ECLI:NL:OGHACMB:2023:142

AUA2022H00183 en AUA2023H00019 Datum uitspraak: 26 juli 2023 gemeenschappelijk hof van jusTitie van aruba, CURAÇAO, SINT MAARTEN EN VAN BONAIRE, SINT EUSTATIUS EN SABA Uitspraak op het hoger beroep van: Manor Beach Resort N.V., gevestigd in Aruba, appellante, tegen de uitspraak van het Gerecht in eerste aanleg van Aruba (hierna: het Gerecht) van 29 juni 2022 in de zaken met nrs. AUA202101529 en AUA202101531, in het geding tussen: appellante en de minister van Algemene Zaken, Innovatie, Overheidsorganisatie, Infrastructuur en Ruimtelijke Ordening (hierna: de minister)

Bij beschikking van 10 mei 2021 (kenmerk DIP/5311) heeft de minister het verzoek van Manor van 2 oktober 2019 om een vergunning voor 2020 voor het innemen van domeingrond, gedeeltelijk afgewezen (hierna: bestreden beschikking 1). Op 31 mei 2021 heeft Manor daartegen beroep ingesteld (geregistreerd onder nr. AUA202101531). Bij beschikking van 26 mei 2021 heeft de minister het verzoek van Manor van 14 september 2020 om een vergunning voor het innemen van domeingrond, afgewezen (hierna: bestreden beschikking 2). Op 31 mei 2021 heeft Manor daartegen beroep ingesteld (geregistreerd onder nr. AUA202101529). Bij uitspraak van 29 juni 2022 heeft het Gerecht het beroep tegen bestreden beschikking 1 gegrond verklaard, die beschikking vernietigd voor zover is geweigerd vergunning te verlenen voor het hebben van aparte toiletten en een opslagplaats, en de minister opgedragen opnieuw te beschikken. Het beroep tegen bestreden beschikking 2 is ongegrond verklaard. Tegen deze uitspraak heeft Manor hoger beroep ingesteld. De minister heeft een verweerschrift ingediend. Manor heeft nadere stukken ingediend. Het Hof heeft de zaak ter zitting behandeld op 29 maart 2023. Manor werd vertegenwoordigd door mr. drs. J.J. Hoevenaars, rechtsbijstandverlener, vergezeld door [naam directeur], directeur van Manor, en de minister door mr. Y.F.M. Kaarsbaan, werkzaam bij de Dienst Wetgeving en Juridische Zaken.

Inleiding 1. Manor exploiteert sinds 26 maart 1987 onder de naam Amsterdam Manor Beach Resort een hotel aan de J.E. Irausquin Boulevard in Oranjestad, ter hoogte van Eagle Beach. Sinds 2002 exploiteert Manor op het strand tegenover het hotel een strandbar met restaurant, het zogeheten "Passions On The Beach" (hierna: Passions). Voor Passions is een koffiehuis en restaurantvergunning A verleend. Daarnaast heeft de minister bij beschikking van 22 maart 2019 met toepassing van artikel 3, eerste lid, van het Retributie- en legesbesluit Directie Infrastructuur en Planning (hierna: Retributiebesluit) aan Manor voor 2019 vergunning verleend voor het innemen van 750 m² domeingrond voor het uitzetten en aanbieden van 250 strandstoelen, en 188 m² domeingrond voor het hebben van een bar, keuken en lunch deck op het strand ten westen van Manor. Bestreden beschikking 1 2. Op 2 oktober 2019 heeft Manor de minister verzocht vergunning te verlenen om voor 2020 op het strand ten westen van het hotel 750 m² domeingrond in te nemen voor het uitzetten van 250 strandstoelen en 465 m² voor het hebben van verschillende opstallen en faciliteiten. Op 17 januari 2020 heeft Manor bezwaar gemaakt tegen het met een fictieve afwijzing gelijkgestelde uitblijven van een beslissing op haar verzoek. Tegen het met een fictieve afwijzende beschikking op bezwaar gelijkgestelde uitblijven van een beschikking op bezwaar heeft zij op 28 april 2020 beroep ingesteld. Bij uitspraak van 7 december 2020 heeft het Gerecht de fictieve afwijzende beschikking op bezwaar vernietigd en de minister opgedragen reëel op het bezwaar te beschikken. Dat heeft de minister bij bestreden beschikking 1 gedaan. 