ECLI:NL:OGHACMB:2024:349

Burgerlijke zaken over 2024 Registratienummer: CUR202100817 – CUR2022H00070 Uitspraak: 30 juli 2024 GEMEENSCHAPPELIJK HOF VAN JUSTITIE van Aruba, Curaçao, Sint Maarten en van Bonaire, Sint Eustatius en Saba VONNIS In de zaak van: 1. de naamloze vennootschap AVENTA N.V ., 2. de besloten vennootschap [APPELLANT 2], 3. de besloten vennootschap CURAÇAO PHARMACAL COMPANY B.V., 4. de besloten vennootschap VISSER TRADING CURAÇAO B.V., 5. de naamloze vennootschap ODUBER AGENCIES CURAÇAO N.V., alle gevestigd in Curaçao, oorspronkelijk eiseressen, thans appellanten, gemachtigde: mr. A.K.E. Henriquez, tegen de openbare rechtspersoon HET LAND CURAÇAO, zetelend in Curaçao, oorspronkelijk gedaagde, thans geïntimeerde, gemachtigde: mr. M.R. Hammoud. De partijen worden hierna Aventa c.s. en het Land genoemd. De zaak in het kort Aventa c.s. zijn importeurs en groothandelaren van geneesmiddelen. Op 1 augustus 2019 is de Ministeriële regeling met algemene werking Regeling maximumprijzen geneesmiddelen 2019, vastgesteld op 12 juni 2019, in werking getreden. Aventa c.s. hebben in eerste aanleg gevorderd de Regeling onverbindend te verklaren, het Land te bevelen om alvorens nieuwe regelingen vast te stellen ter zake van prijzen voor geneesmiddelen, overleg te voeren met Aventa c.s. en voor recht te verklaren dat het Land onrechtmatig heeft gehandeld en schadeplichtig is. Het Gerecht heeft de vorderingen afgewezen. In hoger beroep beoordeelt het Hof de vorderingen opnieuw. 1 Het verloop van de procedure 1.1 Bij akte van hoger beroep, ingediend ter griffie op 4 april 2022 zijn Aventa c.s. in hoger beroep gekomen van het tussen partijen gewezen en op 21 februari 2022 uitgesproken vonnis van het Gerecht in eerste aanleg van Curaçao (verder: het Gerecht). 1.2 Op 16 mei 2022 hebben Aventa c.s. een memorie van grieven met producties ingediend, waarbij negen grieven zijn voorgedragen en toegelicht. Aventa c.s. hebben in de memorie geconcludeerd dat het Hof het bestreden vonnis zal vernietigen en de vorderingen van Aventa c.s. alsnog zal toewijzen, met veroordeling van het Land in de proceskosten in beide instanties, vermeerderd met wettelijke rente indien het Land niet binnen twee weken na het vonnis die kosten voldoet. 1.3 Bij op 19 juli 2022 ingediende memorie van antwoord heeft het Land de grieven bestreden. Zijn conclusie strekt ertoe dat het Hof Aventa c.s. niet-ontvankelijk zal verklaren dan wel het bestreden vonnis zal bevestigen, met hoofdelijke veroordeling van Aventa c.s. in de proceskosten en nakosten, vermeerderd met wettelijke rente vanaf de vijftiende dag na het vonnis. 1.4 Op de nader voor pleidooi bepaalde dag hebben partijen pleitnotities ingediend. 1.5 Vonnis is gevraagd en nader bepaald op vandaag. 2 De feiten 2.1 Het Hof gaat uit van de volgende feiten. 2.2 Aventa c.s. zijn importeurs en groothandelaren van geneesmiddelen. 2.3 Op 12 juni 2019 heeft de Minister van Economische Ontwikkeling a.i., handelende in overeenstemming met de Minister van Gezondheid, Milieu en Natuur, een regeling vastgesteld op grond waarvan de prijzen van geneesmiddelen gemaximeerd worden. Het betreft de Ministeriële regeling met algemene werking Regeling Maximumprijzen geneesmiddelen 2019 (hierna de Regeling 2019), die de Regeling maximumprijzen geneesmiddelen 2015 (hierna: de Regeling 2015) vervangt. De Regeling 2019 is gepubliceerd in het Publicatieblad 2019, no. 27 en is op 1 augustus 2019 in werking getreden. 2.4 Appellante sub 2, [appellant 2], is op 10 juni 2024 in staat van faillissement verklaard. 