ECLI:NL:ORBAACM:2023:58

RAAD VAN BEROEP IN AMBTENARENZAKEN VAN CURAÇAO Uitspraak op het hoger beroep van: [Appellante] wonende te Curaçao, appellante, wettelijk vertegenwoordigd door [zoon], curator, gemachtigde: mr. N.B. Louisa, advocaat tegen de uitspraak van het Gerecht in Ambtenarenzaken van Curaçao (Gerecht) van 24 november 2021, CUR202100239 (aangevallen uitspraak), in het geding tussen: appellante en de Regering van Curaçao, geïntimeerde (de regering), gemachtigde: mr. S.M. Concincion-Quirindongo

De regering heeft appellante bij landsbesluit van 18 december 2020 met ingang van 15 januari 2021 ontslagen (ontslagbesluit). Het Gerecht heeft het bezwaar van appellante tegen het ontslagbesluit bij de aangevallen uitspraak ongegrond verklaard. Appellante heeft op 12 april 2022 hoger beroep ingesteld tegen de aangevallen uitspraak en op 14 juni 2022 de beroepsgronden ingediend. De regering heeft op 18 augustus 2022 een verweerschrift ingediend. Het hoger beroep is bij beschikking van de voorzitter van de Raad van 14 december 2022 niet-ontvankelijk verklaard omdat appellante te laat was met het instellen van het hoger beroep. Appellante heeft de Raad op 6 januari 2023 verzocht de beschikking van 14 december 2022 te herzien. De Raad heeft dit verzoek bij uitspraak van 27 juli 2023 toegewezen (CUR2023H00015, ECLI:NL:ORBAACM:2023:56)) en de beschikking van 14 december 2022 vernietigd. Daarmee is het hoger beroep hervat in de stand waarin het zich bevond. Appellante heeft op 18 augustus 2023 aanvullende stukken ingediend en een verzoek tot beslissing bij voorraad (voorlopige voorziening) gedaan. De regering heeft op 3 september 2023 daarop gereageerd. De Raad heeft de zaak behandeld op de zitting van 18 september 2023. Namens appellante is verschenen haar zoon en curator [zoon], bijgestaan door haar gemachtigde, terwijl appelante ook zelf in persoon aanwezig was. De regering heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde. Op de zitting werd namens appellante het verzoek om een voorlopige voorziening ingetrokken.

Inleiding 1. Bij de beoordeling van het hoger beroep zijn de volgende feiten en omstandigheden van belang. 1.1. Appellante werkte vanaf 1 augustus 1992 als ambtenaar, sinds 10 oktober 2010 als documentalist, bij – tegenwoordig - de Veiligheidsdienst Curaçao (VDC), een dienstonderdeel van het ministerie van Algemene Zaken. 1.2. De minister van Algemene Zaken (de minister) heeft appellante met ingang van 4 november 2019 gedurende drie maanden de toegang tot alle dienstgebouwen van de VDC ontzegd. Dit had te maken met een door het diensthoofd ingesteld intern onderzoek naar het functioneren en gedrag van appellante in verband met een aantal incidenten op de werkvloer op 10 juli 2019 en 24 oktober 2019. Appellante zou zich daarbij tegenover collega’s verbaal en fysiek gewelddadig hebben gedragen. 1.3. In het kader van het onderzoek is appellante verwezen naar de bedrijfsarts van Arboconsult (bedrijfsarts) voor een mentale gezondsheidsevaluatie. In dat kader heeft appellante in de periode van 21 november 2019 tot en met 3 februari 2020 regelmatig psycholoog [A] van Arboconsult (psycholoog) bezocht. De psycholoog heeft in een “Kort Rapport (concept)” van 20 januari 2020 gerapporteerd dat appellante wordt gedomineerd door haar geloof en haar ziekte. Hij geeft aan dat deze persoonlijke zaken van appellante en de werkplek niet gemengd moeten worden en dat appelante in een rustige werkomgeving moet kunnen zijn. De bedrijfsarts heeft appellante vervolgens na een controlebezoek op 6 februari 2020 met ingang van 10 februari 2020 volledig arbeidsgeschikt verklaard. Daarbij heeft hij nog opgemerkt dat appellante onder begeleiding blijft van Arboconsult. Op 10 februari 2020 heeft appellante haar werk hervat. 