2.1. Bij bestreden beschikking 1 heeft de minister het verzoek van Manor gedeeltelijk afgewezen door, net als voor 2019, vergunning te verlenen voor het innemen van 750 m² domeingrond voor het uitzetten en aanbieden van 250 strandstoelen, en het innemen van 188 m² domeingrond voor het hebben van een bar, keuken en lunch deck. Voor het overige aangevraagde wordt geen vergunning verleend omdat ter plaatse op grond van het geldende ontwikkelingsplan, en het ontwerpontwikkelingsplan geen nieuwe bebouwing is toegestaan. Ook is het strandbeleid erop gericht om de stranden zoveel mogelijk open te houden. Bestreden beschikking 2 3. Op 14 september 2020 heeft Manor de minister verzocht de (nog te verlenen) vergunning voor 2020 en 2021 per direct uit te breiden in verband met de 'social distancingmaatregelen' ter voorkoming van verdere verspreiding van het Covid-19-virus. Om aan de maatregelen te kunnen voldoen, moet Manor 98 m² extra domeingrond innemen. Op 10 december 2020 heeft Manor bezwaar gemaakt tegen het met een fictieve afwijzing gelijkgestelde uitblijven van een beslissing op haar uitbreidingsverzoek. Tegen het met een fictieve afwijzende beschikking op bezwaar gelijkgestelde uitblijven van een beschikking op bezwaar heeft zij op 6 april 2021 beroep ingesteld. Bij uitspraak van 6 september 2021 heeft het Gerecht de fictieve afwijzende beschikking op bezwaar vernietigd en de minister opgedragen reëel op het bezwaar te beschikken. Dat heeft de minister bij bestreden beschikking 2 gedaan. 3.1. Bij bestreden beschikking 2 is het uitbreidingsverzoek afgewezen omdat ter plaatse op grond van het geldende ontwikkelingsplan, en het ontwerpontwikkelingsplan geen nieuwe bebouwing is toegestaan. Ook is het strandbeleid erop gericht om de stranden zoveel mogelijk open te houden. Aangevallen uitspraak 4. Het Gerecht heeft in de aangevallen uitspraak vastgesteld dat er veelvuldig contact is geweest tussen Manor en ambtenaren van de Directie Infrastructuur en Planning (hierna: DIP). Uit de laatstelijk in 2019 verleende vergunning en bestreden beschikking 1 volgt dat de minister niet kan instemmen en ook nimmer ermee heeft ingestemd dat Manor meer dan 188 m² domeingrond inneemt. Er is niet gebleken dat voor 2019 minder oppervlakte is vergund dan bij eerder verleende vergunningen is gebeurd. Ook is niet gebleken dat tegen die eerder verleende vergunningen rechtsmiddelen zijn aangewend. Over bestreden beschikking 1 heeft het Gerecht verder overwogen dat niet is gebleken van een gerechtvaardigd opgewekt vertrouwen dat Manor meer domeingrond mocht innemen dan haar op grond van de in 2019 verleende vergunning was toegestaan, of van een gedogen van het feitelijke gebruik van de domeingrond. Uit het enkele feit dat door de minister tegen het gebruik van de domeingrond niet handhavend is opgetreden, kan – anders dan Manor betoogt – niet worden geconcludeerd dat de minister tegenover Manor verwachtingen heeft gewekt die thans gerespecteerd moeten worden. Echter leidt het Gerecht uit de overlegde stukken , waaronder de vergunning voor het jaar 2019 en de koffiehuis- en restaurantvergunning uit 2014, af dat de minister geen rekening heeft gehouden met de domeingrond die nodig is voor het hebben van aparte toiletten voor mannen en vrouwen en een opslagplaats. De minister heeft het verzoek van Manor op deze onderdelen niet mogen weigeren en zal hierover binnen drie maanden een nieuwe beschikking moeten geven met inachtneming van de uitspraak. 