ECLI:NL:PHR:2003:AL6191

[verdachte](1) 1. Het Gerechtshof te Arnhem heeft verdachte op 19 oktober 2001 voor 1. overtreding van een voorschrift gesteld krachtens artikel 6 van de Meststoffenwet (oud), meermalen gepleegd, 2. overtreding van een voorschrift gesteld krachtens artikel 7 van de Wet bodembescherming, opzettelijk gepleegd, en 3. overtreding van een voorschrift gesteld krachtens artikel 7 van de Wet bodembescherming, opzettelijk gepleegd en overtreding van een voorschrift gesteld krachtens artikel 7 van de Wet bodembescherming, opzettelijk gepleegd, begaan door een rechtspersoon, terwijl hij feitelijke leiding heeft gegeven aan de verboden gedraging, veroordeeld tot geldboetes van fl. 7500 (feit 1) en fl. 4000,-. Het eerste feit betreft een overtreding van art. 13 van het Besluit administratieve verplichtingen Meststoffenwet,(2) de andere feiten waarvoor verdachte is veroordeeld betreffen alle het Besluit kwaliteit en gebruik overige organische meststoffen (BOOM).(3) 2. Mr. G. de Hoogd, advocaat te Purmerend, heeft cassatie ingesteld. Mr. J. Boksem, advocaat te Leeuwarden, heeft een schriftuur ingezonden, houdende twee middelen van cassatie. 3.1. Het eerste middel klaagt dat het hof ten onrechte heeft aangenomen dat het door verdachte gebruikte zuiveringsslib valt onder de werkingssfeer van de meststoffenwetgeving. Artikel 18 van het BOOM verbiedt het aanwenden van vloeibaar zuiveringsslib op grasland in een grotere hoeveelheid dan 1 ton droge stof per hectare per jaar. Het hof heeft aangenomen dat feit 3 als overtredingen van art. 18 is te kwalificeren. Artikel 30 van het BOOM verbiedt het aanwenden van zuiveringsslib of mengsels van dat slib met dierlijke meststoffen op grasland tenzij dat emissie-arm geschiedt. Het hof heeft geoordeeld dat feit 2 een overtreding van dit artikel oplevert. Artikel 13 van het Besluit administratieve verplichtingen Meststoffenwet verplicht de leverancier en de afnemer van overige organische meststoffen om bij aflevering een afleveringsbewijs op te maken. Ik ga ervan uit dat het begrip "overige organische meststoffen" hier dezelfde inhoud heeft als in het BOOM. Het hof heeft dit artikel van toepassing geacht op het onder 1 bewezenverklaarde. Het hof heeft dus telkens aangenomen dat het zuiveringsslib begrepen is onder "overige organische meststoffen" in de zin van het BOOM en dat de bepalingen van het BOOM en van het Besluit administratieve verplichtingen Meststoffenwet van toepassing zijn op het slib dat verdachte heeft afgenomen en verwerkt. In feitelijke aanleg is betoogd dat het slib een afvalstof is en geen meststof, maar het hof heeft dat verweer als volgt verworpen: De raadsman van verdachte heeft ter terechtzitting aangevoerd dat verdachte flotatieslib heeft betrokken van [B] B.V., welk flotatieslib geen zuiveringsslib is, maar een afvalstof. Daaruit zou voortvloeien dat het onderhavige slib en het mengsel van dierlijke meststoffen en het flotatieslib niet onder de meststoffenwetgeving en het Besluit kwaliteit en gebruik overige organische afvalstoffen zou vallen en dat verdachte derhalve dient te worden vrijgesproken. De Meststoffenwet definieert in artikel B.1 aanhef en sub a onder 1 van bijlage B zuiveringsslib als overige organische meststof als zijnde slib dat geheel of in hoofdzaak afkomstig is van een installatie voor de zuivering van huishoudelijk, stedelijk, industrieel dan wel ander afvalwater van soortgelijke samenstelling als huishoudelijk, stedelijk en industrieel afvalwater. Het Besluit kwaliteit en gebruik overige organische afvalstoffen (nader: BOOM) definieert in artikel 1 aanhef en sub a onder 1 zuiveringsslib op dezelfde wijze. Verdachte heeft verklaard dat hij slib in zijn bedrijf heeft