ECLI:NL:OGHACMB:2022:66

AUA2021H00225 en AUA2022H00002 Datum uitspraak: 29 juni 2022 GEMEENSCHAPPELIJK HOF VAN JUSTITIE VAN ARUBA, CURAÇAO, SINT MAARTEN EN VAN BONAIRE, SINT EUSTATIUS EN SABA Uitspraak op de hoger beroepen van: de coöperatieve vereniging Aruba Beach Club, gevestigd in Aruba, appellante, tegen de uitspraken van het Gerecht in eerste aanleg van Aruba (hierna: het Gerecht) van 18 oktober 2021 in zaak nr. AUA201802772 en van 22 november 2021 in zaak nr. AUA201802365 in de gedingen tussen: appellante, en de minister van Ruimtelijke Ontwikkeling, Infrastructuur en Milieu, thans de minister van Algemene Zaken, Innovatie, Overheidsorganisatie, Infrastructuur en Ruimtelijke Ordening (hierna: de minister) De aangevallen uitspraak van 22 november 2021, zaak nr. AUA201802365 Bij beschikking van 16 april 2018 heeft de minister aan Aruba Beach Club vergunning verleend om in het jaar 2017 op het strand ten westen van Aruba Beach Club domeingrond in te nemen voor het uitzetten en aanbieden van 350 strandstoelen (hierna: de vergunning). Bij uitspraak van 22 november 2021 heeft het Gerecht het daartegen door Aruba Beach Club ingestelde beroep ongegrond verklaard. Tegen deze uitspraak heeft Aruba Beach Club hoger beroep ingesteld. Dit hoger beroep is geregistreerd onder zaak nr. AUA2022H00002. De minister heeft een verweerschrift ingediend. De aangevallen uitspraak van 18 oktober 2021, zaak nr. AUA201802772 Bij faxbericht van 22 augustus 2018 heeft Aruba Beach Club de voorwaarden ontvangen waaronder de vergunning aan haar is verleend (hierna: de vergunningsvoorwaarden). Bij uitspraak van 18 oktober 2021 heeft het Gerecht zich onbevoegd verklaard om kennis te nemen van het door Aruba Beach Club tegen de vergunningsvoorwaarden ingestelde beroep. Tegen deze uitspraak heeft Aruba Beach Club hoger beroep ingesteld. Dit hoger beroep is geregistreerd onder zaak nr. AUA2021H00225. De minister heeft een verweerschrift ingediend. Het Hof heeft de zaken, gevoegd met zaken nrs. AUA2021H00224, AUA2021H00226 en AUA2021H00227, ter zitting behandeld op 8 april 2022. Aruba Beach Club, vertegenwoordigd door mr. E.R. Zeppenfeldt, advocaat, en de minister, vertegenwoordigd door mr. J.J.S. Poeran, werkzaam bij de Directie Wetgeving en Juridische Zaken, zijn verschenen. Na de zitting zijn de zaken met nrs. AUA2021H00224, AUA2021H00226 en AUA2021H00227 afgesplitst. Het Gemeenschappelijk Hof van Justitie van Aruba, Curaçao, Sint Maarten en van Bonaire, Sint Eustatius en Saba: I. verklaart het hoger beroep tegen de uitspraak van het Gerecht in eerste aanleg van Aruba van 22 november 2021 in zaak nr. AUA201802365 nietontvankelijk; II. vernietigt de uitspraak van het Gerecht in eerste aanleg van Aruba van 18 oktober 2021 in zaak nr. AUA201802772; III. verklaart het in die zaak ingestelde beroep niet-ontvankelijk; IV. gelast dat het Land Aruba aan de coöperatieve vereniging Aruba Beach Club het door haar in hoger beroep betaalde griffierecht van Afl. 75,- vergoedt. Aldus vastgesteld door mr. W.H. Bel, voorzitter, en mr. E.J. Daalder en mr. B.J. van Ettekoven, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.M.C.S. van der Heide, griffier. w.g. Bel voorzitter w.g. Van der Heide griffier Uitgesproken in het openbaar op 29 juni 2022. BIJLAGE Retributie- en legesbesluit Directie Infrastructuur en Planning […] Artikel 3 1. Geen openbare grond of openbaar water als bedoeld in de aanhef van artikel 1, eerste lid, mag zonder vergunning, verleend door of namens de minister, belast met infrastructuur, worden ingenomen. 