4.1. Over bestreden beschikking 2 heeft het Gerecht het volgende overwogen. Voor het strand ten westen van Manor was in 2019 de bestemming "Stranden" van toepassing waarbinnen nieuwbouw of uitbreiding van bestaande legale gebouwen niet is toegestaan. Er is niet gebleken dat ten tijde van de Covid-19-pandemie een ander precariobeleid bestond dat bijvoorbeeld inhield dat nieuwbouw wel mag. Alleen al daarom heeft de minister mogen weigeren de extra domeingrond te vergunnen. Covid-19-maatregelen hebben de wet en het beleid voor wat betreft het innemen van domeingrond op openbare stranden niet opzij gezet, aldus het Gerecht. Actuele stand van zaken 5. Bij beschikking van 16 september 2022, ter uitvoering van de uitspraak van het Gerecht, heeft de minister opnieuw beschikt en daarbij beslist dat aan Manor alleen vergunning kan worden verleend voor het innemen van 188 m² domeingrond voor het hebben van een bar, keuken en lunch deck. Voor het overige moet het verzoek worden afgewezen. Tegen deze beschikking heeft Manor beroep ingesteld. Het Hof kan de beschikking van 16 september 2022 en het daartegen ingestelde beroep niet betrekken in deze hogerberoepsprocedure wegens het ontbreken van een daartoe strekkende bepaling in de Landsverordening administratieve rechtspraak. Het Gerecht heeft de behandeling van het beroep aangehouden in afwachting van de uitspraak van het Hof op het nu voorliggende hoger beroep van Manor. Hoger beroep Bestreden beschikking 1 6. Manor voert aan dat zij als een van de weinige ondernemers altijd geprobeerd heeft om een vergunning te verkrijgen die recht doet aan de feitelijke situatie. Desondanks zijn de eerder verleende vergunningen nooit in overeenstemming geweest met de feitelijke situatie. Veel opstallen en faciliteiten zijn al ruim 15 jaar aanwezig en waren er dus al vóór de totstandkoming van het strandbeleid en het ruimtelijk ontwikkelingsplan. Desondanks zijn deze opstallen en faciliteiten, ondanks aanvragen daartoe, altijd buiten beschouwing gelaten in de vergunning. Dit geldt ook voor de reeds aanwezige mantelbuizen die in 2019 met toestemming van DIP zijn vervangen. In dat jaar zijn ook de bar en lunch deck – na veel overleg en met toestemming van DIP – vernieuwd en samengevoegd waardoor de totale 'footprint' van Passions zelfs is verkleind. Het kan niet zo zijn dat nu op basis van een in 2014 ingevoerd strandbeleid voordien gerealiseerde bouwwerken moeten worden verwijderd. Bovendien volgt uit het strandbeleid niet dat het Manor niet was toegestaan om de bouwwerken te hebben of dat de ingenomen domeingrond verkleind moest worden naar 120 m² of 188 m². Uit het beleid volgt dat de totale 'footprint' verkleind moest worden naar 650 m² en dat heeft zij gedaan.

8. Het voorgaande leidt tot de conclusie dat het hoger beroep slaagt voor zover het bestreden beschikking 1 (de zaak met nummer AUA202101531) betreft. Het Hof zal de aangevallen uitspraak op het beroep van Manor tegen bestreden beschikking 1 in zijn geheel vernietigen, het beroep gegrond verklaren, bestreden beschikking 1 vernietigen en de minister opdragen aan Manor voor 2020 alsnog vergunning te verlenen voor het innemen van 750 m² aan domeingrond voor het uitzetten en aanbieden van 250 strandstoelen, en het innemen van maximaal 346 m² aan domeingrond voor het hebben van een bar/lunch deck/keuken met toebehoren op het strand. Het Hof gaat er verder van uit dat de minister voor de jaren na 2020 bij ongewijzigde omstandigheden aan Manor vergunning zal verlenen voor minimaal deze oppervlakte. Het hoger beroep slaagt niet voor zover het bestreden beschikking 2 (de zaak met nummer AUA202101529) betreft. De aangevallen uitspraak zal in zoverre worden bevestigd. 9. De minister moet de proceskosten van Manor vergoeden. Alleen voor het hoger beroep is gebleken van kosten van door een derde beroepsmatig aan Manor verleende rechtsbijstand. Het Hof stelt de proceskosten in hoger beroep vast op een bedrag van Afl. 1.400,- (1 punt voor het indienen van het hogerberoepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting).

