaarblijkelijk in dit onderscheid evenmin een belemmering om verlaging en uitsluiting van steun in geval van het opzettelijk schenden van een randvoorwaarde als administratieve sanctie te beschouwen.
In de zaak KCH had het Hof van Justitie al doen blijken dat de tijdelijke uitsluiting van de marktdeelnemer van een steunregeling geen sanctie van strafrechtelijke aard is. Als een marktdeelnemer niet voldoet aan eisen van eerlijkheid en betrouwbaarheid is de sanctie die daaraan verbonden een specifiek administratief instrument, strekkende ter verzekering van een goed financieel beheer van de openbare middelen van de Gemeenschappen.
Verordening 796/2004 verwees in artikel 71, derde lid, nog naar artikel 6 van Verordening 2988/95. In de latere GLB-verordeningen komt zo een verwijzing niet meer voor. Het Hof van Justitie lijkt in de zaak Bonda de toepassing van een samenloopstelsel zoals dat in artikel 6 van Verordening 2988/95 is neergeslagen, ten aanzien van de sancties op onregelmatigheden met betrekking tot de landbouwsteunregelingen niet in overweging te willen nemen. In de zaak Bonda overweegt het Hof van Justitie voorts dat de intrekking van een toegekend voordeel en uitsluiting of intrekking van toekomstig voordeel administratieve sancties zijn. Het Hof maakt geen onderscheid of de onregelmatigheid al dan niet aan nalatigheid of opzet te wijten is. De aard van de sanctie en het beschermde rechtsbelang, te weten de bescherming van de financiële middelen van de Gemeenschappen, determineren de kwalificatie van de sanctie tot administratieve sanctie. Dat de onregelmatigheid uit opzet of uit nalatigheid voortkomt is daarvoor dus niet beslissend. Dat strookt ook met de inhoud van artikel 5 van Verordening 2988/95. Daar wordt als administratieve sanctie, toe te passen op opzettelijk of uit nalatigheid begane onregelmatigheden, onder meer genoemd de volledige of gedeeltelijke intrekking van een bij de communautaire regeling toegekend voordeel, ook al heeft de betrokkene dit voordeel slechts ten dele wederrechtelijk genoten (c), en de uitsluiting of intrekking van het voordeel voor een periode die volgt op die waarin de onregelmatigheid heeft plaatsgevonden (d). Het tweede lid van artikel 5 bepaalt uitdrukkelijk ten aanzien van de in het eerste lid bedoelde sancties dat deze niet met een strafsanctie kunnen worden gelijkgesteld.
4.8. Het standpunt dat het intrekken of verlagen van een landbouwsubsidie in antwoord op het opzettelijk niet nakomen van een randvoorwaarde geen strafrechtelijke sanctie is wordt ook onderschreven door de Nederlandse bestuursrechter.
De Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State heeft dit standpunt ingenomen in een uitspraak van 29 juli 2015. Het betrof een zaak waarin een landbouwer gekort was op een eerder toegekende zogenaamde probleemgebiedenvergoeding. Hij had te diep geploegd op een stuk erosiegevoelige grond zonder maatregelen tegen erosie te nemen. Hem werd een opzettelijke schending van deze randvoorwaarden voorgeworpen. De rechtbank had met verwijzing naar het arrest van het Hof van Justitie in de zaak Bonda beslist dat de opgelegde korting op een landbouwsubsidie niet als strafrechtelijke sanctie moet worden aangemerkt. De Afdeling bracht eerst de toepasselijke nationale en Europese regelgeving in kaart en analyseerde de rechtspraak van het Hof van Justitie. De Afdeling kwam tot de slotsom dat de opgelegde korting, die leidt tot terugbetaling, geen strafrechtelijk karakter heeft, zodat niet behoeft te worden voldaan aan de voor een strafrechtelijke procedure geldende eisen.
Ook het College van Beroep voor het bedrijfsleven heeft zich al enige malen uitgelaten over een randvoorwaardekorting in het kader van de GLB-steun. In een uitspraak van 25 mei 2011 is een veehouder bij het College opgekomen tegen het besluit van de staatssecretaris om hem een randvoorwaardenkorting van 20% op verleende steun op te leggen. Verdachte had gewetensbezwaren tegen het oormerken van dieren en bij een controle op zijn bedrijf zijn runderen aangetroffen die niet waren geoormerkt hoewel dat wel had gemoeten. De randvoorwaardenkorting was gebaseerd op de opzettelijke niet naleving van de identificatieverplichting. Gewetensbezwaarden waren tevoren gewaarschuwd dat het “Protocol Gewetensbezwaarden identificatie en registratie” alleen nationale betekenis had, maar irrelevant was in het kader van Europese verplichtingen in verband met de landbouwsteun en dat het niet nakomen van de registratieplicht zou leiden tot een korting op de inkomenssteun. Onder § 5.2 overweegt het College:
“5.2 Op grond van de in rubriek 2.1 genoemde communautaire en nationale bepalingen is de volledige betaling van de door de landbouwer aangevraagde rechtstreekse landbouwsteun afhankelijk gesteld van de naleving van regels op het gebied van milieu, voedselveiligheid, diergezondheid en dierenwelzijn en eisen inzake een goede landbouw- en milieuconditie. Bij niet-naleving van deze randvoorwaarden wordt het steunbedrag gekort of ingetrokken.