3 De procedure bij het Gerecht 3.1 In eerste aanleg hebben Aventa c.s. gevorderd dat het Gerecht bij vonnis uitvoerbaar bij voorraad: de Regeling 2019 buiten toepassing, althans onverbindend zal verklaren; het Land zal bevelen om, alvorens nieuwe regelingen vast te stellen in het kader van vaststelling van de prijzen van geneesmiddelen, overleg te plegen met Aventa c.s.; voor recht zal verklaren dat het Land onrechtmatig heeft gehandeld jegens de Vereniging van (…) 4.1.3 De Memorie van Toelichting op de Landsverordening tot wijziging van de Prijzenverordening 1961 (PB 1985, 66): Het ontwerp dat hierbij aan de Staten wordt aangeboden beoogt in de eerste plaats zeker te stellen dat de bepalingen van de Prijzenverordening 1961 niet slechts mogen worden gebruikt als instrumenten van conjunctuurbeleid (met name inflatiebestrijding), maar ook ten dienste van de regulering van structurele verschijnselen en als instrument van inkomensbeleid. (…) De Regering legt de onderhavige ontwerp-landsverordening aan Uwe Staten voor, omdat zij in den vervolge zich in de mogelijkheid gesteld wil zien om met de prijsbeheersing inkomenspolitiek te bedrijven, en dit dan niet als - onvermijdelijk - effect van elke prijsregulering, maar als uitdrukkelijk hoofddoel. Om deze mogelijkheid te scheppen dient de voortaan tweeledige strekking van de Prijzenverordening 1961 buiten twijfel gesteld te worden (…). 4.1.4 Landsverordening Algemene overgangsregeling wetgeving en bestuur land Curaçao (A.B. 2010, no. 87, hierna: Overgangsregeling): Artikel 1 1. Alle op het tijdstip van inwerkingtreding van de Staatsregeling in Curaçao geldende landsverordeningen, landsbesluiten, houdende algemene maatregelen en andere besluiten van regelgevende aard van de Nederlandse Antillen, alsmede eilandsverordeningen en eilandsbesluiten, houdende algemene maatregelen van het eilandgebied Curaçao blijven van kracht, totdat zij met inachtneming van de Staatsregeling zijn gewijzigd of ingetrokken. 2. Het bepaalde in het eerste lid geldt niet voor de in de Bijlage bij deze landsverordening vermelde landsverordeningen, landsbesluiten, houdende algemene maatregelen en andere besluiten van regelgevende aard van de Nederlandse Antillen, alsmede eilandsverordeningen en eilandsbesluiten, houdende algemene maatregelen van het eilandgebied Curaçao. (…) Artikel 5 1. De in artikel 1 bedoelde landsverordeningen van de Nederlandse Antillen en eilandsverordeningen van het eilandgebied Curaçao verkrijgen de staat van landsverordeningen van Curaçao. 2. De in artikel 1 bedoelde landsbesluiten, houdende algemene maatregelen van de Nederlandse Antillen en eilandsbesluiten, houdende algemene, maatregelen van het eilandgebied Curaçao verkrijgen de staat van landsbesluit, houdende algemene maatregelen van Curaçao. 3. De in artikel 1 bedoelde andere besluiten van regelgevende aard van de Nederlandse Antillen verkrijgen de staat van ministeriële regeling met algemene van Curaçao. Artikel 6 1. In de tekst van de regelingen die ingevolge artikel 5 de staat van landsverordening, landsbesluit houdende algemene maatregelen of ministeriële regeling van Curaçao verkrijgen, vinden met toepassing van de volgende leden van dit artikel de aanpassingen plaats die als gevolg van het verkrijgen van deze nieuwe hoedanigheid noodzakelijk zijn. 2; Waar melding wordt gemaakt van het land de Nederlandse Antillen of het eilandgebied Curaçao, treedt daarvoor in de plaats het land Curaçao. 5. Waar melding wordt gemaakt van ambten, organen, instellingen, diensten of kantoren van de Nederlandse Antillen of van het eilandgebied Curaçao, treden daarvoor in de plaats de overeenkomstige met inachtneming van de Staatsregeling ingestelde ambten, organen, instellingen, diensten of kantoren van het land Curaçao.(…) 4.1.5 De Regeling 2015: DE MINISTER VAN ECONOMISCHE ONTWIKKELING, Overwegende: dat het wenselijk is ter beheersing van de kostenstijging in de gezondheidszorg de prijzen van geregistreerde verpakte geneesmiddelen, die door de importeurs worden gehanteerd, aan een maximum te verbinden en daarnaast een maximale opslag voor de kleinhandel vast te stellen; 4.1.6 De Regeling 2019: De Minister van Economische Ontwikkeling a.i., handelende in overeenstemming met de Minister van Gezondheid, Milieu en Natuur, Overwegende: dat het wenselijk is de groei in de uitgaven in de gezondheidszorg te beheersen; dat de uitgaven aan geneesmiddelen een grote component betreft van de totale uitgaven