Het Gemeenschappelijk Hof van Justitie van Aruba, Curaçao, Sint Maarten en van Bonaire, Sint Eustatius en Saba: I. vernietigt de uitspraak van het Gerecht in eerste aanleg van Aruba van 29 juni 2022 in de zaken met nrs. AUA202101529 en AUA202101531, voor zover het de zaak met nr. AUA202101531 betreft; II. verklaart het in die zaak ingestelde beroep gegrond; III. vernietigt de beschikking van de minister van Ruimtelijke Ordening, Infrastructuur en Milieu, thans de minister van Algemene Zaken, Innovatie, Overheidsorganisatie, Infrastructuur en Ruimtelijke Ordening van 10 mei 2021, kenmerk DIP/5311; IV. draagt de minister van Algemene Zaken, Innovatie, Overheidsorganisatie, Infrastructuur en Ruimtelijke Ordening op om aan Manor Beach Resort N.V. voor het jaar 2020 vergunning te verlenen voor het innemen van 750 m² aan domeingrond voor het uitzetten en aanbieden van 250 strandstoelen, en het innemen van maximaal 346 m² aan domeingrond voor het hebben van een bar/lunch deck/keuken met toebehoren op het strand; V. veroordeelt de minister van Algemene Zaken, Innovatie, Overheidsorganisatie, Infrastructuur en Ruimtelijke Ordening tot vergoeding van bij Manor Beach Resort N.V. in verband met het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van Afl. 1.400,-, geheel toe te rekenen aan door een derde verleende rechtsbijstand; VI. gelast dat het Land Aruba aan Manor Beach Resort N.V. het door haar voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep betaalde griffierecht van Afl. 100,- vergoedt; VII. bevestigt de uitspraak van het Gerecht in eerste aanleg van Aruba van 29 juni 2022 in de zaken met nrs. AUA202101529 en AUA202101531, voor zover het de zaak met nr. AUA202101529 betreft. Aldus vastgesteld door mr. W.H. Bel, voorzitter, en mr. T.G.M. Simons en mr. B.J. van Ettekoven, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.M.C.S. van der Heide, griffier. w.g. Bel voorzitter w.g. Van der Heide griffier Uitgesproken in het openbaar op 26 juli 2023. BIJLAGE Retributie- en legesbesluit Directie Infrastructuur en Planning […] Artikel 3 1. Geen openbare grond of openbaar water als bedoeld in de aanhef van artikel 1, eerste lid, mag zonder vergunning, verleend door of namens de minister, belast met infrastructuur, worden ingenomen. 2. De vergunning, bedoeld in het eerste lid, dient schriftelijk te worden aangevraagd bij de Directeur van de Directie infrastructuur en Planning. 3. Elke vergunning, bedoeld in het eerste lid, bevat de naam en het adres van de vergunninghouder, alsmede de periode waarvoor de vergunning geldt, en het moment van het ingaan van de verplichting tot het betalen van de precario. Tevens worden aan elke vergunning voorwaarden verbonden met betrekking tot het herstel van beschadigingen van openbare wegen of gronden, ontstaan ten gevolge van het gebruik van een weg of de grond door of namens de vergunninghouder. 4. Een vergunning kan worden geweigerd in verband met de handhaving van de openbare orde en veiligheid, alsmede ter bescherming van het milieu. 5. Aan de vergunning kunnen andere voorwaarden worden verbonden dan die, bedoeld in het derde lid, in het belang van de openbare orde en veiligheid en de milieubescherming. 6. Bij niet-naleving van de voorwaarden, alsmede in het algemeen belang kan de vergunning bij met redenen omklede beschikking van de minister, belast met infrastructuur worden ingetrokken. Van de intrekking van de vergunning wordt de betrokkene onverwijld in kennis gesteld. […]