Tot de uit deze regelgeving voortvloeiende beheerseisen behoort de verplichting om bij de op het bedrijf aanwezige runderen, geboren na 31 december 1997, oormerken aan te brengen. Niet in geschil is dat appellant deze verplichting niet naleeft. Hiermee heeft appellant niet voldaan aan de randvoorwaarde voor Europese inkomenssteun die in artikel 4, eerste lid, van Verordening (EG) nr. 1760/2000, in samenhang met de relevante bepalingen van de Regeling identificatie en registratie van dieren, is gesteld. Dit betekent dat verweerder gehouden was om een randvoorwaardenkorting toe te passen.”
Naar mijn oordeel brengt het College hier treffend onder woorden dat de Nederlandse staat, door het opleggen van de randvoorwaardenkorting, uitvoering geeft aan het Europese landbouwbeleid. Het dwingend karakter van de Europese kortingsvoorschriften die van toepassing zijn wanneer randvoorwaarden opzettelijk niet zijn nageleefd is ook benadrukt in een uitspraak van het College van 22 februari 2012 waarin een rund opzettelijk was voorzien van een oormerk met dopjes van een ander merk, waarvan de flappen waren afgesneden. Het College herhaalde dat de staatssecretaris van economische zaken, gelet op de communautaire en nationale bepalingen ten aanzien van de landbouwsteun en de daaraan verbonden randvoorwaarden, gehouden was om een randvoorwaardenkorting toe te passen. Voorts houdt de beslissing in:
"5.6 Ten slotte overweegt het College dat het beroep op het evenredigheidsbeginsel appellante niet kan baten. Op grond van artikel 3:4 van de Awb weegt het bestuursorgaan de rechtstreeks bij het besluit betrokken belangen af, voor zover niet uit een wettelijk voorschrift een beperking voortvloeit. In dit geval vloeit die beperking voort uit artikel 67, eerste lid, van Verordening (EG) nr. 796/2004, terwijl uit het controleverslag niet is gebleken dat voor het aanbrengen van een vals oormerk een uitzondering moet worden gemaakt op het kortingspercentage."
Ook in deze overweging komt tot uitdrukking hoezeer het opleggen van kortingen in geval van het opzettelijk niet voldoen aan de randvoorwaarden wordt gedicteerd door het Europees landbouwbeleid. En dat is een zwaarwegende factor voor het antwoord op de vraag of het opleggen van een bestuurlijke boete nadat een randvoorwaardenkorting is opgelegd in strijd komt met artikel 50 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie. Aldus nogmaals het College van Beroep voor het bedrijfsleven in een uitspraak van 30 april 2015, in welke zaak was geconstateerd dat op het bedrijf van verdachte minder mest was verwerkt dan eerder was aangegeven. Daarvoor was aan de betrokkene al een randvoorwaardekorting van 3% opgelegd. Vervolgens legde de staatssecretaris nog een bestuurlijke boete op wegens overtreding van de Meststoffenwet. Het College overwoog:
“3.8. Het College wijst er op dat het Hof van Justitie van de Europese Unie in bestendige jurisprudentie heeft geoordeeld dat op grond van verordeningen betreffende het gemeenschappelijk landbouwbeleid (GLB) uitgevaardigde sancties niet strafrechtelijk van aard zijn (zie het arrest van 18 november 1987 in de zaak 137/85, Maïzena, Jur. 1987 bladzijde 4587, het arrest van 27 oktober 1992 in de zaak C-240/90, Jur. 1992 bladzijde I-5383, het arrest van 11 juli 2002 in de zaak C-210/00, Käserei Champignon Hofmeister, Jur. 2002 bladzijde I-6453 en laatstelijk het arrest van 5 juni 2012 in de zaak C‑489/10, Bonda, in het bijzonder punt 36 tot en met 46, ECLI:EU:C:2012:319). In het arrest Bonda heeft het Hof uitdrukkelijk geoordeeld dat GLB-sancties, zoals de randvoorwaardenkorting, tot doel hebben om het beheer van de middelen van de Europese Unie te beschermen. Daarnaast vinden dergelijke sancties alleen toepassing indien een subsidieaanvraag is ingediend. Ook hieruit volgt dat zulke sancties geen bestraffend karakter hebben. Het opleggen van een bestuurlijke boete naast het opleggen van een randvoorwaardenkorting levert daarom geen dubbele bestraffing van dezelfde overtreding op en reeds daarom is geen sprake van schending van artikel 5:43 van de Awb. Deze beroepsgrond slaagt niet.“