verwerkt dat werd betrokken van [B] B.V.. [B] B.V., een pluimveeverwerkend bedrijf, heeft vestigingen in [plaats C] en [plaats D]. Uit de bewijsmiddelen blijkt dat in beide vestigingen een installatie voor thermisch-fysische zuivering aanwezig is. Het betreffende flotatieslib ontstaat na buffering en afscheiding door middel van flokkulanten van het proceswater uit de pluimveeslachterij. Het doel van de afscheiding is het verminderen van het aantal vervuilingseenheden in het afvalwater met circa 80 procent. Hieruit leidt het hof af dat het door verdachte aangewende slib afkomstig is van een installatie voor de zuivering van industrieel afvalwater en onder het begrip zuiveringsslib valt. Het door verdachte aangewende slib en daarmee het mengsel van dierlijke mest en zuiveringsslib valt mitsdien onder de werkingssfeer van de Meststoffenwet, het Besluit administratieve verplichtingen Meststoffenwet en het BOOM. Het hof verwerpt derhalve het verweer. De steller van het middel betoogt dat deze uitleg onjuist is en beroept zich op de ter terechtzitting in hoger beroep afgelegde verklaringen van de deskundigen Van Olst en Elzinga. Deze deskundigen hebben verklaard dat het slib, afkomstig van [B] geen zuiveringsslib is als bedoeld in het BOOM, omdat het onvoldoende is gezuiverd en gerijpt en omdat het waarschijnlijk nog pathogene stoffen bevat. Beide deskundigen hebben een beroep gedaan op de samenhang tussen art. 1 en art. 3 van het BOOM. 3.2.1. Het BOOM van 1998 is de opvolger van het BOOM van 20 november 1991, Stb. 1991, 613. Het ontwerp BOOM van 1991 was evenwel niet genotificeerd bij de Commissie van de Europese Gemeenschappen, hetgeen volgens Richtlijn 83/189/EEG wel had gemoeten. Daarom is dat BOOM in 1998 door een nieuw BOOM vervangen. In dat nieuwe BOOM heeft enkel een kleine hernummering plaatsgevonden en één hier niet relevante aanvulling. De toelichting op het nieuwe BOOM verwijst naar de toelichting op het BOOM van 1991. In het BOOM worden nadere regels gesteld ter uitvoering van de Meststoffenwet,(4) van de Wet bodembescherming(5) en van de Richtlijn 86/278/EEG van 12 juni 1986 betreffende de bescherming van het milieu, in het bijzonder de bodem, bij het gebruik van zuiveringsslib in de landbouw.(6) 3.2.2. Richtlijn 86/278/EEG heeft blijkens de considerans tot doel voorschriften te geven voor het gebruik van zuiveringsslib in de landbouw, zodat nadelige gevolgen voor bodem, planten, dier en mens worden voorkomen, en tevens een juist gebruik van zuiveringsslib wordt bevorderd. De considerans overweegt voorts dat zuiveringsslib dat in de landbouw wordt aangewend niet onder het bereik van de Afvalstoffenrichtlijn valt (74/442EEG van 15 juli 1975), maar wel onder het regime van Richtlijn 78/319/EEG van de Raad van 20 maart 1978 betreffende giftige en gevaarlijke afvalstoffen als het slib gevaarlijke stoffen bevat in hoeveelheden als aangegeven in een bijlage bij die Richtlijn. Voorts blijkt dat de slibrichtlijn het oogmerk heeft de bodem te beschermen met name tegen zware metalen. Artikel 2 van Richtlijn 86/278/EEG bevat een aantal definities: In deze richtlijn wordt verstaan onder: a)"slib'' i) zuiveringsslib afkomstig van zuiveringsinstallaties voor huishoudelijk of stedelijk afvalwater en van andere zuiveringsinstallaties voor afvalwater van soortgelijke samenstelling als huishoudelijk en stedelijk afvalwater; ii) zuiveringsslib van septic tanks en andere soortgelijke installaties voor de behandeling van afvalwater; iii) ander zuiveringsslib dan het onder i) en ii) genoemde; b) "behandeld slib'' Slib dat is behandeld langs biologische, chemische of thermische weg, door langdurige opslag of volgens enig ander geschikt procédé, om de vergistbaarheid en