van d Gelet op deze uitdagingen heeft de regering bij Landsbesluit van 27 december 2018 de Taskforce marktordening en financiering zorgsector ingesteld. Aan deze taskforce is opgedragen de marktwerking binnen de zorgsectoren te onderzoeken ten einde aanbevelingen te formuleren die kunnen leiden tot een verdere verlaging van de zorguitgaven. In het rapport van 4 maart 2019 heeft de taskforce vier zorggebieden als belangrijkste drijvers van de zorguitgaven geïdentificeerd. Deze zorggebieden zijn de farmaceutische zorg, de medisch-specialistische zorg, de medische uitzendingen en de laboratoriumkosten. Voor het bevorderen van een doelmatige financiering van deze zorggebieden heeft de taskforce enige aanbevelingen gegeven. (…) In onderhavig landsbesluit wordt aan een deel van de aanbevelingen ten aanzien van twee zorggebieden uitvoering gegeven. Overige onderdelen zijn neergelegd in het Landsbesluit nadere criteria zorgcontracten, het Landsbesluit taakstelling zorguitgaven en de Landsverordening bevordering doelmatigheid zorgsector. (…) Artikelsgewijs deel Artikel I De wijzigingen van het Landsbesluit verpakte geneesmiddelen hangen samen met het beleid gericht op het vervangen van spécialités door generieke geneesmiddelen (substitutiebeleid). (…) Aan de hand van stakeholder consultaties en onderzoek is geconcludeerd, dat het substitutiebeleid verder dient te worden versterkt. De onderhavige wijzigingen van het Landsbesluit verpakte geneesmiddelen en de Landsverordening op de geneesmiddelenvoorziening, en de regeling van de maximumprijzen op basis van de Prijzenverordening 1961 hangen samen met dit substitutiebeleid. Deze wijzigingen zijn gericht op het sneller en eenvoudiger op de markt beschikbaar komen van generieke geneesmiddelen en het introduceren van een verplichting voor apothekers om, met inachtneming van de verzekering van de patiënt, een voorgeschreven spécialité te vervangen door een gelijkwaardig generiek geneesmiddel. Als flankerend beleid zijn in het Landsbesluit verpakte geneesmiddelen en in het Landsbesluit taakstelling zorguitgaven twee maatregelen opgenomen. Hiermee worden de apothekers en importeurs betrokken bij het realiseren van de besparing, door uitvoering te geven aan het substitutiebeleid. De besparing treft immers rechtstreeks de bedrijfsvoering van deze marktpartijen. (…) 4.1.10 Nota van toelichting bij het Landsbesluit van de 24ste maart 2020, houdende wijziging van het Landsbesluit verpakte geneesmiddelen (PB 2020, 36) (…) De wijzigingen zijn tevens wenselijk naar aanleiding van de uitkomst van nader overleg met de sector. Ten overvloede wordt wederom benadrukt, dat het beleid van de regering is gericht op het bevorderen van generieke geneesmiddelen in plaats van spécialité geneesmiddelen, aangezien deze laatste categorie over het algemeen duurder is. Dit beleid betreft natuurlijk niet de gevallen waar een patiënt door zijn persoonlijke ziektebeeld, gebaat is bij behandeling met een spécialité in plaats van een generiek geneesmiddel. In dit kader is wederom een vergelijking gemaakt met de wettelijke structuren die gelden in Aruba voor de registratie en invoer van geneesmiddelen. Een dergelijke vergelijking was wenselijk, aangezien het niveau van uitgaven aan geneesmiddelen in Aruba lager is dan in Curaçao. De vergelijking van de wettelijke systemen heeft geen noemenswaardige afwijkingen aan het licht gebracht. Het verlagen van de uitgaven voor geneesmiddelen blijft dan ook een combinatie van verschillende (beleids-)instrumenten, waarbij de medewerking van alle belanghebbenden wenselijk is. De vermindering van het geneesmiddelenverbruik door de bevolking is naast een verlaging van de uitgaven die hiermee gepaard gaat, ook een signaal dat de zorg in zijn geheel doelmatiger wordt. Het nastreven van doelmatigheid in de zorg is een speerpunt van het beleid, ten einde de schaarse middelen op de juiste manier in te zetten. Uiteindelijk met als doel het niveau van gezondheid van de burgers, te verbeteren. 