4.9. Ook de strafrechter heeft zich in vergelijkbare zin uitgesproken in situaties waarin een strafvervolging was voorafgegaan door een eerdere randvoorwaardenkorting. Ik verwijs in dit verband naar een arrest van het gerechtshof 's-Hertogenbosch van 10 februari 2016. Het OM was niet-ontvankelijk verklaard in de strafvervolging omdat verdachte tweemaal zou worden vervolgd voor hetzelfde feit. Aan verdachte was eerder een randvoorwaardenkorting van 5% opgelegd omdat bij controle op het varkensbedrijf van verdachte was gebleken dat een bepaling van het Varkensbesluit was overtreden. Het hof besprak de toepasselijke nationale en Europese wetgeving en stelde vast dat de korting op grond van de Regeling GLB-inkomenssteun 2006 evident een geval was van het ten uitvoer brengen van het recht van de Europese Unie, zodat artikel 50 van het Handvest van toepassing was. Vervolgens wendde het hof zich tot de rechtspraak van het Hof van Justitie, meer bepaald tot de zaken Bonda en Åkerberg Fransson. Het hof onderzoekt dan of de opgelegde randvoorwaardenkorting een strafrechtelijke sanctie is en toetst aan de volgende drie criteria:
“1. de juridische kwalificatie van de inbreuk in het nationale recht;
2. de aard van de inbreuk; en
3. de aard en de zwaarte van de sanctie die aan de betrokkene kan worden opgelegd.”
Naar nationaal recht is het verstrekken van landbouwsubsidies en het toepassen van kortingen daarop naar het oordeel van het hof een bestuursrechtelijke aangelegenheid.
De randvoorwaardenkorting heeft volgens het hof geen repressief karakter. Het hof treedt daarbij in de voetsporen van het Hof van Justitie in de zaak Bonda. In wezen gaat het om de doelstellingen van het landbouwbeleid en – in het verlengde daarvan – om de bescherming van het beheer van de middelen van de Unie. Het hof vervolgt dan:
“Bij dit alles is relevant dat het gaat om een korting op een eerder toegekende of nog toe te kennen subsidie. Dat brengt met zich dat de vermogenspositie van de betrokkene als gevolg van het totaal van de toegekende of toe te kennen subsidie en de korting daarop niet verslechtert, maar in het voor de betrokkene slechtste geval gelijk blijft (bij een korting van 100%) en in de andere gevallen slechts in mindere mate verbetert, al voelt dat voor de betrokkene uiteraard anders als hij die subsidie als een vaststaan deel van zijn inkomen of vermogen ziet. Het betekent ook dat een korting slechts kan worden toegepast en effect heeft indien en voor zover de betrokkene subsidie heeft aangevraagd.”
Over het derde criterium overweegt het hof dan:
“Met betrekking tot het derde criterium kan in wezen worden herhaald hetgeen hiervoor is overwogen: de korting heeft een reparatoir karakter en beoogt geen leedtoevoeging. Met name de omstandigheid dat de vermogenspositie van de betrokkene als gevolg van de toegekende of toe te kennen subsidie en de korting daarop in haar totaliteit niet verslechtert, maar in het voor de betrokkene slechtste geval gelijk blijft (bij een korting van 100%) en in de andere gevallen slechts in mindere mate verbetert, onderstreept dit. Weliswaar kan sprake zijn van een wezenlijke (terug)betalingsverplichting, maar die is altijd gerelateerd aan en dientengevolge evenredig met de toegekende of toe te kennen subsidie. Dit maakt ook dat de nominale omvang van het kortingsbedrag in het onderhavige geval niet doorslaggevend is. Hoewel niet doorslaggevend komt daar in het onderhavige geval nog bij dat de daadwerkelijk toegepaste randvoorwaardenkorting € 138,55 bedraagt.”