De door Manor ingenomen domeingrond voldoet daarmee aan de uitgangspunten van het strandbeleid. 6.1. De minister stelt zich op het standpunt dat een aanvraag voor een vergunning voor het innemen van domeingrond wordt getoetst aan de Richtlijn Ruimtelijke Inrichting Stranden (hierna: RRIS), het voormalige Ruimtelijk Ontwikkelingsplan 2019 (hierna: ROP) en het nu geldende Ruimtelijk Ontwikkelingsplan met Voorschriften (hierna: ROPV). In bijlage A bij de RRIS is vastgelegd dat Manor 120 m² oppervlakte aan faciliteiten op het strand mag innemen. De aanvraag van Manor voor een oppervlakte van 465 m² is daarmee in strijd. Toch is ervoor gekozen om een vergunning voor 188 m² toe te kennen, omdat Manor bij e-mailbericht van 6 december 2016 te kennen heeft gegeven afgerond in totaal 188 m² aan domeingrond in te nemen en sindsdien 188 m² is vergund. Manor heeft steeds om meer oppervlaktes verzocht, terwijl zij wist dat slechts 188 m² was toegestaan. De uitbreiding groter dan 188 m² was en is niet toegestaan op grond van de RRIS, het ROP en het ROPV. Er is dan ook geen grond om een oppervlakte groter dan 188 m² toe te staan, aldus de minister. 6.2. Het Hof stelt aan de hand van de dossierstukken en het verhandelde ter zitting het volgende vast. 6.2.1. Op 17 januari 2010 heeft Manor verzocht om een koffiehuis- en restaurantvergunning A ter exploitatie van Passions. Na een gerechtelijke procedure is bij beschikking van 16 mei 2014 aan Manor vergunning verleend voor de exploitatie van een lokaliteit die bestaat uit een keuken van 28,40 m², een opslagplaats van 10,95 m², een gelagkamer met een bargedeelte van 20,25 m² en twee geheel van elkaar gescheiden toiletgelegenheden voor mannen en voor vrouwen. 6.2.2. Manor heeft voor de domeingrond waarop Passions wordt geëxploiteerd, jaarlijks een vergunning als bedoeld in artikel 3, eerste lid, van het Retributiebesluit aangevraagd. Vanaf 2009 tot en met 2015 heeft de minister aan Manor steeds vergunning verleend voor het innemen van domeingrond en het hebben van twee gazebo's. Daarbij is vermeld dat het gaat om een perceel van 42,25 m² (beachbar) en een perceel van 42,25 m² (beachkeuken). Vanaf 2016 heeft de minister aan Manor steeds vergunning verleend voor het innemen van domeingrond en het hebben van een bar (57 m²), keuken (64 m²) en lunch deck (67 m²), in totaal dus een oppervlakte van 188 m². 6.2.3. In 2009 en 2010 zijn er tussen DIP en Manor gesprekken geweest over een concept strandrichtlijn. Uit de brieven die Manor eind 2009 en begin 2010 als vervolg op die gesprekken heeft gestuurd, volgt dat Passions toen bestond uit een bar, restaurant, toilet en douche. De concept strandrichtlijn is opgevolgd door de RRIS. Deze richtlijn is op 26 augustus 2014 vastgesteld en vanaf 2015 in werking getreden. Ter implementatie van de RRIS is een stuurgroep aangesteld. De implementatie is vastgelegd in rapporten waarvan passages van enkele rapporten in deze procedure zijn ingebracht. Het gaat om passages uit de rapporten "RRIS Doc – verkenning resorts", "RRIS Doc – resorts survey" en de "RRIS Implementation – Final Report". Daaruit volgt dat een vormgevingsteam van DIP en de Dienst Openbare Werken (hierna: DOW) bij Manor langs is geweest en dat Manor in mei, juni en juli 2015 uitgebreid heeft gereageerd op de implementatie van de RRIS. In de rapporten is weergegeven dat Passions bestaat uit een keuken en strandbar met aangrenzend terras, een lunch deck onder de bomen, bijgebouwen, een openbaar toilet, en verbindende houten voetpaden. Een van de conclusies in deze rapporten is dat de verschillende faciliteiten van Manor te ver verspreid zijn over het strand waardoor te veel ruimte in beslag wordt genomen (ongeveer 1000 m²). Ook zijn de faciliteiten toe aan een onderhoudsbeurt. Een volledige herindeling van de faciliteiten is aan te bevelen. Uitgangspunt daarbij moet zijn een concentratie van de faciliteiten binnen een aangewezen 'gele driehoek'. Andere uitgangspunten zijn behoud van het gebruik van de ruimte voor het lunch deck onder de bomen, concentratie van de keuken en opslagruimte, en concentratie van de strandbar, aangrenzend terras en toilet. Ook is vermeld dat tegen het voorstel van Manor om de faciliteiten meer te concentreren geen bezwaar bestaat zolang de faciliteitenstrook het gebied binnen de 'gele driehoek' van ongeveer 650 m² niet overschrijdt. Met de faciliteiten restaurant/bar/keuken van 100 m², een opslag van 10 m² en een toilet van 10 m² kan Manor voldoen aan de haar in de RRIS toegewezen 120 m², aldus het "RRIS Implementation – Final Report". 