1.4. Op 18 mei 2020 heeft de minister appellante opnieuw met onmiddellijke ingang een toegangsontzegging gedurende drie maanden opgelegd. Dit hield opnieuw verband met intern onderzoek, nu naar een incident op 15 mei 2020, waarbij appellante zich ongepast zou hebben gedragen tegenover haar leidinggevende. 1.5. Het onderzoek naar de incidenten en het gedrag van appellante heeft geleid tot een verzoek van 31 juli 2020 van de voorzitter van het managementteam van VDC (voorzitter) aan de minister. De voorzitter verzoekt om het dienstverband van appellante met de dienst per onmiddellijke ingang te beëindigen wegens ongeschiktheid omdat zij, in het belang van haar gezondheid, haar eigen veiligheid en die van de collega’s alsmede de orde en rust binnen de dienst, in alle redelijkheid niet langer houdbaar is bij de dienst. Onder verwijzing naar de twee toegangsontzeggingen in korte tijd en de incidenten op de werkvloer, die zich met tussenpozen al sinds 2001 voordoen, concludeert de voorzitter dat het onacceptabele gedrag van appellante het laatste anderhalf jaar is verergerd. Het gedrag van appellante verhindert zowel haar eigen functioneren als dat van de collega’s. Tot slot geeft hij aan dat het aan appellante is te zien dat zij gebukt gaat onder één of ander psychisch probleem. 1.6. De regering heeft appellante bij brief van 1 oktober 2020 in kennis gesteld van het voornemen appellante eervol ontslag te verlenen omdat zij niet langer geschikt wordt geacht voor de uitoefening van haar functie. Appellante heeft daarop in een brief van 26 oktober 2020, aangevuld met een brief van 11 november 2020, uitgebreid schriftelijk gereageerd. Zij ontkent dat haar gedrag heeft geleid tot de incidenten en verwijst naar stukken over haar gezondheid die bij Arboconsult bekend zijn. Ook wijst zij erop dat zij in januari 2018 is geopereerd en dat zij volgens haar oncoloog tien jaar onder controle moet blijven. 1.7. Bij het ontslagbesluit heeft de regering appellante met toepassing van artikel 103, eerste lid, aanhef en onder f, van de Landsverordening Materieel Ambtenarenrecht (LMA) met ingang van 15 januari 2021 eervol ontslag verleend. De regering heeft het ontslag gebaseerd op dat wat de voorzitter in zijn verzoek van 31 juli 2020 aan de minister had voorgelegd. Hieruit concludeert de regering dat appellante niet over de voor haar functie vereiste persoonlijke eigenschappen beschikt. Ook uit de reactie van appellante op het voornemen tot ontslag is volgens de regering op te maken dat appellante niet ziet dat zij met haar gedrag schade aanricht aan de organisatie van VDC. Aangevallen uitspraak 2. Bij de aangevallen uitspraak heeft het Gerecht het bezwaar van appellante tegen het ontslagbesluit ongegrond verklaard. Het Gerecht ziet in de gedingstukken voldoende onderbouwing voor de conclusie dat appellante zich al jarenlang ongepast, storend en onprofessioneel heeft gedragen. Dit ging herhaaldelijk gepaard met verbaal en lichamelijk geweld tegenover collega’s. Appellante is regelmatig op haar gedrag aangesproken en in de gelegenheid gesteld dit te verbeteren. Appellante heeft er geen blijk van gegeven te beseffen dat haar houding en gedrag tot een onwerkbare situatie heeft geleid. De regering heeft naar het oordeel van het Gerecht dan ook mogen concluderen dat appellante ongeschikt is voor het uitoefenen van haar functie. Standpunt van appellante 3. Appellante is het niet eens met de uitspraak van het Gerecht. Volgens appellante zijn de tekortkomingen in haar gedrag terug te voeren op een zielsgebrek, dat wil zeggen een psychische ziekte. De regering had dan ook meer onderzoek moeten doen naar de oorzaak van de ongeschiktheid. Volgens appellante kan het ontslagbesluit