De toegepaste randvoorwaardenkorting is volgens het hof niet strafrechtelijk van aard. Het maakt geen verschil, aldus het hof, of de korting op de subsidie is opgelegd vanwege een gebrek in de subsidiabiliteitsvoorwaarden of in de randvoorwaarden. In beide gevallen heeft de korting een reparatoir karakter. Het hof vervolgt:
“Evenmin wordt de conclusie anders doordat sprake is van een gedetailleerd stelsel van kortingstarieven met hogere kortingspercentages in geval van opzet of herhaling. Het hof stelt voorop dat een dergelijk stelsel willekeur voorkomt. Zonder een dergelijke regeling blijft het antwoord op de vraag welke korting bij een onregelmatigheid moet worden toegepast arbitrair. Daar komt bij dat in abstracto een systeem dat bijvoorbeeld bij elke onregelmatigheid het recht op subsidie volledig doet vervallen, voorstelbaar is. In vergelijking met een dergelijk stringent systeem bevordert, als gezegd, een systeem als hier aan de orde, waarin bij in kwalitatieve of kwantitatieve zin beperkte onregelmatigheden een relatief beperkte en bij in kwalitatieve of kwantitatieve zin ernstigere onregelmatigheden een relatief hogere korting wordt toegepast, de evenredigheid van de korting. Die kwalitatieve ernst is in systeem van randvoorwaardenkortingen vertaald in het al dan niet opzettelijk zijn begaan van de onregelmatigheid, terwijl de kwantitatieve ernst is terug te zien in de toename van het kortingspercentage bij herhaling. Aldus vormt ook dit geen aanwijzing voor een repressieve sanctie.”
Aan het slot doet het hof nog overwegingen volgen over de rechtspraak over het alcoholslotprogramma, waardoor ook het hof Arnhem in de onderhavige zaak zich kennelijk heeft laten inspireren. Het Bossche hof overweegt:
“Uit het voorgaande vloeit ten slotte voort dat de door de verdediging opgeworpen vergelijking met de jurisprudentie van de Hoge Raad aangaande het alcoholslotprogramma mank gaat. In die jurisprudentie (zie bijv. ECLI:NL:HR:2015:434) zag de Hoge Raad immers juist in de gevolgen voor de betrokkene aanleiding om een strafrechtelijke vervolging ter zake van artikel 8 Wegenverkeerswet 1994 na eerdere oplegging van een alcoholslotprogramma in strijd te achten met de beginselen van een behoorlijke procesorde. Zoals hiervoor is uiteengezet verslechtert in de landbouwsubsidiezaken de vermogenspositie van de betrokkene onder de streep niet nu in het slechtste geval ten hoogste sprake is van een korting van 100% op een toegekende of toe te kennen subsidie. Bij het alcoholslotprogramma was daarentegen sprake van een (afhankelijk van de situatie: substantiële) betalingsverplichting die de betrokkene in een slechtere vermogenspositie bracht en bovendien van een (opnieuw afhankelijk van de situatie: ingrijpende) beperking van de bevoegdheid motorrijtuigen te besturen. Daarnaast kent de Hoge Raad, met het oog op het arrest Nilsson van het EHRM (13 december 2005, 73661/01, Nilsson vs. Zweden) ten aanzien van het alcoholslotprogramma, betekenis toe aan de samenhang in procedures. Naar het oordeel van het hof is deze samenhang bij het alcoholslotprogramma relevant omdat de in het strafrecht mogelijk op te leggen sancties, zoals een ontzegging van de rijbevoegdheid, de verdere tenuitvoerlegging van het alcoholslotprogramma doorkruisten en deze procedures enerzijds nauw samenhingen, maar anderzijds door de wetgever niet goed op elkaar waren afgestemd. Van dergelijke afstemmingsproblemen is in het onderhavige geval geen sprake.”
Aldus komt het hof tot vernietiging van het vonnis en tot terugwijzing van de zaak naar de rechtbank.
Dit oordeel van het hof sluit naar mijn mening aan bij de uitleg die het Hof van Justitie geeft aan de aard van de kortingen en uitsluitingen in geval van onregelmatigheden met betrekking tot de landbouwsubsidies. Wat het gerechtshof 's-Hertogenbosch heeft overwogen over de rol van het opzet lijkt mij ook recht te doen aan het onderscheid tussen onregelmatigheden wat betreft de subsidiabiliteit en onregelmatigheden met betrekking tot de randvoorwaarden. Als ik goed zie kan de reactie op een onregelmatigheid met betrekking tot de subsidiabiliteit aansluiten bij de mate waarin met de subsidiabiliteit de hand wordt gelicht. Als de landbouwsubsidie berekend wordt over het grondoppervlak, het aantal dieren, het gewicht van de mest die men verwerkt en als de onregelmatigheid betrekking heeft op een onjuiste opgave in aantal, kan de subsidie evenredig worden gekort. Zo een rechtstreeks verband zal niet gemakkelijk aan te tonen zijn wanneer het gaat om onregelmatigheden wat betreft de randvoorwaarden. De randvoorwaarden staan immers buiten het subsidie-object. De maatstaf om de korting op de subsidie te berekenen ligt niet zo voor de hand als de maatstaf die gebruikt wordt voor die berekening als gebreken in de subsidiabiliteitsopgaven worden geconstateerd. Vandaar het belang van de ernst, de omvang, het permanente karakter en de herhaling van de geconstateerde niet naleving.