de hygiënische bezwaren van het gebruik ervan aanzienlijk te verminderen; c) (...); d) "gebruik'' Het verspreiden van slib op de bodem, alsmede elke andere toepassing van slib op of in de bodem; Het slib dat valt onder de omschrijving van a onder (i) mag volgens art. 3 enkel overeenkomstig de bepalingen van de Richtlijn in de landbouw worden aangewend. Slib dat voldoet aan de omschrijving van a onder (ii) en (iii) mag in de landbouw worden aangewend indien, kort gezegd, de staat het gebruik ervan aan regels onderwerpt. De bijlagen bij de Richtlijn bevatten grenswaarden voor zware metalen in slib en bodem en maximumhoeveelheden aan zware metalen die op landbouwgrond mogen worden opgebracht. De staten zijn ingevolge art. 5 verplicht het aanwenden van slib in de landbouw te verbieden wanneer door dat gebruik de plafondwaarde aan zware metalen in de bodem wordt overschreden. Artikel 6 heeft - voor zover hier van belang - de volgende inhoud: Onverminderd artikel 7 a) wordt slib behandeld alvorens in de landbouw te worden gebruikt. De Lid-Staten kunnen evenwel onder door hen vast te stellen voorwaarden het gebruik van niet behandeld slib toestaan wanneer het in de bodem wordt geïnjecteerd of ondergeploegd; b) (...) Artikel 7 stelt voorwaarden aan de aanwending van slib bijvoorbeeld op weideland. Verder bevat de Richtlijn voorschriften voor de analyses van slib en bodem, voor de slibadministratie, en de mogelijkheid van een ontheffingsstelsel. Artikel 12 geeft de staten de bevoegdheid strengere maatregelen te nemen. 3.2.3. Uit art. 2 van de Richtlijn valt op te maken dat 'behandeld slib' valt onder de definitie van 'slib', maar onbehandeld slib ook. Onder 'behandeling' in de Richtlijn valt, dunkt mij, ook het proces van stabilisering en omzetting waarvan de deskundige Van Olst ter terechtzitting in appel sprak. Zonder zo een rijping van de substantie, zo deelde de deskundige mee, kan deze substantie spontaan overgaan tot gisting tijdens het vervoer, waardoor zelfs explosiegevaar kan ontstaan. Volgens de Richtlijn dient behandeling van het slib onder meer ertoe de vergistbaarheid ervan te verminderen. De Richtlijn beperkt de aanduiding 'slib' dus niet tot zuiveringsslib dat door behandeling volgens een bepaald procédé of door langdurige opslag is gestabiliseerd. 3.2.4. De Meststoffenwet verstaat onder 'meststoffen' onder meer 'andere meststoffen' zoals omschreven in Bijlage B bij die wet. Bijlage B geeft de volgende omschrijving: Onder overige organische meststoffen als bedoeld in artikel 1, eerste lid, onderdeel f, worden de volgende meststoffen verstaan: a. zuiveringsslib, zijnde: 1°. slib, dat geheel of in hoofdzaak afkomstig is van een installatie voor de zuivering van huishoudelijk, stedelijk, industrieel dan wel ander afvalwater van soortgelijke samenstelling als huishoudelijk, stedelijk en industrieel afvalwater; 2°. slib, dat geheel of in hoofdzaak afkomstig is van sceptictanks en andere installaties voor de verzameling, afvoer en behandeling van afvalwater met uitzondering van vet- en zandvangers; (...) Artikel 1 lid 1 onder a van het BOOM herhaalt deze omschrijving. Artikel 1 lid 1 onder g omschrijft het gebruik van zuiveringsslib als op of in de bodem brengen van zuiveringsslib. Artikel 1 van het BOOM is het enige artikel van hoofdstuk 1, Begripsomschrijvingen. Hoofdstuk 2 bevat regels aangaande de kwaliteit, hoofdstuk 3 regels aangaande het gebruik en hoofdstuk 4 bevat de slotbepalingen. Het eerste artikel over de kwaliteitseisen, art. 3, bepaalt dat zuiveringsslib moet worden behandeld langs biologische, chemische of thermische weg, door langdurige opslag of volgens enig ander geschikt procédé, om pathogene organismen te doen afsterven. Het eerste artikel van hoofdstuk 3 heeft de volgende inhoud: Artikel 12 1. Het is verboden zuiveringsslib, compost of zwarte grond te gebruiken, indien niet is voldaan aan de in de bij dit besluit behorende bijlagen met betrekking tot de desbetreffende produkten gestelde samenstellingseisen en hetgeen overigens bij of krachtens de artikelen 3 tot en met 10 is bepaald. 