niet op grond van ongeschiktheid in de zin van artikel 103, eerste lid, aanhef en onder f, van de LMA, in stand blijven. Ter onderbouwing van haar stelling heeft appellante in hoger beroep meerdere medische stukken overgelegd. Standpunt van de regering 4. De regering bestrijdt dat het onacceptabele gedrag van appellante, op grond waarvan zij ongeschikt is voor haar functie, mogelijk voorkomt uit een psychische ziekte. De regering wijst op het verslag van de psycholoog van 20 januari 2020 en de geschiktheidsverklaring van de bedrijfsarts van 6 februari 2020. De regering mocht van de juistheid van deze verklaringen uitgaan. Op de zitting heeft de regering nog naar voren gebracht dat de door appellante overgelegde stukken in hoger beroep buiten beschouwing moeten worden gelaten omdat appellante deze stukken eerder had kunnen indienen en deze bij het Gerecht niet bekend waren. Oordeel van de Raad Nader door appellante overgelegde stukken 5.1. De Raad ziet geen aanleiding de regering te volgen in haar standpunt dat de door appellante in hoger beroep overgelegde stukken bij de beoordeling van de aangevallen uitspraak buiten beschouwing moeten blijven. Er staat geen enkele rechtsregel aan in de weg dat appellante in hoger beroep haar in bezwaar ingenomen standpunt over haar psychische ziekte met nadere stukken onderbouwt. De door de regering op de zitting naar voren gebrachte stelling dat zij niet aansprakelijk is indien de nadere stukken een ander licht op de zaak werpen, maakt dit oordeel niet anders. Bovendien is aansprakelijkheid in deze procedure niet aan de orde. Inhoudelijk oordeel 5.2. Bij een ontslag op grond van artikel 103, eerste lid, aanhef, en onder f, van de LMA moet de regering concrete gedragingen van de betrokken ambtenaar aannemelijk maken, waaruit is op te maken dat deze niet beschikt over de eigenschappen, mentaliteit of instelling die nodig zijn voor het op goede wijze vervullen van zijn functie, zodat hij voor die functie ongeschikt is.

5.7. De Raad is van oordeel dat er voldoende aanwijzingen bestaan dat het functioneren en het gedrag van appellante, dat de regering aan haar ongeschiktheid voor de uitoefening van haar functie ten grondslag heeft gelegd, verband houdt met het psychische ziektebeeld van appellante. Gelet daarop had de regering onderzoek moeten doen naar die eventuele medische oorzaak van haar disfunctioneren. De regering heeft in dat licht niet kunnen volstaan met een verwijzing naar het onderzoek en de geschiktheidsverklaring van 6 februari 2020 van de bedrijfsarts. De regering heeft dan ook onvoldoende gemotiveerd dat de ongeschiktheid van appellante niet voortkomt uit een bij appellante bestaande psychische ziekte. Dit betekent dat de regering niet bevoegd was appellante met toepassing van artikel 103, eerste lid, aanhef en onder f, van de LMA te ontslaan. 5.8. Het hoger beroep slaagt. De Raad zal de aangevallen uitspraak vernietigen, het bezwaar tegen het ontslagbesluit gegrond verklaren en dit besluit vernietigen. 6. Aanleiding bestaat de regering te veroordelen in de proceskosten van appellante. Deze worden begroot op NAf 2.100,- (1 punt voor het bezwaarschrift, 1 punt voor het hoger beroepschrift en 1 punt voor de zitting bij de Raad, NAf 700,- per punt).

De Raad: vernietigt de aangevallen uitspraak; verklaart het bezwaar gegrond; vernietigt het landsbesluit van 18 december 2020; veroordeelt de regering in de vergoeding van de kosten van appellante tot een bedrag van NAf 2.100,-, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende bijstand. Aldus gegeven door mr. W.H. Bel, voorzitter, en mr. A.P. van der Pluijm-Vrede en mr. P. Klik, leden, uitgesproken in het openbaar op 4 oktober 2023 in tegenwoordigheid van de griffier.