6.2.4. Op 29 april 2016 heeft Manor de minister verzocht om voor 2016 vergunning te verlenen voor het innemen van 650 m² domeingrond binnen de 'gele driehoek' zoals neergelegd in de rapporten ter implementatie van de RRIS. In de begeleidende brief heeft Manor uiteengezet dat de opstallen en faciliteiten na vervanging 385 m² aan oppervlakte zullen beslaan. Dit is exclusief het houten pad. Het gaat om een bar (75 m²), restaurant-keuken (125 m²), lunchterras (150 m²), massagehut (20 m²) en een hut voor de opslag van strandstoelen (15 m²). Vervolgens is er blijkens het dossier met name in september en oktober 2016 en in 2019 veelvuldig contact geweest tussen Manor en DIP. Uit de overgelegde emailcorrespondentie volgt dat DIP op 16 september 2016 op verzoek van Manor is komen kijken naar Passions en de bijbehorende faciliteiten. Daags daarna heeft Manor door middel van enkele emailberichten en brieven toestemming gevraagd het lunch deck, de bar, de keuken met toiletten, opslag, handdoekenhut en kleedkamer en de douche te verplaatsen dan wel te vervangen, zoals afgesproken is bij de gesprekken ter implementatie van de RRIS. Bij het emailbericht van 25 oktober 2016 heeft Manor DIP bedankt voor de telefonische bevestiging om de werkzaamheden aan het lunch deck en de bar te mogen uitvoeren. Verder is er begin december 2016 nog contact geweest tussen Manor en DIP. Naar aanleiding van dat gesprek heeft Manor bij emailbericht van 6 december 2016 de oppervlaktes doorgegeven van de bar (56,36 m²), de keuken (63,84 m²), en het lunch deck (66,36 m²), gezamenlijk 188 m². Bij emailbericht van 8 november 2018 heeft DIP schriftelijk toestemming gegeven voor de vervanging van het lunch deck. 6.2.5. Begin 2019 heeft Manor aan DIP toestemming gevraagd en gekregen voor het vervangen van de mantelbuizen die er al tien jaar liggen en met goedkeuring van het Land zijn aangelegd. Voor de domeingrond die deze mantelbuizen in beslag nemen heeft Manor eerst in 2019 een aparte vergunning aangevraagd. Over de fictieve afwijzing van die aanvraag is een procedure bij het Gerecht gevoerd. Blijkens het e-mailbericht van 26 maart 2020 van de gemachtigde van de minister zijn partijen overeengekomen dat Manor de mantelbuizen mag plaatsen dan wel vervangen, maar ontbreekt de vastlegging door middel van afgifte van een vergunning. DIP is hiermee bezig, aldus de gemachtigde. Deze vergunning is tot op heden niet verleend. De gemachtigde kon ter zitting van het Hof niet toelichten waarom nog steeds geen vergunning is verleend voor de mantelbuizen. 6.2.6. In april en juni 2019 is DIP opnieuw langs geweest bij Passions. Bij e-mailbericht van 10 juni 2019 heeft Manor een terugkoppeling over het bezoek gegeven. Manor wijst er onder meer op dat de werkzaamheden aan de mantelbuizen zijn begonnen. Ook wijst zij erop dat de bar, keuken en lunch deck zijn vervangen waardoor sommige oppervlaktes zijn gewijzigd. In de bijlage zijn tekeningen van de opstallen gevoegd. Verder wijst Manor de faciliteiten looppad, kleedruimte, handdoekenruimte en douche aan als bestaand. De massageruimte is volgens Manor nieuw. 6.2.7. Uit het dossier volgt verder dat Manor op 26 augustus 2019, net als eerder bij brief van 1 februari 2012, heeft verzocht om uitbreiding van de aan haar in erfpacht uitgegeven gronden.