2. (...) 3.2.5. Het eerste lid van art. 12 verbiedt dus het gebruik op of in de bodem van zuiveringsslib dat niet is 'behandeld' volgens de eisen van art. 3. Artikel 13 verbiedt dit gebruik ook, maar daarnevens het gebruik van mengsels met compost of dierlijke meststoffen tenzij de gebruiker aantoont dat aan alle eisen van het BOOM, dus inclusief die van art. 3, is voldaan. Uit dit samenstel van bepalingen maak ik het volgende op. Zuiveringsslib is, op een in art. 1 lid 1 onder 2 gemaakte uitzondering voor slib dat afkomstig is uit vet- en zandvangers na, een overige organische meststof. In zuiveringsslib kunnen zich schadelijke elementen bevinden zoals zware metalen en pathogene organismen. Zuiveringsslib mag daarom niet op de bodem worden gebracht tenzij aan eisen die het BOOM stelt is voldaan. Een van die eisen is dat het slib wordt 'behandeld'. Een andere eis is dat maximumwaarden van bepaalde stoffen in het zuiveringsslib niet worden overschreden. Zuiveringsslib dat niet aan de kwaliteitseisen van het BOOM voldoet blijft een overige organische meststof, die evenwel niet op of in de bodem gebracht mag worden. Dat is ook op te maken uit de Nota van toelichting op het BOOM, waarin het volgende is te lezen: De in dit besluit bedoelde organische meststoffen, te weten zuiveringsslib, compost en zwarte grond, worden ter onderscheiding van dierlijke meststoffen als "overige organische meststoffen" aangeduid. Zij kunnen naast nutriënten en organische stof ook zware metalen en arseen en, in het geval van zuiveringsslib, pathogene organismen bevatten. Het is daarom zowel in het belang van de bevordering van de deugdelijkheid voor het doel waarvoor deze meststoffen zijn bestemd, als in het belang van de bescherming van de bodem, wenselijk om met betrekking tot deze stoffen regels te stellen. Het onderhavige besluit strekt hiertoe.(7) 3.2.6. Dat zuiveringsslib een overige organische meststof is en blijft heeft tot gevolg dat de meststoffenwetgeving van toepassing is en blijft. Voorzover de meststoffenwetgeving gedragingen met betrekking tot overige organische meststoffen normeert is hoofdstuk 10 van de Wet milieubeheer (Wm), dat handelt over afvalstoffen, volgens art. 22.1 lid 6 Wm immers niet van toepassing. Artikel 22.1 lid 6 Wm kent niet een zodanige positie toe aan de Wet bodembescherming. In de aanhef van het BOOM is te lezen dat de artikelen 1, eerste lid, 2 tot en met 11 en 38 van het BOOM zijn gebaseerd op de Meststoffenwet, en dat de artikelen 1 en 12 tot en met 38 zijn gebaseerd op de Wet bodembescherming. De Nota van toelichting verklaart dat vermeden is materiële bepalingen op twee wetten te baseren.(8) De artikelen 18 (feit 3) en 30 (feit 2) berusten dus op de Wet bodembescherming en sluiten toepassing van hoofdstuk 10 Wm niet uit. Dat betekent naar mijn mening dat indien bijvoorbeeld zuiveringsslib als gevaarlijke afvalstof dient te worden aangemerkt vanwege de concentratie van bepaalde elementen daarin, zowel het BOOM als Titel 10.6 Wm van toepassing is. Zo een soort samenloop is indertijd in de Nota van toelichting bij het BOOM voor mogelijk gehouden.