ECLI:NL:ORBAACM:2017:6

Regeling Ambtenarenrechtspraak 1951 (Rar) Uitspraakdatum: 10 november 2017 Zaaknummer: CUR 2015H00001 (voorheen: 2015/69199) RAAD VAN BEROEP IN AMBTENARENZAKEN Zittingsplaats Curaçao Uitspraak op het hoger beroep van […] en 76 anderen, allen wonend in Curaçao, appellanten, gemachtigde: mr. W.E. Fortin, advocaat, tegen de uitspraak van het Gerecht in Ambtenarenzaken, zittingsplaats Curaçao, van 10 maart 2015, in zaaknr. GAZ 2014/69199, in het geding tussen: appellanten en de Minister van Financiën, geïntimeerde, gemachtigde: mr. N.R. Romero. Bij beschikkingen van eind september 2013 heeft geïntimeerde de aan appellanten op grond van artikel 9 van het Bezoldigingslandsbesluit 1998 (het Bzl) toegekende toelage van 10% van hun salaris met ingang van 1 september 2013 ingetrokken (de intrekkingsbesluiten). Bij beschikking van 13 juni 2014 (de beslissing op beroep) heeft geïntimeerde het daartegen gerichte bezwaarschrift (lees: administratief beroep) van appellanten ongegrond verklaard en de intrekkingsbesluiten gehandhaafd. Bij de aangevallen uitspraak heeft het Gerecht zich onbevoegd verklaard kennis te nemen van het daartegen ingediende bezwaar voor zover het betreft appellanten […], […] en […] en het bezwaar van de overige appellanten ongegrond verklaard. Tegen de aangevallen uitspraak hebben appellanten hoger beroep ingesteld. Daarna hebben zij nog de gronden daarvan aangevuld. Geïntimeerde heeft een contra-memorie ingediend en daarna nog nadere stukken. De Raad heeft de zaak ter zitting behandeld op 20 september 2017. Appellanten, van wie velen daar ook in persoon zijn verschenen, werden vertegenwoordigd door hun gemachtigde. Ook geïntimeerde heeft zich daar doen vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. De Raad: verklaart het hoger beroep gegrond; vernietigt de aangevallen uitspraak; vernietigt de beslissing op beroep; verklaart het bezwaar tegen de intrekkingsbesluiten ongegrond; veroordeelt het land Curaçao tot betaling aan appellanten van hun gezamenlijke proceskosten in appel tot een bedrag van NAf 1.400,- (zegge: duizendvierhonderd gulden), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand. Aldus gegeven door mr. D. Haan, voorzitter, en mrs. L. Hoefdraad en J. Sybesma, leden, en in het openbaar uitgesproken op 10 november 2017 in tegenwoordigheid van de griffier. 1. In 2006 hebben het voormalige land de Nederlandse Antillen en het voormalige eilandgebied Curaçao een overeenkomst met betrekking tot de samenwerking op Curaçao tussen de Landsontvanger en de Eilandsontvanger gesloten, in werking getreden op 1 juni 2006, op grond waarvan de Eilandsontvanger bijstand is gaan verlenen aan de Landsontvanger ter zake van betalingen bij de kassa’s en bij de invordering (de Samenwerkingsovereenkomst). Bij artikel 4, tweede lid, van de Samenwerkingsovereenkomst is bepaald dat de medewerkers van de Eilandsontvanger ter zake van de vermelde dienstverlening maandelijks een toelage ontvangen van het Eilandgebied voor de verrichte werkzaamheden, welke kosten het Land verschuldigd is aan het eilandgebied. Bij artikel 6, eerste lid, is bepaald dat de overeenkomst voor een periode van één jaar wordt aangegaan en stilzwijgend wordt verlengd tot een maximum van drie jaren. 1.1 Ter uitvoering van artikel 4, tweede lid, van de Samenwerkingsovereenkomst is aan de ambtenaren van de Eilandsontvanger met ingang van juni 2006 een toelage toegekend van 10% van hun salaris (de toelage). Per 10 oktober 2010 zijn de medewerkers van de Eilandsontvanger overgegaan naar de Landsontvanger van het Land Curaçao. De intrekkingsbesluiten strekken tot de intrekking per 1 september 2013 van het recht op de toelage van appellanten. Ambtshalve beoordeling van de gevolgde procedure 2. Ambtshalve oordeelt de Raad dat tegen de intrekkingsbesluiten geen administratief beroep openstond, maar rechtstreeks bezwaar bij het Gerecht. 2.1 Over de reikwijdte van het administratief beroep zoals voorzien bij de artikelen 11 en 12, geplaatst in Hoofdstuk V onder het kopje “Administratief beroep”, van het Bzl overweegt de Raad thans als volgt. Artikel 17, derde lid, geplaatst in Hoofdstuk III onder het kopje “Beoordeling en ranglijst” van de Landsverordening materieel ambtenarenrecht (Lma) opent alleen de mogelijkheid van administratief beroep tegen beschikkingen over verhogingen van een bezoldiging, toekenning van een toelage of beloning, en de beschikkingen tot weigering daarvan, voor zover de daartoe strekkende beschikkingen mede of uitsluitend op grond van een beoordeling als bedoeld in artikel 15 dat wil zeggen: een door het door het bevoegd gezag aangestelde beoordelingsautoriteit vastgestelde beoordeling van de wijze waarop de ambtenaar zijn functie vervult (functioneringsbeoordeling) tot stand zijn gebracht, waarbij dan op grond van het vierde lid het bevoegde gezag dient te beslissen op het administratief beroep. Die bepaling strekt er niet mede toe om in afwijking van de op grond van de Rar geldende rechtsgang de mogelijkheid van administratief beroep te