Bij onregelmatigheden ten aanzien van de randvoorwaarden ligt de vraag of de korting toch niet als een "criminal charge" moet worden beschouwd wat meer voor de hand dan in geval van een korting vanwege een onregelmatigheid in de subsidiabiliteit. Schending van een randvoorwaarde is immers eerder een aanleiding voor een subsidiekorting dan een reeds eerder bestaande gebrek dat kleeft aan de subsidieverlening vanwege het feit dat die subsidie is verleend op basis van onjuiste gegevens.
Dat bij een korting wegens schending van een randvoorwaarde de gedachten eerder uitgaan naar artikel 6 EVRM dan wanneer de korting wordt toegepast vanwege een tekortkoming in subsidiabiliteit lijkt mij voor de hand te liggen. Maar gelet op inhoud van het Unierecht en op de rechtspraak van het Hof van Justitie en de nationale rechters is een korting als in het onderhavige geval enkel als een administratieve sanctie te beschouwen. Die korting vloeit rechtstreeks voort uit de Verordeningen en heeft geen punitieve strekking.
De motivering die de staatssecretaris aan zijn besluit om verdachte te korten heeft gegeven kan hierin geen verandering brengen. Een nationale autoriteit die niets anders doet dan Unierecht uitvoeren kan door de motivering van een krachtens Unierecht op te leggen sanctie de aard van de sanctie niet van administratief in strafrechtelijk veranderen. Dat zou een miskenning zijn van de prioriteit die aan het Unierecht, zoals door het Hof van Justitie uitgelegd, in de nationale rechtssfeer toekomt.
5. Hetgeen de schriftuur van tegenspraak van het cassatieberoep van het OM hier tegenin te berde brengt gaat mijns inziens niet op. De steller van deze schriftuur van tegenspraak miskent de uitleg die het Hof van Justitie geeft aan de toepasselijke Verordeningen en de kwalificatie die dat Hof toekent aan de kortingen op de landbouwsubsidies naar aanleiding van het niet voldoen aan de randvoorwaarden. De bedoeling om leden van een bepaalde beroepsgroep ertoe te brengen zich aan voor deze beroepsgroep geldende eisen te conformeren maakt ook volgens het EHRM de sanctie die wordt opgelegd als een lid van de beroepsgroep zich niet aan die voorwaarden houdt, nog niet strafrechtelijk van aard. Dat aan alle voorwaarden voor het toekennen van subsidie aan de verdachte zou zijn voldaan, zoals de steller van de tegenspraak beweert, miskent de feiten. Er is immers niet voldaan aan een van de randvoorwaarden. Dat de schending van een van de randvoorwaarden tevens strafbaar is gesteld maakt nog niet dat de korting op de subsidie dús ook een strafrechtelijke sanctie is. Ik verwijs de steller van de schriftuur naar § 44 van het arrest van het EHRM in de zaak Müller-Hartburg.
6. Het door de AG voorgestelde middel slaagt naar mijn oordeel. Het hof heeft blijk gegeven van een onjuiste uitleg van de toepasselijke Verordeningen en van de rechtspraak van het Hof van Justitie over de aard van de subsidiekorting. Aldus heeft het hof ook ten onrechte aangenomen dat de korting op de subsidie een strafrechtelijke sanctie opleverde die aan een strafvervolging voor het, kort gezegd, niet voldoen aan uit het Unierecht rechtstreeks voortvloeiende registratie- en identificatieplichten in de weg stond.
7. Deze conclusie strekt tot vernietiging van het bestreden arrest en tot terugwijzing van de zaak naar het gerechtshof Arnhem-Leeuwarden teneinde op het bestaande beroep opnieuw te worden berecht en afgedaan.
De Procureur-Generaal
bij de Hoge Raad der Nederlanden
Deze zaak hangt samen met nr. 15/05669 (A.C.G. Spruit) waarin ik ook vandaag concludeer.
Besluit van 23 december 2002, Stcrt. 2002, 248.
Hof van Justitie 5 juni 2012, C-489/10.
Ook elders komt de waarde van de mensenrechten voor het programma van de Unie naar voren. Zie bijvoorbeeld artikel 2, 3, 21 VEU.
Verklaring betreffende de bepalingen van de verdragen, gehecht aan de slotakte van de intergouvernementele conferentie die het verdrag van Lissabon heeft aangenomen, ondertekend op 13 december 2007. Het achtste Protocol bij het VEU stelt nadere eisen aan het akkoord tot toetreding van de Unie tot het EVRM. Zo moet de toetreding de bevoegdheden van de Unie en haar instellingen onverlet laten en de afwijkingen die de lidstaten bij de protocollen bij het EVRM hebben bedongen respecteren.
