ECLI:NL:ORBAACM:2021:66

RAAD VAN BEROEP IN AMBTENARENZAKEN ARUBA Op het hoger beroep van: de Gouverneur van Aruba, appellant, gemachtigde: mr. K. Veekmans, werkzaam bij het Departamento Recurso Humano, tegen de uitspraak van het Gerecht in Ambtenarenzaken van Aruba (Gerecht) van 20 januari 2020, AUA201804192 (aangevallen uitspraak), in het geding tussen: appellant en [geïntimeerde], wonend in Aruba, geïntimeerde, gemachtigde: mr. L.A. Hernandis.

Bij Landsbesluit van 10 september 2018 (bestreden beschikking), heeft appellant geïntimeerde met ingang van 1 november 2016 uit de functie van administratief medewerker heffing 2 ontheven en geplaatst in de functie van heffingsmedewerker 1 bij het Departamento di Impuesto (DIMP). Met ingang van 1 november 2018 is geïntimeerde bevorderd naar de rang van commies 1ste klasse (schaal 9, dienstjaar 7) Bij de aangevallen uitspraak heeft het Gerecht het door geïntimeerde tegen de bestreden beschikking gemaakte bezwaar gegrond verklaard, de bestreden beschikking vernietigd, voor zover het de ingangsdatum van de bevordering betreft en de bestreden beschikking gewijzigd door de ingangsdatum van de bevordering te bepalen op 1 november 2017. Appellant heeft tegen de aangevallen uitspraak hoger beroep ingesteld. Geïntimeerde heeft een contramemorie ingediend. Beide partijen hebben nadere stukken ingediend. De Raad heeft de zaak ter zitting behandeld op 16 september 2021. Appellant heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Geïntimeerde is verschenen, bijgestaan door haar gemachtigde.

1. De Raad gaat uit van de volgende in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden. 1.1. Geïntimeerde is sinds 1996 ambtenaar in dienst van het Land Aruba. Per 1 december 2004 is zij geplaatst in de functie van administratief medewerker heffing 2, een functie die maximaal gewaardeerd is op het niveau van schaal 8. Haar voorlaatste bevordering was een bevordering naar de rang van commies (schaal 8, dienstjaar 1) per 1 december 2012. 1.2. Geïntimeerde heeft op 7 juli 2016 de interne opleiding Commies Belastingen met succes afgerond en is per 1 november 2016 benoemd in de functie van heffingsmedewerker 1 bij de DIMP, een functie die maximaal gewaardeerd is op het niveau van schaal 11. Met een brief van 13 december 2017 heeft de directeur van de DIMP het voorstel gedaan geïntimeerde per 1 november 2017 te bevorderen naar de rang van commies 1ste klasse (schaal 9). In de brief heeft de directeur van de DIMP gemeld dat geïntimeerde in het afgelopen jaar positief is beoordeeld door haar leidinggevende en geschikt en bekwaam is bevonden om bevorderd te worden. 1.3. Dit voorstel heeft appellant niet overgenomen. Bij de bestreden beschikking heeft appellant geïntimeerde pas per 1 november 2018 bevorderd naar de rang van commies 1ste klasse (schaal 9, dienstjaar 7). 2. Het Gerecht is tot gegrondverklaring van het bezwaar van geïntimeerde gekomen op grond van de overweging dat geïntimeerde per 1 november 2017 aan alle bevorderingseisen voldoet (kort samengevat): anciënniteit, een functie met een maximale functiewaarderingsschaal die bevordering toestaat en een positieve beoordeling van haar functioneren. Het betoog van appellant dat geïntimeerde om voor bevordering in aanmerking te komen tenminste twee jaar in de rang van commies 1ste klasse moet hebben volbracht, is volgens het Gerecht niet in overeenstemming met het bepaalde in artikel 4, tweede lid en onder D commies 1ste klasse, sub b van de Bezoldigingsregeling Aruba 1986 (BRA). 