2. De vergunning, bedoeld in het eerste lid, dient schriftelijk te worden aangevraagd bij de Directeur van de Directie infrastructuur en Planning. 3. Elke vergunning, bedoeld in het eerste lid, bevat de naam en het adres van de vergunninghouder, alsmede de periode waarvoor de vergunning geldt, en het moment van het ingaan van de verplichting tot het betalen van de precario. Tevens worden aan elke vergunning voorwaarden verbonden met betrekking tot het herstel van beschadigingen van openbare wegen of gronden, ontstaan ten gevolge van het gebruik van een weg of de grond door of namens de vergunninghouder. 4. Een vergunning kan worden geweigerd in verband met de handhaving van de openbare orde en veiligheid, alsmede ter bescherming van het milieu. 5. Aan de vergunning kunnen andere voorwaarden worden verbonden dan die, bedoeld in het derde lid, in het belang van de openbare orde en veiligheid en de milieubescherming. 6. Bij niet-naleving van de voorwaarden, alsmede in het algemeen belang kan de vergunning bij met redenen omklede beschikking van de minister, belast met infrastructuur worden ingetrokken. Van de intrekking van de vergunning wordt de betrokkene onverwijld in kennis gesteld. […] Voorwaarden Vergunning Hotels/Resorts inzake gebruik stranden (strandstoelen) Algemene voorwaarden […] Intrekken vergunning […] 4. Indien de vergunninghouder wordt veroordeeld voor een misdrijf, om redenen van het algemeen belang, of indien feiten zich in de inrichting hebben voorgedaan of voordoen die de vrees wettigen van gevaar voor openbare orde, gezondheid, veiligheid, zedelijkheid en milieu, kan de vergunning per direct, bij met redenen omklede beschikking van de Minister van Ruimtelijke Ontwikkeling, Infrastructuur en Milieu, zonder toepassing van het "three strikes out" principe voor onbepaalde tijd worden ingetrokken. Van de intrekking wordt betrokkene onverwijld in kennis gesteld en een nieuw verzoek zal niet ingewilligd worden. […] Bezwaar6. Het is slechts mogelijk in bezwaar te gaan tegen een strike als deze tot gevolg heeft dat de vergunning daadwerkelijk wordt ingetrokken. Gaat het om een waarschuwingsbrief (eerste strike) of een voornemen tot intrekking (third strike), waarbij de vergunning (nog) niet wordt ingetrokken, dan wordt het bezwaar niet in behandeling genomen totdat ook de derde strike tot de daadwerkelijke intrekking van de vergunning heeft geleid. In dit bezwaar zal de rechtmatigheid van alle 3 de strikes worden behandeld en getoetst. Stopzetten exploitatie7. Als door een incident het algemeen belang, de openbare orde, gezondheid, milieu of de veiligheid wordt of dreigt te worden aangetast, kan de situationele exploitatie voor bepaalde tijd worden stopgezet door de KPA, waarbij de vergunninghouder gehouden is hiertoe diens medewerking te verlenen. Betaling leges 8. De vergunninghouder is aan de Landskas precario verschuldigd welke bij vooruitbetaling dient te worden voldaan. Geen vergunning wordt afgegeven alvorens de verschuldigde leges zijn voldaan. 