Advies 2/13 van 18 december 2014, ECLI:EU:C:2014:2454.
Zie voor reacties onder meer NTM/NJCM-Bulletin, 2015 nr. 2 (mini-themanummer met bijdragen van verschillende auteurs); Dr. C.J. Van de Heyning, Advies 2/13 van het Hof van Justitie: flinke stap terug voor toetreding Europese Unie tot Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens, NtEr 2015, nr. 2; C.W.A. Timmermans, De nationale rechter als Unierechter, Een overpeinzing bij het Advies 2/13 (EU Toetreding EVRM), SEW 2015, p. 537-542; T.A.J.A. Vandamme, Advies 2/13 en de constitutionele identiteit van de EU Over de (niet-)toetreding tot het EVRM van een federale ‘non-staat’, SEW 2015, p. 616-628; Ramses A. Wessel & Adam Łazowski, Tijd voor externe controle op de mensen rechten binnen de Europese Unie?, Ars Aequi 2015, p. 674-678.
PB van 18.12.2000, C 364, blz. 1-23.
PB van 14.12.2007, C 303, blz. 17-35.
Waarvan het eerste lid aldus luidt: “Niemand mag opnieuw worden berecht of gestraft in een strafrechtelijke procedure overeenkomstig de rechtspraak van dezelfde Staat voor een strafbaar feit waarvoor hij reeds onherroepelijk is vrijgesproken of veroordeeld overeenkomstig de wet en het procesrecht van die Staat.” Trb. 1984, nr. 1.
Zie voor een bespreking van de verhouding tussen de artikelen 50 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, artikel 54 van de Schengen Uitvoeringsovereenkomst en artikel 4 van het Zevende Protocol bij het EVRM John A.E. Vervaele, Schengen and Charter-related ne bis in idem protection in the Area of Freedom, Security and Justice: M and Zoran Spasic, Common Market Law Review 2015, p. 1339–1360. Dit opstel concentreert zich op de perikelen die het gevolg zijn van het feit dat artikel 54 van de Schengen Uitvoeringsovereenkomst wel een executieclausule bevat en de beide andere bepalingen niet. De auteur bekritiseert het standpunt van het Hof van Justitie dat de executieclausule geen ongeoorloofde beperking oplevert van het grondrecht gevrijwaard te blijven van een tweede strafvervolging.
PB van 14.12.2007, C 303, blz. 32.
Hof van Justitie 26 februari 2013, Akerberg Fransson, C-617/10, § 19.
Koen Lenaerts/Piet van Nuffel, Europees recht, Antwerpen 2011, § 479.
Lenaerts/Van Nuffel, § 672 e.v.
Lenaerts/Van Nuffel, § 675 e.v.
Van Kempen en Bemelmans wijzen erop dat Nederland het Zevende Protocol bij het EVRM nog niet heeft geratificeerd en dat daarom artikel 50 van het Handvest, dat wel linkt aan dat Protocol, ertoe zou kunnen leiden dat er in Nederland verschillende beschermingsniveaus ontstaan inzake het ne bis in idem. Omdat artikel 50 van het Handvest niet alleen interstatelijk maar ook nationaal beschermt voorzien deze auteurs dat de nationale, Nederlandse uitleg zich meer in de richting van de uitleg van het HvJ, die meer uitgaat van feitelijke criteria dan van juridische, zal gaan bewegen: Piet Hein van Kempen en Joeri Bemelmans, Over de betekenis van het EU-Handvest voor het materiële strafrecht, in Vijf jaar verbindend EU-Grondrechtenhandvest (Janneke Gerards/Henri de Waele/Karin Zwaan red.), Deventer 2015, p. 533-564.
EHRM 23 maart 2016, Blokhin vs. Russia, Grote Kamer nr. 47152/06, § 179, waar de Grote Kamer § 139 van de beslissing van de Kamer citeert.
EHRM 9 juni 2016, nrs. 66602/09 en 7/1/1978/12, Sismanidis en Sitaridis vs. Griekenland (definitief) § 32.
EHRM 19 mei 2013, nr. 47195/06.
Zie over de afstemming van de rechtspraak van het EHRM en Hof van Justitie Janneke Gerards en Lize Glas, De verhouding tussen het EHRM en het HvJ EU na toetreding van de EU tot het EVRM, AA 2012, p. 520-531.
HvJ 6 maart 2013, Michaud vs. Frankrijk, nr. 12323/11.
§ 112 e.v.