(9) 3.2.7. Anders is het formeel gesteld met het Besluit administratieve verplichtingen Meststoffenwet. Dat Besluit geeft uitvoering aan de artikelen 6 en 61 Meststoffenwet. Artikel 13 van het Besluit administratieve verplichtingen Meststoffenwet laat zich nader uit over de inhoud van de afleveringsbewijzen van de overige organische meststoffen. Dat afleveringsbewijs dient onder meer het gewicht van de afgeleverde overige organische meststoffen te vermelden. Dat gewicht is van belang in verband met de inhoud van art. 1 aanhef en onder n van dat Besluit, dat als volgt luidt: Artikel 1 In dit besluit en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder: (...) n. gewicht van de afgeleverde overige organische meststoffen: geschat gewicht van de overige organische meststoffen en, indien dit bij de aflevering bekend is, nettogewicht van de overige organische meststoffen bepaald door weging, uitgedrukt in kilogrammen product en in kilogrammen droge stof, bepaald overeenkomstig de krachtens artikel 13ak van de wet gestelde regels; De afleveringsbewijzen zijn dus van belang om na te kunnen gaan of is voldaan aan de eisen van onder meer art. 18 van het BOOM, dat een verbod inhoudt om vloeibaar zuiveringsslib te gebruiken in een grotere hoeveelheid dan (onder b) 1 ton droge stof per hectare per jaar op grasland. Maar dat art. 18 vloeit weer voort uit de Wet bodembescherming. Aldus lopen meststoffenwetgeving en Wet bodembescherming toch weer in elkaar over en is de door de besluitgever van het BOOM beleden scheiding tussen de twee stelsels doorbroken. Het komt mij voor dat op overige organische meststoffen, die tevens als gevaarlijk afval te kwalificeren zijn, daarom toch beide stelsels van toepassing zijn. 3.2.8. Ik kan niet zeggen dat dit onderdeel van de milieuwetgeving imponeert als goed gestructureerd en helder vormgegeven en acht de verwarring die bestaat over de normering van gedragingen die op zuiveringsslib betrekking hebben alleszins begrijpelijk. Maar volgens mij is één ding wel duidelijk; dat zuiveringsslib, in welke vorm of stadium dat ook verkeert, onder het BOOM valt als is voldaan aan de eisen die de definitie in art. 1 lid 1 onder a BOOM daarvan geeft. De stelling die in het middel besloten ligt dat alleen gerijpt en behandeld slib onder die omschrijving valt, welke stelling kennelijk steunt op de inhoud van de verklaring van de twee ter terechtzitting in appel gehoorde 'provinciale' deskundigen, gaat daarom naar mijn mening niet op. In zoverre had het hof het volgens mij bij het rechte eind. 4. Ambtshalve merk ik evenwel nog het volgende op. Het proces-verbaal van het onderzoek ter terechtzitting van 5 oktober 2001 houdt het volgende in: De voorzitter leest voor een brief van [E], oftewel [B] B.V., aan de AID, gedateerd 8 oktober 1998, als bijlage 1/D/10 bij het eerste proces-verbaal van de AID, genummerd 1457/98/29 gevoegd: "Het vloeibare zuiveringsslib van onze bedrijven bestaat hoofdzakelijk uit dierlijke meststoffen. Concreter gesteld gaat het daarbij om meststoffen die bestaan uit uitwerpselen en de geheel of gedeeltelijk verteerde krop-, maag- en darminhoud van het pluimvee. In het productieproces worden de waterstromen die dierlijke stoffen bevatten eerst gevoerd door een scheidingsinstallatie (zeefbocht) die alle grovere delen er uit verwijdert. Vervolgens passeert het water een vetvanger. De daarna nog in het water aanwezige meststoffen worden behandeld met een zuiveringsinstallatie van het type flocculatie-flotatie. Het zuiveringsslib dat daarbij vrijkomt voldoet aan de samenstellingseisen volgens bijlage 1 behorende bij het BOOM. (...)" Het gaat hier om de substantie die verdachte heeft afgenomen en verwerkt. Het Besluit gebruik meststoffen (Bgm)(10) bepaalt in art. 1 het volgende: 1. In dit besluit en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan (...) onder: a dierlijke meststoffen: meststoffen als bedoeld in artikel 1, eerste lid, onderdeel d, van de Meststoffenwet