4.1.11 Ra als hiervoor weergegeven onder 1 d. Grief 6 is gericht tegen rechtsoverweging 4.8 van het bestreden vonnis, waar het Gerecht heeft overwogen dat Aventa c.s. niet hebben onderbouwd dat het de importeurs van spécialités onmogelijk wordt gemaakt om te overleven, respectievelijk dat uitval van een hele sector (medicijngroothandel in spécialité) respectievelijk een financieel drama voor de bedrijven in kwestie dreigt (zie hiervoor onder 5.1 sub 3). Grief 7 heeft betrekking op de vraag of het Land gehouden was voorafgaand aan de Regeling in overleg te treden met VIPP (zie hiervoor onder 5.1 sub 2a). 5.3 Het Hof zal allereerst ingaan op de bevoegdheid (grief 1). Vervolgens komt aan de orde de vraag naar de intensiteit van de toetsing door de rechter aan de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, waar de grieven 2 tot en met 7 betrekking op hebben. Het Hof komt thans niet toe aan een eindoordeel over deze grieven omdat, zoals hierna zal blijken, eerst een mondelinge behandeling zal worden bepaald. De Minister is bevoegd prijzenvoorschriften vast te stellen 5.4 De eerste grief is gericht tegen de overweging van het Gerecht dat de bevoegdheid om in het algemeen belang maximumprijsvoorschriften te geven toekomt aan een individuele minister, in dit geval de Minister van Economische Ontwikkeling en niet, zoals Aventa c.s. betogen, aan de regering, althans zo begrijpt het Hof de stelling van Aventa c.s. dat prijzenvoorschriften slechts bij Landsbesluit houdende algemene maatregelen (h.a.m.) kunnen worden vastgesteld. 5.5 De Regeling 2019 is gebaseerd op de Prijzenverordening 1961, op 19 juli 1961 vastgesteld als landsverordening van het land de Nederlandse Antillen. Bij de vaststelling van de Prijzenverordening 1961 werd de bevoegdheid om prijzen te reguleren opgedragen aan de Minister van Economische Zaken van de Nederlandse Antillen. In 1991 is deze bevoegdheid van het Land overgedragen aan het Eilandgebied Curaçao. In de Overdrachtslandsverordening XXV is bepaald dat de zorg voor de regeling van de prijzen van goederen en diensten aan de eilandgebieden wordt overgedragen. De Prijzenverordening 1961, zoals deze voor de staatkundige hervormingen van 10 oktober 2010 van kracht was, verleende in artikel 2 lid 1 aan het Bestuurscollege de bevoegdheid om in het algemeen belang prijzen voor goederen en diensten te reguleren. Ingevolge artikel 5 lid 1 van de Overgangsregeling heeft de Prijzenverordening 1961 sinds de staatkundige hervormingen te gelden als Landsverordening van het land Curaçao. 5.6 Ingevolge artikel 6 lid 1 van de Overgangsregeling vinden in de tekst van de regelingen die ingevolge artikel 5 de staat van landsverordening, landsbesluit houdende algemene maatregelen of ministeriële regeling van Curaçao verkrijgen, met toepassing van de volgende leden van dit artikel de aanpassingen plaats die als gevolg van het verkrijgen van deze nieuwe hoedanigheid noodzakelijk zijn. Op grond van artikel 6 lid 5 van de Overgangsregeling (rov. 4.1.12 hiervoor) treden, waar melding wordt gemaakt van ambten, organen, instellingen, diensten of kantoren van de Nederlandse Antillen of van het eilandgebied Curaçao, daarvoor in de plaats de overeenkomstige met inachtneming van de Staatsregeling ingestelde ambten, organen, instellingen, diensten of kantoren van het Land Curaçao. De Prijzenverordening geeft een bevoegdheid tot het voorschrijven van maximumprijzen aan het Bestuurscollege. De Overgangsregeling voorziet niet in een voorschrift voor de vervanging van het Bestuurscollege. Partijen verschillen van mening over de vraag of de bevoegdheid die voorheen toekwam aan het Bestuurscollege, thans toekomt aan de Minister (bij ministeriële regeling), zoals het Land meent, dan wel aan de Regering (bij Landsbesluit h.a.m.), zoals Aventa c.s. betogen. 5.7 Bij de beoordeling hiervan is van belang dat de bevoegdheid van art. 2 lid 1 van de Prijzenverordening 1961 betrekking heeft op het aanbieden en verkopen van goederen, terwijl lid 2 betrekking heeft op 3:1 lid 1, aanhef en onder a, Awb ook van toepassing is op algemeen verbindende voorschriften).” 