Verordening (EG) nr. 44/2001 van de Raad van 22 december 2000 betreffende de rechterlijke bevoegdheid, de erkenning en de tenuitvoerlegging van beslissingen in burgerlijke en handelszaken PB L 12 van 16.1.2001, blz. 1–23.
EHRM 23 mei 2016, Avotins vs Letland, Grand Chamber (final), nr. 17502/07, § 73.
§ 103.
§ 109.
§ 112.
§ 114.
§ 116.
§ 125.
De bestuurlijke rechtsgang liep al toen de strafrechtelijke vervolging begon.
Regeling van 1 december 2005, Stcrt. 2005, 235. Ingetrokken per 1 januari 2015 door de Uitvoeringsregeling rechtstreekse betalingen GLB van 11 december 2014, Stcrt. 2014, nr. 36127. In deze conclusie wordt uitgegaan van de tekst van de Regeling GLB-inkomenssteun 2006 zoals die luidde op 14 maart 2011, toen bij verdachte de controle werd uitgevoerd op de bevindingen waarvan de tenlastelegging is gebaseerd.
Verordening (EG) Nr.
73/2009 van de Raad van 19 januari 2009 tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften voor regelingen inzake rechtstreekse steunverlening aan landbouwers in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot vaststelling van bepaalde steunregelingen voor landbouwers, tot wijziging van Verordeningen (EG) nr. 1290/2005, (EG) nr. 247/2006, (EG) nr. 378/2007 en tot intrekking van Verordening (EG) nr. 1782/2003 (PB L 30 van 31.1.2009, blz. 16). Verordening 73/2009 is met ingang van 1 januari 2013 opgeheven door Verordening (EU) nr. 1307/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 17 december 2013 tot vaststelling van voorschriften voor rechtstreekse betalingen aan landbouwers in het kader van de steunregelingen van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot intrekking van Verordening (EG) nr. 637/2008 van de Raad en Verordening (EG) nr. 73/2009 van de Raad, PB L 347 van 20.12.2013, blz. 608–670.
Verordening (EG) Nr. 1122/2009 van de Commissie van 30 november 2009 tot vaststelling van bepalingen ter uitvoering van Verordening (EG) nr. 73/2009 van de Raad wat betreft de randvoorwaarden, de modulatie en het geïntegreerd beheers- en controlesysteem in het kader van de bij die verordening ingestelde regelingen inzake rechtstreekse steunverlening aan landbouwers en ter uitvoering van Verordening (EG) nr. 1234/2007 van de Raad wat betreft de randvoorwaarden in het kader van de steunregeling voor de wijnsector (PB L 316 van 2.12.2009, blz. 65–112). Verordening 1122/2009 is met ingang van 1 januari 2015 ingetrokken door de Gedelegeerde Verordening (EU) nr. 640/2014 van de Commissie van 11 maart 2014 tot aanvulling van Verordening (EU) nr. 1306/2013 van het Europees Parlement en de Raad wat betreft het geïntegreerd beheers- en controlesysteem en de voorwaarden voor weigering of intrekking van betalingen en voor administratieve sancties in het kader van rechtstreekse betalingen, plattelandsontwikkelingsbijstand en de randvoorwaarden, PB L 181 van 20.6.2014, blz. 48–73.
http://wetten.overheid.nl/BWBR0019131/2010-03-01/3
Verordening (EG) nr. 1760/2000 van het Europees Parlement en de Raad van 17 juli 2000 tot vaststelling van een identificatie- en registratieregeling voor runderen en inzake etikettering van rund vlees en rundvleesproducten (PB L 204 van 11.8.2000, blz. 1-10).
Zie hiervoor voetnoot 31.
Verordening (EG) Nr. 1120/2009 van de Commissie van 29 oktober 2009 houdende bepalingen voor de uitvoering van de bedrijfstoeslagregeling waarin is voorzien bij titel III van Verordening (EG) nr. 73/2009 van de Raad tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften inzake rechtstreekse steunverlening in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot vaststelling van bepaalde steunregelingen voor landbouwers (PB L 316 van 2.12.2009, blz. 1–26).
Zie hiervoor voetnoot 32.
Verordening (EG) Nr. 1121/2009 van de Commissie van houdende uitvoeringsbepalingen van Verordening (EG) nr. 73/2009 van de Raad met betrekking tot de bij de titels IV en V van die verordening ingestelde steunregelingen, (PB L 316 van 2.12.2009, blz. 27–64).
Naar mijn indruk komen dergelijke verwijzingen de begrijpelijkheid van de regelgeving niet echt ten goede.
Verordening (EG) nr. 1973/2004 van de Commissie van 29 oktober 2004 houdende uitvoeringsbepalingen van Verordening (EG) nr. 1782/2003 van de Raad met betrekking tot de bij de titels IV en IV bis van die verordening ingestelde steunregelingen en het gebruik van braakgelegde grond voor de productie van grondstoffen, PB L 345 van 20.11.2004, blz.1-85.