3.1.1. Appellant heeft in het beroepschrift de vaste beleidslijn uiteengezet bij overgang naar een andere, hoger gewaardeerde betrekking. Kort samengevat komt die vaste beleidslijn erop neer dat bij overgang naar een nieuwe betrekking er pas een bevordering kan plaats vinden na een positieve beoordeling en zo’n beoordeling kan slechts volgen wanneer de overheidsmedewerker in de nieuwe betrekking ervaring, kennis en kunde en aldus bekwaamheid heeft opgebouwd. De periode waarin de overheidsmedewerker de nieuwe betrekking eerst moet hebben uitgevoerd om een gunstige prestatiebeoordeling te verkrijgen, is gekoppeld aan de dienstanciënniteit die geldt voor de respectievelijke schalen in het BRA. 3.1.2. Ter zitting is hieraan toegevoegd dat deze beleidslijn niet alleen volgt uit de vaste beleidspraktijk, maar tevens is gegrond op geschreven beleid, te weten op een circulaire van 15 september 2006 (DPO/1178geh) waarin een interpretatie is uitgewerkt van artikel 24, zesde lid, van de Landsverordening materieel ambtenarenrecht (Lma), waarvan de tekst als volgt luidt: “Artikel 24, lid 6 Ingeval overgang geschiedt naar een betrekking, aan welke een hogere eindbezoldiging is verbonden, wordt de bezoldiging toegekend, welke onmiddellijk gelegen is boven het bedrag, laatstelijk in de lagere rang aan bezoldiging genoten. Indien een bezoldigingsvooruitgang wordt verkregen, gelijk aan het bedrag der eerstvolgende periodieke verhoging in de oude betrekking of minder, dan telt de voor die verhoging vervulde diensttijd mede voor de toekenning van de eerstvolgende verhoging in de nieuwe betrekking.” In die circulaire is expliciet verwoord dat artikel 24, zesde lid, van de Lma alleen van toepassing is bij bevordering van ambtenaren, maar niet van toepassing is bij benoeming van ambtenaren in een zwaardere functie. In de circulaire is opgenomen dat het begrip “betrekking” in artikel 24, zesde lid, van de Lma moet worden gelezen als “rang”. Appellant stelt zich op het standpunt dat dit interpretatief beleid volstrekt redelijk is te noemen en ook zou volgen uit de toepassing van het gelijkheidsbeginsel. 3.1.3. Appellant ziet de in artikel 4, tweede lid, van de BRA opgenomen voorwaarde voor een bevordering - dat de ambtenaar voor de vervulling van die betrekking geschikt en bekwaam dient te worden geacht - als twee te onderscheiden eisen. Geschiktheid voor de functie kan tijdens een selectieprocedure worden vastgesteld. Bekwaamheid moet blijken uit de praktijk. Beoordelingen zijn een jaarlijkse cyclus. Een ambtenaar kan daarom pas bevorderd worden als de bekwaamheid is aangetoond over een periode die even lang is als de vereiste dienstanciënniteit in de zwaardere functie en over elk jaar in die periode een positieve beoordeling is opgemaakt. 3.2. Geïntimeerde heeft het oordeel van het Gerecht onderschreven dat de gedrags-/beleidslijn die appellant aanhoudt in strijd is met artikel 4, tweede lid, van de BRA en bevestiging van de aangevallen uitspraak bepleit met dien verstande dat de ingangsdatum van de bevordering per 1 november 2017 in 1 november 2016 wordt gewijzigd. Geïntimeerde beroept zich daarbij op een uitspraak van het Gerecht, nr. AUA201802910, waar het ook ging om het moment van bevorderen na plaatsing in een functie met een hogere maximale functiewaardering, en waartegen volgens geïntimeerde geen rechtsmiddel is aangewend. 4. De Raad komt tot de volgende beoordeling. 4.1. Appellant heeft tegen de in 3.2 genoemde uitspraak wel hoger beroep ingesteld. Die uitspraak is bij uitspraak van 21 juli 2021 (ECLI:NL:ORBAACM:2021:51) bevestigd. De gronden van het hoger beroep in de onderhavige zaak hebben niet geleid tot een ander oordeel dan al in laatstgenoemde uitspraak is neergelegd. Wel bestaat aanleiding om op een aantal aspecten een nuancering of verduidelijking aan te brengen. 