9. Indien blijkt dat ten onrechte geen of een te laag bedrag aan precario of leges is opgelegd, wordt het niet of te weinig opgelegde ingevorderd. De invordering, wordt vermeerderd met de kosten van de invordering en de wettelijke rente over de verstreken periode. Nieuwe aanvraag 10. De vergunninghouder dient 60 dagen voor het verloop van de vergunning, telkenmale een nieuwe vergunning aan te vragen. Exploitatie/bedrijfsvoering […] 12. De vergunninghouder dient een wettelijke aansprakelijkheidsverzekering te hebben gesloten die geldend voor de gehele periode waarvoor de vergunning is verleend. De aansprakelijkheidsverzekering dient zowel de materiële als de letselschade te dekken die voortvloeit uit de exploitatie van hetgeen waarvoor de vergunning is verleend. […] 17. Vergunninghouder en diens operateurs en/of medewerkers dienen zich bij het exploiteren te allen tijde zedelijk te gedragen. […] 23. Het strand is openbaar en dient te allen tijde publiek toegankelijk te blijven en kan dus niet afgesloten worden. […] 25. De vrijheid van het verkeer en de voetgangers op het strand mogen niet worden belemmerd of in gevaar worden gebracht. Tenietgaan vergunning 26. Indien de vergunning vervalt, ingetrokken wordt of op enig andere wijze tenietgaat of haar geldigheid verliest, wordt het perceel en de directe omgeving helemaal ontruimd en schoon opgeleverd bij gebreke waarvan het Land de kosten ter zake op de vergunninghouder verhaald. 27. Wanneer de onderneming ophoudt te bestaan, vervalt de vergunning van rechtswege. -Bij een eenmanszaak is hiervan sprake wanneer de eigenaar overlijdt. -Bij een rechtspersoon is hiervan sprake, wanneer deze de structuur wijzigt of opgaat in een andere rechtspersoon (bv. Bij splitsing van het bedrijf of een fusie met een andere onderneming). Toezicht en handhaving 28. De DIP, in samenwerking met de KPA zien toe op de naleving van de voorwaarden van de vergunning. Bijzondere voorwaarden […] 2. Het aanbieden van strandstoelen is alleen toegestaan van 6:00 tot 19.30. 3. Alleen strandstoelen die in gebruik zijn mogen op het strand blijven. 4. Strandstoelen die niet in gebruik zijn worden opgestapeld en ordelijk opgeborgen. 5. De aangeboden strandstoelen dienen van hoogwaardige kwaliteit te zijn. 6. Palapa's die zich bevinden op het stuk domeingrond waarvoor precario is afgegeven zijn door natrekking (artikel 5:14 jo. 5:20 BWA) eigendom van het Land. Gebruik ervan is op basis van het algemeen principe "first come first served". Inleiding De relevante wet- en regelgeving is opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak, die daarvan deel uitmaakt. Bij beschikking van 16 april 2018 heeft de minister met toepassing van artikel 3, eerste lid, van het Retributie- en legesbesluit Directie Infrastructuur en Planning (hierna: het Retributiebesluit) aan Aruba Beach Club vergunning verleend om in het jaar 2017 op het strand ten westen van Aruba Beach Club domeingrond in te nemen voor het uitzetten en aanbieden van 350 strandstoelen. Vervolgens heeft de minister bij faxbericht van 22 augustus 2018 de voorwaarden gestuurd waaronder de vergunning is verleend. Het Hof zal de beroepsgronden over de vergunning en de vergunningsvoorwaarden hierna afzonderlijk bespreken. De vergunning Inleiding 3. Aruba Beach Club heeft de vergunning op 19 juli 2018 ontvangen. Daartegen heeft zij op 1 augustus 2018 een bezwaarschrift ingediend bij de Directie Infrastructuur en Planning (hierna: DIP). Tegen het uitblijven van een beschikking op het door haar op 1 augustus 2018 gemaakte bezwaar heeft Aruba Beach Club beroep ingesteld bij het Gerecht. Bij uitspraak van 4 mei 2020 heeft het Gerecht dat beroep gegrond verklaard, de fictieve afwijzende beschikking op bezwaar vernietigd en het bezwaar van 1 augustus 2018 niet-ontvankelijk verklaard wegens termijnoverschrijding. Het daartegen ingestelde hoger beroep heeft het Hof bij uitspraak van 19 januari 