Verordening (EG, Euratom) Nr. 2988/95 van 18 december 1995 betreffende de bescherming van de financiële belangen van de Europese Gemeenschappen (Pb 23.12.95 Nr. L 312/1).
C-210/00 ( Käserei Champignon Hofmeister GmbH & Co. KG).
Zoals dit artikel is komen te luiden na wijziging bij Verordening (EG ) nr. 495/97 van de Commissie van 18 maart 1997, PB van 19.03.1997, L 077, blz. 0012 – 0015. Sinds deze wijziging bepaalde artikel 11 lid 1 onder a dat wanneer een exporteur een hogere uitvoerrestitutie heeft gevraagd dan de geldende hij slechts recht heeft op die geldende restitutie, verminderd met 50% van het verschil tussen wat is gevraagd en wat correct berekend is. Onder b werd deze extra korting voor het opzettelijk onjuist verstrekken van gegevens bepaald op het dubbele van dat verschil. Artikel 11 bepaalde verder nog dat de genoemde sancties gelden onverminderd de eventueel door de lidstaten opgelegde aanvullende sancties.
Hof van Justitie 5 juni 2012, C-489/10.
Het eerste lid van artikel 138 stelt verlagingen en uitsluitingen in het vooruitzicht als er verschil is tussen de aangegeven grondoppervlakte en de geconstateerde oppervlakte. Al naargelang de mate van het verschil varieert de sanctie volgens de tweede en derde alinea. Het tweede lid bepaalt dat de gevraagde steun niet wordt toegekend aan de landbouwer die opzettelijk een onjuiste opgave doet van het grondoppervlak. In deze zaak gin het enkel om het eerste lid.
HvJ 13 december 2012, Maatschap L.A. en D.A.B. Langestraat en P. Langestraat-Troost, C-11/12.
Besluit van 1 december 1997, houdende regels betreffende het op of in de bodem brengen van dierlijke meststoffen, Stb. 1997, 601.
Richtlijn 91/676/EEG van de Raad van 12 december 1991 inzake de bescherming van water tegen verontreiniging door nitraten uit agrarische bronnen, PB L 375 van 31.12.1991, blz. 1–8.
Zie hiervoor onder 4.2.
Zie hiervoor onder 3.6.
Vgl. ook HvJ 14 december 2000, Emsland-Stärke, C-110/99 waarin het HvJ de verplichting om ontvangen restituties die door misbruik zijn verkregen terug te betalen niet als sanctie betitelde waarvoor een duidelijke en ondubbelzinnige rechtsgrondslag vereist is, maar enkel als een gevolg van de vaststelling, dat de voorwaarden op grond waarvan men recht zou hebben op voordeel volgens de gemeenschapregeling, kunstmatig zijn gecreëerd, zodat de toegekende restituties onverschuldigd waren en dus moeten worden terugbetaald.
Zie de conclusie van AG J. Kokott in de zaak Bonda, waarin de AG benadrukt dat het niet gaat om de nationale uitleg van een nationaal grondrecht, maar om het unierechtelijk verbod van dubbele bestraffing. Zij interpreteert de rechtspraak van het HvJ aldus dat het Hof enerzijds kijkt naar de aard van de tenlastegelegde inbreuken, waarbij het feit dat de overtreden regels uitsluitend gelden voor marktdeelnemers die ervoor kiezen om een beroep te doen op een landbouwsteunregeling een procedure niet van strafrechtelijke aard doet zijn, en anderzijds naar het doel van de opgelegde sanctie. Als die sanctie de strekking heeft de talrijke onregelmatigheden in het kader van de landbouwsubsidies wordt begaan te bestrijden, is de sanctie een specifiek administratief instrument dat een bestanddeel van de steunregeling vormt (§ 38, 39). Aan een uitgebreide toetsing van de zaak aan de Engel-criteria van het EHRM verbindt zij uiteindelijk de conclusie dat van een bis in idem situatie geen sprake is. Wat betreft de in verband met deze toetsing door haar beoordeelde zwaarte van de opgelegde sanctie merkt zij op dat degene die van meet af aan bewust onjuiste gegevens verstrekt geen gewettigd vertrouwen kan hebben dat hij daarop subsidie mag verkrijgen.
ECLI:NL:RVS:2015:2369.
ECLI:NL:CBB:2011:BQ6435.
ECLI:NL:CBB:2012:BV8353.
ECLI:NL:CBB:2015:230.
Het kortingspercentage doet vermoeden dat het gaat om een schending van de randvoorwaarden door nalatigheid.