In beide verzoeken is omschreven dat Passions bestaat uit een lunch deck, bar, keuken, hostess station, omkleedkamer, handdoekenhut, massagehut, toiletten, douche en wandelpaden. De gezamenlijke vloeroppervlakte bedraagt 457 m², aldus Manor. Voorts heeft Manor op 29 november 2019 een zienswijze ingediend tegen het concept ROPV met het verzoek rekening te houden met de bestaande gebouwen en constructies van Passions. Opnieuw is uitgelegd uit welke opstallen en faciliteiten Passions bestaat en dat de eerder verleende vergunningen voor het innemen van domeingrond niet overeenstemden met de feitelijke situatie. Ook is erop gewezen dat Manor in 2012 en 2019 al heeft verzocht om de uitgifte van gronden in erfpacht ten behoeve van Passions, uitgaande van de gebouwen en constructies zoals genoemd in de verzoeken om vergunning voor het innemen van domeingrond. Deze zienswijze heeft niet geleid tot aanpassing van het concept ROPV. 6.3. Het Hof overweegt dat bestreden beschikking 1 strekt tot verlening van een vergunning voor het innemen van domeingrond op grond waarvan onder meer 188 m² strand mag worden ingenomen voor Passions. Aangezien door Manor was gevraagd om 465 m² te mogen innemen, strekt deze beschikking tevens tot weigering van hetgeen de 188 m² overschrijdt. Het Hof stelt vast dat partijen al vele jaren met elkaar in gesprek zijn over de vergunning, in het bijzonder over de in te nemen domeingrond voor Passions. Manor heeft in een reeks van berichten de feitelijke situatie uiteengezet, waarbij die feitelijke situatie herhaaldelijk is gewijzigd. De minister, althans de medewerkers van DIP, hebben zich eveneens herhaaldelijk van de feitelijke situatie ter plaatse op de hoogte gesteld via bezichtigingen. Die medewerkers zijn ermee bekend dat de feitelijke situatie van Passions al sinds jaren afwijkt van hetgeen is aangevraagd en vergund. Voor die afwijking is op onderdelen toestemming gegeven aan Manor, welke toestemming niet is verwerkt in de vergunde 188 m². De vergunde situatie wijkt in ieder geval sinds 2016 af van de feitelijke situatie. Niet is gebleken dat de minister zich verzet tegen de feitelijke situatie of dat aan Manor het voornemen is bekendgemaakt tot handhaving. De feitelijke situatie wordt daarmee gedoogd en het gesprek over wat redelijk is, is tussen partijen voortgezet. Het Hof is evenmin gebleken dat de feitelijke situatie bij de minister op bezwaren stuit, mits wordt gebleven binnen de zone van maximaal 650 m² in de 'gele driehoek' en Manor de feitelijke aanwezige voorzieningen voor Passions zoveel mogelijk comprimeert. Daar komt bij dat Manor al het nodige in het werk heeft gesteld om openheid van zaken te geven en medewerking te willen verlenen aan een redelijke uitvoering van het strandbeleid. Onder deze omstandigheden mocht de minister de vergunning niet beperken tot 188 m². Om te voorkomen dat het geschil tussen partijen en de discrepantie tussen de feitelijke en de juridische situatie blijft voortduren, zal het Hof zelf bepalen welke vergunning wel moet worden verleend. Het Hof betrekt daarbij enerzijds het belang aan de zijde van het Land bij een beperkt gebruik van domeingrond om het openbare karakter van het strand te waarborgen en het belang bij handhaving van openbare