5.3. Tussen partijen is niet in geschil, en ook voor de Raad staat vast, dat appellante met haar gedrag op de werkvloer in haar functioneren tekort is geschoten. 5.4. De vraag die vervolgens voorligt is of deze ongeschiktheid een oorzaak heeft in een zielsgebrek in de vorm van een psychische ziekte, zoals door appellante is aangevoerd. 5.5. Volgens vaste rechtspraak van de Centrale Raad van Beroep (CRvB), waarbij de Raad zich aansluit, is het bestuursorgaan niet bevoegd een ambtenaar te ontslaan wegens ongeschiktheid op andere dan medische gronden in het geval hij als gevolg van ziekte of gebrek ongeschikt is voor zijn functie. Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de CRvB van 30 januari 2014, ECLI:NL:CRVB:2014:249. In gevallen waarin aanwijzingen bestaan dat de ongeschiktheid van de ambtenaar verband houdt met ziekte of gebrek, of daarover gerede twijfel bestaat, moet onderzoek plaatsvinden naar die eventuele medische oorzaak. Dit volgt uit vaste rechtspraak van de CRvB, bijvoorbeeld de uitspraak van de CRvB van 24 december 2015, ECLI:NL:CRVB:2015:4802. 5.6. De Raad volgt op grond van de volgende overwegingen het standpunt van appellante dat er in haar geval aanwijzingen bestaan dat haar ongeschiktheid grond vindt in een psychische ziekte. 5.6.1. Dat de psychische problemen van appellante bekend waren bij haar werkgever blijkt uit de doorverwijzing naar de bedrijfsarts en de psycholoog in november 2019 en de voort te zetten begeleiding na de geschiktheidsverklaring op 6 februari 2020. Verder heeft de voorzitter in zijn onder 1.5 gemelde ontslagverzoek van 31 juli 2020 erop gewezen dat het onacceptabele gedrag van appellante verergert en dat appellante psychische problemen heeft. Dit is ook terug te vinden in het ontslagbesluit, waarin is vermeld dat het aan appellante is te zien dat zij gebukt gaat onder persoonlijke situaties. Tot slot wijst appellante zelf in haar onder 1.6 genoemde schriftelijke reacties op het ontslagvoornemen op medische stukken en op de gevolgen van een ingrijpende operatie in 2018. 5.6.2. Het standpunt van de regering dat zij er op grond van de geschiktheidsverklaring van de bedrijfsarts van 6 februari 2020 vanuit mocht gaan dat appellante hersteld was, komt niet overeen met het door appellante overgelegde rapport van de psycholoog van 15 juni 2022. Hij komt daarmee terug op het onder 1.3 genoemde (concept)rapport van 20 januari 2020. De psycholoog is op grond van nader verkregen informatie van oordeel dat appellante, voordat ze behandeld werd met medicijnen, niet geheel verantwoordelijk was voor haar gedrag. Hij wijst daarbij op een psychose waarin appellante verkeerde, haar oncologische aandoening en een eerdere psychiatrische opname. Zonder het zelf te beseffen had appellante volgens hem problemen op financieel, sociaal en persoonlijk gebied. 5.6.3. Verder is uit de door appellante overgelegde brief van arts-assistent in opleiding tot psychiater [B] (arts-assistent) van 9 februari 2022, aangevuld bij brief van 24 juni 2022, af te leiden dat appellante op 18 november 2021 acuut is opgenomen in het psychiatrisch ziekenhuis Capriles. De oorzaak van deze opname was, aldus de arts-assistent, een al langer bestaand, onbehandeld, ernstig psychiatrische toestandsbeeld dat langere tijd een ernstige beperking heeft veroorzaakt in meerdere levensdomeinen. Een van de ernstige beperkingen bestaat uit agressie. Appellante is in verband met haar geestelijke stoornis onder curatele gesteld met benoeming van haar zoon tot curator. Tot 4 februari 2022 heeft appellante in Capriles een multidimensionale behandeling ondergaan. Hierop is een intensieve behandeling door het ambulante team van Capriles gevolgd zodat appellante daarna geleidelijk aan in een herstelfase is terechtgekomen. 5.6.4. Het hiervoor geschetste psychisch ziektebeeld van appellante vindt ook bevestiging in de aantekeningen van de huisarts van 26 oktober 2021 en 22 november 2021 en van de gynaecoloog van het Curaçao Medical Center van 1 november 2021. De huisarts merkt daarbij nog op dat met een eerder ingezette adequate psychiatrische behandeling het ontslag van appellante misschien had kunnen worden voorkomen. De gynaecoloog verdenkt appellante van een psychiatrische stoornis, gelet op haar gedrag na de ingrijpende operatie in 2018. 5.6.5. De regering heeft nog gewezen op de uitspraak van de CRvB van 4 maart 2021, ECLI:NL:CRVB:2021:512, waaruit zij afleidt geen plicht te hebben de oorzaak van de ongeschiktheid van appellante te onderzoeken. Deze uitspraak ziet echter op psychische spanningen die zijn ontstaan tussen de werkgever en de ambtenaar. Dat is in het geval van appellante niet aan de orde.