openen tegen beslissingen waaraan in het geheel géén functioneringsbeoordeling ten grondslag ligt. Voor zover artikel 11, eerste lid, van het Bzl daartegen wél de mogelijkheid van administratief beroep bij het bevoegd gezag opent, vormt dit een doorkruising van artikel 35 van de Rar, hetgeen de Raad bij landbesluit, houdende algemene maatregelen, zonder basis in een landsverordening niet toelaatbaar acht. Nu die basis ontbreekt, dienen artikelen 11 en 12 van de Bzl zo uitgelegd te worden dat zij alleen betrekking hebben op beslissingen als vermeld in artikel 17 van de Lma. 2.2 Aan de toekenning van de toelage in 2006 noch aan de intrekkingsbesluiten heeft een functioneringsbeoordeling van appellanten (mede) ten grondslag gelegen, zodat uit het voorgaande volgt dat tegen de intrekkingsbesluiten geen administratief beroep openstond. De beslissing op beroep is dan ook onbevoegd genomen, waarbij de Raad er ten overvloede nog op wijst dat zo er wél administratief beroep zou hebben opengestaan, daarop door het bevoegd gezag dat is op grond van artikel artikel 4, aanhef en onder a, van de Lma de Regering beslist had moeten worden, en niet door geïntimeerde. 2.3 Het Gerecht heeft dit bij de aangevallen uitspraak niet onderkend. Ten onrechte heeft het niet de beslissing op beroep als zijnde onbevoegd genomen vernietigd om vervolgens het tegen de intrekkingsbesluiten gemaakte administratief beroep als bezwaar in behandeling te nemen en daarover te oordelen. Verder heeft het Gerecht zich ook ten onrechte onbevoegd geacht kennis te nemen van het bezwaar voor zover ingediend door appellanten […], […] en […]. In appel zijn hun aanstellingsbesluiten als ambtenaar overgelegd en overigens was ook aan hun een intrekkingsbesluit gericht. 2.4 De slotsom van het voorgaande is dat de aangevallen uitspraak geheel vernietigd dient te worden. Met toepassing van artikel 126, eerste lid, van de Rar zal de Raad doen hetgeen het Gerecht had behoren te doen en de intrekkingsbesluiten, zoals nader toegelicht bij de vernietigde beslissing op beroep, toetsen aan de hand van de door appellanten daartegen aangevoerde gronden. Toetsing van de intrekkingsbesluiten 3. Op grond van artikel 27 van de Lma, geplaatst in Hoofdstuk IV, paragraaf 1 onder het kopje “Bezoldiging, persoonlijke toelage en beloning voor overwerk”, kunnen nadere voorschriften betreffende de uitvoering van de bepalingen van deze paragraaf worden vastgesteld bij landsbesluit, houdende algemene maatregelen. Op grond van artikel 9, eerste lid, van het Bzl kan de betrokken Minister aan de ambtenaar, aan wie zodanige eisen gesteld worden dat zijn positie of taak een bijzonder karakter draagt, een in ieder afzonderlijk geval vast te stellen toelage toekennen. Op grond van het derde lid wordt, indien het onmogelijk blijkt om het tijdvak gedurende welke het recht op de toelage bestaat reeds bij de toekenning te bepalen, in de beschikking waarbij de toekenning geschiedt het tijdstip vastgesteld waarop door de betrokken Minister zal worden beslist of de gronden daartoe nog steeds aanwezig zijn. 4. Anders dan appellanten hebben betoogd, kan niet worden geoordeeld dat ten tijde van het nemen van de intrekkingsbesluiten nog sprake was van het uitvoeren van extra taken die aan de toekenning van de toelage ten grondslag had gelegen. Met het ontstaan van het land Curaçao op 10 oktober 2010 verviel het onderscheid tussen de Landsontvanger van het land de Nederlandse Antillen en de Eilandsontvanger van het eilandgebied Curaçao. Vanaf dat moment was er alleen de Landsontvanger van Curaçao (de Landsontvanger) met een eigen takenpakket dat door de daar werkzame ambtenaren, waaronder appellanten, moest worden uitgevoerd. Van extra taken die appellanten naast hun eigenlijke functie voor een andere dienst moesten verrichten, kan sedertdien dan ook niet meer worden gesproken. De grondslag voor de toekenning van de toelage indertijd was daarmee vervallen. De stelling van appellanten dat zij bij de Landsontvanger nog steeds taken uitvoeren die bij de Eilandsontvanger niet tot hun eigenlijke takenpakket behoorden, kan, ook als die juist zou zijn, daaraan niet afdoen. Ook die taken zouden sedertdien immers onderdeel zijn gaan vormen van de functie waarin zij zijn geplaatst bij de Landsontvanger en vormen aldus geen daarvan te onderscheiden belasting, waarvoor een toelage zou kunnen worden toegekend. De omstandigheid dat het aannemelijk is dat de bij Landsontvanger de beklede functies veelomvattender werden dan zij voorheen bij de Eilandsontvanger waren, en dat die met het oog daarop per 10 oktober 2010 opnieuw beschreven en gewaardeerd dienden te worden, wat zou hebben moeten uitmonden in een nieuw functieboek dat mogelijk meer recht zou doen aan het werk wat wordt verricht, is een andere kwestie die in deze procedure buiten beschouwing moet blijven, alleen al omdat niet geïntimeerde daarover gaat, maar de Regering als het bevoegd gezag over de ambtenaren. De Raad stelt dienaangaande overigens met treurnis vast dat dit ook thans nog niet is geschied. 5.