orde, veiligheid en milieubescherming. Anderzijds betrekt het Hof daarbij de (commerciële) belangen van Manor om service te kunnen (blijven) bieden op het strand aan haar cliënten en andere strandgasten, zoals gratis gebruik van het toilet en de douche, en om de huidige voorzieningen niet te hoeven afbreken. De door Manor in te nemen domeingrond moet zich bevinden in de 'gele driehoek' van 650 m² en de minister mag van Manor verlangen dat zij de bestaande voorzieningen positioneert en herschikt tot een zo compact mogelijke opstelling. Weliswaar heeft Manor een oppervlakte van 465 m² aangevraagd, maar gebleken is dat de feitelijke situatie kan worden verkleind tot een oppervlakte van 346 m² door verlegging van het houten looppad tussen de voorzieningen. De oppervlakte van 346 m² correspondeert met de ter zitting besproken volgende onderdelen: bar en lunch deck (184 m²), keuken (64 m²), kleed- en opslaghok (6 m²), toiletten en opslag (22 m²), mantelbuizen (20 m²), dansvloer (9 m²), looppad (40 m²) en douche (1 m²). Aldus zal het Hof bepalen dat de minister een nieuwe vergunning moet verlenen waarbij, naast de toestemming voor het innemen van 750 m² domeingrond ten westen van het hotel voor het uitzetten van 250 strandstoelen, tevens toestemming wordt verleend voor het innemen van 346 m² aan domeingrond voor Passions. Alle componenten daarvan (bar- en lunchdeck, keuken, kleed- en opslaghok, toiletten en opslag, douche, mantelbuizen, dansvloer en looppad) moeten binnen die oppervlakte van 346 m² blijven. Bestreden beschikking 2 7. Manor voert aan dat zij op grond van de Algemene Regeling bestrijding Covid-19 preventieve maatregelen moet nemen om (verdere) verspreiding van het coronavirus tegen te gaan. Manor wil graag preventieve maatregelen blijven nemen om op langere termijn een veilige omgeving voor haar gasten en werknemers te kunnen waarborgen, maar daarvoor is het innemen van extra domeingrond noodzakelijk. Dat dat strijdig zou zijn met het beleid strookt niet met het aangepaste precariobeleid van 1 september 2020. Daaruit volgt dat restaurants en cafés met een speciale vergunning hun terras mogen uitbreiden zodat meer stoelen en tafels buiten kunnen worden geplaatst. 7.1. Het Hof ziet hierin geen grond voor het oordeel dat de minister de aanvraag van Manor voor het innemen van extra domeingrond in verband met het Covid-19-virus ten onrechte heeft geweigerd. Daarbij is in aanmerking genomen dat de Covid-19-pandemie is geëindigd en dat de gemachtigde van de minister ter zitting heeft bevestigd dat ondernemingen niet langer verplicht zijn om preventieve maatregelen te treffen ter verspreiding van het Covid-19-virus, zoals het hanteren van minimale afstanden in het kader van social distancing. Dat Manor uit serviceoverwegingen bepaalde preventieve maatregelen wil voortzetten, betekent niet dat de minister daaraan medewerking moet verlenen door middel van een vergunning voor het innemen van extra domeingrond. Anders dan Manor stelt, volgt uit het overgelegde bericht van DIP van 1 september 2020 met de titel "Aangepaste precariobeleid voor restaurants in Covid-19 crisis" niet dat de minister in verband met de preventie zou toestaan of hebben toegestaan dat extra domeingrond mag worden ingenomen.