4.2. Het gaat in deze zaak om de vraag wanneer een ambtenaar, die in de “oude” functie zijn maximale rang heeft bereikt, kan worden bevorderd naar de naasthogere rang als hij benoemd wordt in een zwaardere functie (een functie met een hogere maximale functiewaardering). Bevordering in zo’n situatie is mogelijk als aan een aantal cumulatieve eisen wordt voldaan, te weten: de anciënniteitseis, de opleidingseis en geschikt en bekwaam zijn voor die functie. Het standpunt van appellant dat het bevorderingsmoment niet het moment is waarop de ambtenaar voldoende dienstanciënniteit heeft, waarbij diens geschiktheid en bekwaamheid blijkt uit het feit dat de ambtenaar benoemd werd in de hogere functie, wordt onderschreven. Aan een benoeming in een zwaardere functie kunnen diverse redenen ten grondslag liggen. Het is bijvoorbeeld mogelijk om ambtenaren te benoemen in een zwaardere functie, zelfs als ze (nog) niet voldoen aan de opleidingseis die voor de nieuwe functie geldt. 4.3.1. Appellant heeft op goede gronden onderscheid aangebracht tussen het geschikt en bekwaam zijn voor een functie. Het standpunt dat de bekwaamheid alleen kan worden vastgesteld nadat de ambtenaar het vereiste aantal jaren dienstanciënniteit heeft verricht in de zwaardere functie, omdat het vereiste van een positieve beoordeling en dienstanciënniteit aan elkaar gekoppeld zijn, wordt echter niet onderschreven. Dit standpunt betekent in feite dat benoeming in een zwaardere functie en gelijktijdige bevordering voor ambtenaren die hun maximale rang hebben bereikt onmogelijk is. Een dergelijk standpunt is in strijd met de van belang zijnde wettelijke bepalingen en met beleid neergelegd in het Handboek Rechtspositionele Regelingen Aruba (Handboek), die hierna worden weergegeven.

De Raad bevestigt de aangevallen uitspraak. Aldus gegeven door mrs. M.C. Bruning voorzitter, en A.H.M. van de Leur en J. Sybesma, leden, en in het openbaar uitgesproken op 27 oktober 2021 in tegenwoordigheid van de griffier.

4.3.2. Artikel 4, eerste en tweede lid, van de BRA luidt als volgt: “Artikel 4 1. In de bij dit landsbesluit behorende bijlage B zijn de benoemings- en bevorderingseisen voor verschillende betrekkingen opgenomen. 2. Om in aanmerking te komen voor een benoeming tot ambtenaar, voor een bevordering of voor overgang naar een andere betrekking, dient de betrokkene aan de in het eerste lid voor de desbetreffende betrekking bedoelde eisen te voldoen en voorts voor de vervulling van die betrekking geschikt en bekwaam te worden geacht.” In de carrièrelijn voor administratieve ambtenaren in bijlage B bij het BRA gelden de volgende eisen voor een bevordering naar de rang van commies 1ste klasse (schaal 9): “II D. commies 1ste klasse (schaal 9) a. als onder C; b. bevordering op grond van de door de betrokkene beklede functie, welke een waardering op het niveau van commies 1ste klasse rechtvaardigt en voorts met dien verstande dat de betrokkene reeds ten minste twee jaar dienst in de rang van commies moet hebben volbracht; c. vacature; of d. diploma hoger bestuursambtenaar; e. vacature.” De door appellant overgelegde circulaire over artikel 24, zesde lid, van de Lma is opgenomen in het Handboek. In het Handboek is daar nog het volgende aan toegevoegd: “Kortom, artikel 24, lid 6 van de LMA wordt alleen in geval van bevordering van een ambtenaar toegepast, en niet in een geval een ambtenaar wordt benoemd in een zwaardere functie. Het beleid terzake komt erop neer dat bij bevordering van een ambtenaar, de betrokkene financieel gezien minstens één (1) periodiek op vooruit moet gaan ten aanzien van de eerstvolgende verhoging in de oude rang. De benoeming van een ambtenaar in een zwaardere functie kan weliswaar aanleiding zijn voor een bevordering, maar alleen indien aan alle daarvoor gestelde bevorderingseisen wordt voldaan. In dit laatste is de bevordering het gevolg van de omstandigheid dat aan de bevorderingseisen wordt voldaan.” 4.3.3. Met betrekking tot de door appellant gestelde, maar niet door de Raad onderschreven, voorwaarde dat een ambtenaar pas bevorderd kan worden als de bekwaamheid is aangetoond over een periode die even lang is als de vereiste dienstanciënniteit in de zwaardere functie en over elk jaar in die periode een positieve beoordeling is opgemaakt wordt het volgende opgemerkt. Artikel 15 van de Lma luidt als volgt: “Artikel 15 1. Het bevoegde gezag kan regelen vaststellen betreffende het beoordelen van de ambtenaren en het inrichten en bijhouden van een ranglijst. 