2022, ECLI:NL:OGHACMB:2022:2, gegrond verklaard, de aangevallen uitspraak vernietigd en het beroep tegen de fictieve afwijzende beschikking op bezwaar, na een inhoudelijke behandeling van de gronden, ongegrond verklaard. Het hoger beroep 4. Afzonderlijk van de hiervoor beschreven procedure loopt er nog een procedure over de vergunning van 19 juli 2018. Daartegen is door Aruba Beach Club op 1 augustus 2018 ook rechtstreeks beroep ingesteld. Bij uitspraak van 22 november 2021 heeft het Gerecht dat beroepschrift ongegrond verklaard. Deze uitspraak ligt nu voor in hoger beroep. 4.1. Het Hof stelt vast dat zowel het bezwaarschrift als het beroepschrift van 1 augustus 2018 betrekking hebben op de bij de beschikking van 16 april 2018 verleende vergunning voor het jaar 2017. Omdat het Hof bij uitspraak van 19 januari 2022 reeds een inhoudelijk en definitief oordeel heeft gegeven over de rechtmatigheid van die vergunning heeft Aruba Beach Club geen procesbelang bij haar hoger beroep tegen de uitspraak van het Gerecht van 22 november 2021. Immers is het voorwerp van geschil in die uitspraak ook de vergunning van 16 april 2018 voor het jaar 2017. 5. Het hoger beroep tegen de uitspraak van het Gerecht van 22 november 2021 met zaak nr. AUA201802365 is niet-ontvankelijk. De vergunningsvoorwaarden Inleiding 6. Op 22 augustus 2018 heeft Aruba Beach Club de "Voorwaarden vergunning Hotels/Resorts inzake gebruik stranden (strandstoelen)" ontvangen. Daartegen heeft zij op 4 september 2018 een bezwaarschrift ingediend bij DIP. Tegen het uitblijven van een beschikking op het door haar op 4 september 2018 gemaakte bezwaar heeft Aruba Beach Club op 21 januari 2019 beroep ingesteld. Bij uitspraak van 24 juni 2019 heeft het Gerecht dat beroep nietontvankelijk verklaard omdat tegen de vergunningsvoorwaarden geen bezwaar of beroep op grond van de Landsverordening administratieve rechtspraak (hierna: de Lar) zou openstaan. Het daartegen ingestelde hoger beroep heeft het Hof bij uitspraak van 27 oktober 2020, ECLI:NL:OGHACMB:2020:239, gegrond verklaard. Daartoe overwoog het Hof dat tegen de vergunningsvoorwaarden wel bezwaar en beroep openstaat omdat de voorwaarden niet gelijk kunnen worden gesteld met besluiten van algemene strekking. De aangevallen uitspraak is vernietigd en het Hof heeft het geding terugverwezen naar het Gerecht ter verdere behandeling. Het Gerecht heeft in die zaak nog geen uitspraak gedaan. Het hoger beroep 7. Afzonderlijk van de hiervoor beschreven procedure loopt er nog een procedure over de vergunningsvoorwaarden. Daartegen is door Aruba Beach Club op 4 september 2018 ook rechtstreeks beroep ingesteld. Bij uitspraak van 18 oktober 2021 heeft het Gerecht zich onbevoegd verklaard om kennis te nemen van het op 4 september 2018 ingediende beroepschrift omdat de bestreden vergunningsvoorwaarden niet kunnen worden aangemerkt als een beschikking op bezwaar. Het Gerecht heeft het beroepschrift tegen de vergunningsvoorwaarden doorgezonden naar de minister ter behandeling als bezwaarschrift. Deze uitspraak ligt nu voor in hoger beroep. Zoals het Hof ook heeft overwogen in haar uitspraak van 27 oktober 2020 vormen de vergunningsvoorwaarden een onderdeel van de aan Aruba Beach Club op 16 april 2018 verleende vergunning voor het jaar 2017. Tegen die vergunningsvoorwaarden dient eerst bezwaar te worden gemaakt en wanneer de minister na heroverweging van de vergunningsvoorwaarden een beschikking op bezwaar heeft gegeven, kan daartegen beroep worden ingesteld bij het Gerecht. Dat