die geheel of gedeeltelijk bestaan uit uitwerpselen van dieren, waaronder mede wordt begrepen de geheel of gedeeltelijk verteerde maag- en darminhoud van dieren; Artikel 9 Bgm verklaart het Bgm niet van toepassing op het gebruik van mengsels van dierlijke meststoffen met zuiveringsslib als bedoeld in het Besluit kwaliteit en gebruik overige organische meststoffen. Maar de brief afkomstig van [E] doet een rechtstreeks en ernstig vermoeden rijzen dat wat wordt gekwalificeerd als zuiveringsslib in wezen dierlijke meststoffen (met water) zijn. Daarmee zou toepassing van het BOOM uitgesloten zijn; het Bgm komt dan immers in aanmerking. Het hof heeft ten onrechte geen aanleiding gezien zich over het zuiveringsprocédé bij [E] en de samenstelling van de substantie die verdachte van [E] afnam nader te laten voorlichten. Waren dat dierlijke meststoffen mét water maar zonder zuiveringsslib, dan had het hof naar mijn mening het tenlastegelegde niet kunnen bewezenverklaren. Dan was er immers geen sprake van overige organische meststoffen (feit 1), een mengsel van dierlijke meststoffen met zuiveringsslib (feit 2) of vloeibaar zuiveringsslib (feit 3). Steun voor deze opvatting vind ik in de Nota van toelichting bij het BOOM, waar is te lezen: In de definitie van zuiveringsslib in artikel 1, onderdeel b, wordt onder meer begrepen het slib dat vrijkomt bij het schoonmaken van riolen en (riool-)gemalen, zogenaamd kolkenslib, en slib dat vrijkomt bij defosfateringsprocessen op zuiveringsinstallaties. Niet bedoeld wordt het slib dat afkomstig is van vet- en zandvangers, of van kalvergiervoorzuiveringsinstallaties. Dit laatste bestaat geheel of grotendeels uit uitwerpselen van dieren en valt dus onder de werking van het Besluit gebruik dierlijke meststoffen (zie ook paragraaf 3).(11) Alleen wanneer zou zijn vastgesteld dat de substantie die verdachte van [E] afnam náást dierlijke uitwerpselen ook zuiveringsslib bevatte zou art. 9 Bgm tussenbeide komen en zou het BOOM van toepassing zijn. Nu is de mogelijkheid niet uitgesloten dat het hof een product van een zuiveringsinstallatie dat alleen bestaat uit dierlijke meststoffen en water tot zuiveringsslib heeft gebombardeerd. Het middel faalt, maar mijns inziens dient het arrest op de ambtshalve gevonden grond te worden gecasseerd. 5. Het tweede middel klaagt over overschrijding van de redelijke termijn in cassatie en is gegrond. Verdachte heeft cassatie doen instellen op 23 oktober 2001. Het dossier is eerst op 22 januari 2003 bij de Hoge Raad ontvangen. De door de Hoge Raad gestelde inzendingstermijn van acht maanden is dus ruimschoots overschreden. Zulks zal in ieder geval tot strafvermindering moeten leiden. 6. Deze conclusie strekt tot vernietiging van het bestreden arrest en tot verwijzing van de zaak naar een aangrenzend hof teneinde met inachtneming van de aanwijzingen van de Hoge Raad opnieuw te worden berecht en afgedaan. De Procureur-Generaal bij de Hoge Raad der Nederlanden 1 Deze zaak hangt samen met de zaak onder nr. 00112/03/P waarin ik ook vandaag conclusie neem. 2 Besluit van 6 november 1997, Stb. 1997, 587, in werking getreden op 1 januari 1998. 3 Besluit van 30 januari 1998, houdende regels met betrekking tot de kwaliteit en het op of in de bodem brengen van overige organische meststoffen, Stb. 1998, 86. 4 Stb 1986, 598. 5 Stb. 1986, 374. 6 L 181/6. 7 Stb. 1991, 613, p. 21. 8 Stb. 1991, 613, p. 23. 9 Stb. 1991, 613, p. 24/25. 10 Besluit van 1 december 1997, Stb. 1997, 601, houdende regels betreffende het op of in de bodem brengen van dierlijke meststoffen, zoals dit besluit laatstelijk is gewijzigd bij het Besluit van 23 juli 2001, Stb. 2001, 479, in werking getreden 9 januari 1998. 11 Stb. 1991, 613, p. 29.