3.2.3 Op 1 juli 2019 heeft de Centrale Raad van Beroep ten aanzien van de zogeheten exceptieve toetsing geoordeeld: “7.5.1 (…) Algemeen verbindende voorschriften, die geen wet in formele zin zijn, kunnen worden getoetst op rechtmatigheid, in het bijzonder op verenigbaarheid met hogere regelgeving. Daarnaast komt in de rechtspraak van de Raad, bijvoorbeeld in de uitspraak van 19 mei 2008, ECLI:NL:CRVB:2008:BD2441, tot uitdrukking dat aan de inhoud of de wijze van totstandkoming van een algemeen verbindend voorschrift zodanig ernstige gebreken kunnen kleven dat dit voorschrift om die reden niet als grondslag kan dienen voor daarop in concrete gevallen te baseren beslissingen. Dit betekent dat aan de rechter de bevoegdheid toekomt te bezien of het betreffende algemeen verbindend voorschrift een voldoende deugdelijke grondslag biedt voor het in geding betrokken besluit. Bij die, niet rechtstreekse, toetsing van het algemeen verbindende voorschrift vormen de algemene rechtsbeginselen en de algemene beginselen van behoorlijk bestuur een belangrijk richtsnoer. De intensiteit van die beoordeling is afhankelijk van onder meer de beslissingsruimte die het vaststellend orgaan heeft, gelet op de aard en inhoud van de vaststellingsbevoegdheid en de daarbij te betrekken belangen. Die beoordeling kan materieel terughoudend zijn als de beslissingsruimte voortvloeit uit de feitelijke of technische complexiteit van de materie, dan wel als bij het nemen van de beslissing politiek-bestuurlijke afwegingen kunnen worden of zijn gemaakt. In dat laatste geval heeft de rechter niet de taak om de waarde of het maatschappelijk gewicht dat aan de betrokken belangen wordt toegekend naar eigen inzicht vast te stellen. Wat betreft de in acht te nemen belangen en de weging van die belangen geldt dat de beoordeling daarvan intensiever kan zijn naarmate het algemeen verbindend voorschrift meer ingrijpt in het leven van de belanghebbende(n) en daarbij fundamentele rechten aan de orde zijn. 7.5.2 Bij de toetsing van de wijze waarop aan de beslissingsruimte inhoud is gegeven kunnen het beginsel van zorgvuldige besluitvorming (artikel 3:2 van de Awb) en het ongeschreven beginsel van een deugdelijke motivering een rol spelen. Anders dan de conclusie (zie 8.5 van de conclusie) is de Raad van oordeel, dat enkele strijd met de hiervoor genoemde formele beginselen niet kan leiden tot het onverbindend verklaren van een algemeen verbindend voorschrift. Dat laat onverlet dat, indien als gevolg van een gebrekkige motivering of onzorgvuldige voorbereiding door de rechter niet kan worden beoordeeld of er strijd is met hogere regelgeving, de algemene rechtsbeginselen of de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, dit ertoe kan leiden dat de bestuursrechter een algemeen verbindend voorschrift buiten toepassing laat en een daarop berustend uitvoeringsbesluit om die reden vernietigt. Als het vaststellende orgaan bij het voorbereiden en nemen van een algemeen verbindend voorschrift de negatieve gevolgen daarvan voor een bepaalde groep uitdrukkelijk heeft betrokken en de afweging deugdelijk heeft gemotiveerd, voldoet deze keuze aan het zorgvuldigheids- en het motiveringsbeginsel en beperkt de toetsing door de bestuursrechter zich tot de vraag of de regeling in strijd is met het beginsel van een niet-onevenredige belangenafweging.” 3.2.4 De maatstaf zoals geformuleerd in het hiervoor in 3.2.2 aangehaalde Binnenvaart-arrest verschilt naar zijn strekking niet van de maatstaf die de Centrale Raad van Beroep in zijn hiervoor in 3.2.3 aangehaalde uitspraken van 1 juli 2019 heeft geformuleerd. 3.2.5 Het hof heeft in rov. 3.35 overwogen dat de rechter zich bij de beoordeling van de vraag of de Gemeente in redelijkheid tot vaststelling van een algemeen verbindend voorschrift heeft kunnen komen, terughoudend opstelt. De rechter heeft, aldus het hof, niet tot taak om de waarde of het maatschap