2. De in het eerste lid bedoelde regelen worden vastgesteld bij landsbesluit, houdende algemene maatregelen.” Aan artikel 15 van de Lma is nooit uitvoering gegeven. Sommige diensten hebben wel een beoordelingsreglement, maar veel diensten ook niet. Bij het ontbreken van een regeling op dit punt moet ervan worden uitgegaan dat een diensthoofd een beredeneerd oordeel kan hebben over de bekwaamheid van een betrokkene, ook als daar geen formele beoordeling aan ten grondslag ligt. Voor een koppeling tussen een oordeel over de bekwaamheid en de vereiste dienstanciënniteit is mede gelet op de overwegingen in 4.3.1 en 4.3.2 geen grondslag aanwezig. 4.3.4. Gelet op voorgaande overwegingen behoeft het argument van appellant dat het interpretatief beleid volstrekt redelijk is te noemen en ook zou volgen uit de toepassing van het gelijkheidsbeginsel, geen bespreking meer. 4.4. Concluderend wordt vastgesteld dat voor een ambtenaar die in zijn “oude” functie de maximale schaal heeft bereikt en benoemd wordt in een zwaardere functie bevordering geen automatisme is. Die ambtenaar voldoet wel aan de anciënniteitseis en als hij voldoet aan de opleidingseis, dan kan bevordering plaatsvinden als en zodra die ambtenaar voldoet aan de eis van geschikt en bekwaam zijn. Die bekwaamheid kan worden vastgesteld door een beoordeling, maar bij gebrek aan een beoordelingsreglement ook door een beredeneerd oordeel van het diensthoofd. Er kunnen zich situaties voordoen dat een positief oordeel over de bekwaamheid van de ambtenaar bij de ingangsdatum van de benoeming in de zwaardere functie al kan worden gegeven, bijvoorbeeld in de situatie dat de ambtenaar de zwaardere functie al geruime tijd heeft waargenomen. In zo’n geval kunnen de benoeming in de zwaardere functie en de bevordering met ingang van hetzelfde moment plaatsvinden. Het kan bijvoorbeeld ook zo zijn dat de ambtenaar over zodanige kwaliteiten beschikt dat hij van meet af aan bekwaam blijkt te zijn geweest voor de zwaardere functie, dan is bevordering met terugwerkende kracht mogelijk vanaf het moment van benoeming in de zwaardere functie. Dit zijn evenwel uitzonderingen op de algemene lijn. 5.1. Wat betekent dit alles voor de situatie van geïntimeerde? Zij voldoet aan alle eisen voor een bevordering naar de rang van commies 1ste klasse met ingang van 1 november 2017. Zij heeft tenminste twee jaar dienstanciënniteit in de rang van commies. Zij voldoet aan de opleidingseis. Anders dan appellant heeft gesteld is het hoogste door geïntimeerde behaalde diploma niet een ETAO-opleiding als kantoortypiste, maar het diploma verbonden aan de interne opleiding Commies Belastingen. Een diploma dat uiteindelijk kan leiden tot een bevordering naar de rang van hoofdcommies 1ste klasse (schaal 11), na het volbrengen van de benodigde dienstanciënniteit en mits zij positief beoordeeld blijft worden. Tenslotte voldoet zij ook aan de eis van geschikt en bekwaam zijn. Het eerste is impliciet vastgesteld bij haar benoeming tot heffingsmedewerker 1 en het tweede blijkt uit de positieve beoordeling die over haar functioneren in het eerste jaar als heffingsmedewerker 1 is opgemaakt. Het Gerecht heeft terecht het bezwaar gegrond verklaard, de bestreden beschikking op het aspect van de ingangsdatum van de bevordering vernietigd en de ingangsdatum van de bevordering bepaald op 1 november 2017. 5.2. De slotsom luidt dat het hoger beroep niet slaagt, zodat de aangevallen uitspraak moet worden bevestigd. 5. 3. De Raad ziet geen aanleiding appellant te veroordelen in de proceskosten van geïntimeerde in hoger beroep.