heeft tot gevolg dat het Gerecht zich ten onrechte onbevoegd heeft verklaard. In plaats daarvan had het Gerecht het door Aruba Beach Club te vroeg ingestelde beroep nietontvankelijk moeten verklaren. Het Hof zal dat alsnog doen. 8. Het hoger beroep tegen de uitspraak van het Gerecht van 18 oktober 2021 met zaak nr. AUA201802772 is gegrond. Het in die zaak ingestelde beroep is niet-ontvankelijk. Inhoudelijke bespreking van de vergunningsvoorwaarden 9. Ter zitting heeft Aruba Beach Club toegelicht dat zij met haar hoger beroep wil bereiken dat het Hof een inhoudelijk oordeel geeft over de rechtmatigheid van de vergunningsvoorwaarden. De stelling van de minister dat Aruba Beach Club daarbij geen belang meer heeft, omdat de vergunning voor het jaar 2017 en de daarbij behorende vergunningsvoorwaarden inmiddels zijn verlopen, volgt het Hof niet. Deze vergunningen worden immers jaarlijks verleend met telkens (nagenoeg) gelijke voorwaarden. Hierin, alsmede in de bijzondere omstandigheid dat er bij meerdere instanties een geschil aanhangig is over de vergunningsvoorwaarden en de minister en het Gerecht daar nog niet inhoudelijk op hebben beslist, ziet het Hof aanleiding om hierna - strikt genomen ten overvloede - de gronden van Aruba Beach Club tegen de vergunningsvoorwaarden te bespreken. 9.1. Aruba Beach Club betoogt dat de vergunningsvoorwaarden strijdig zijn met artikel 3, vijfde lid, van het Retributiebesluit omdat de voorwaarden geen betrekking hebben op de openbare orde en veiligheid en de milieubescherming. Specifiek voert Aruba Beach Club aan dat artikel 4, 7 en 17 van de algemene voorwaarden ten onrechte zien op het belang van zedelijkheid, gezondheid en het algemeen belang. Ook voert zij aan dat de minister niet bevoegd is om in artikel 6 van de algemene voorwaarden te bepalen wanneer er bezwaar mag worden gemaakt tegen een intrekking van de vergunning. Over artikel 8, 9, 10, 26, 27 en 28 van de algemene voorwaarden voert zij aan dat regels over de betaling van leges, termijnen, ontruiming, vervallenverklaring en toezicht alleen bij wet kunnen worden gesteld en niet in vergunningsvoorwaarden. Dat geldt ook voor artikel 12 waarin is voorgeschreven dat de vergunninghouder een verzekering moet hebben. Over artikel 23 en 25 van de algemene voorwaarden voert zij aan dat er als gevolg van deze voorwaarden niet langer sprake is van het innemen van domeingrond omdat het strand publiekelijk toegankelijk moet blijven en voetgangers op het strand niet belemmerd mogen worden. Omdat Aruba Beach Club een vergunning heeft verkregen voor het innemen van domeingrond mag de minister niet bepalen dat een ieder het gedeelte van dat strand mag blijven gebruiken. Over artikelen 2, 3, 4, 5 van de bijzondere voorwaarden voert Aruba Beach Club aan dat nergens uit volgt dat voorwaarden mogen worden gesteld aan het gebruik en de kwaliteit van de strandstoelen. Ten slotte voert zij over artikel 6 van de bijzondere voorwaarden aan dat dat tot gevolg heeft dat zij het gedeelte van het strand onder de palapa's niet mag gebruiken. Daarmee is er ten onrechte niet langer sprake van het innemen van domeingrond. 9.2. Het Hof stelt vast dat artikel 7, 12, 17, 23, 25 en 26 van de algemene voorwaarden en artikel 2 tot en met 6 van de bijzondere voorwaarden alle strekken tot bescherming van het belang van de openbare orde en veiligheid, dan wel bescherming van het milieu. Zo gaat artikel 7 over het stopzetten van de exploitatie bij een incident dat onder meer de openbare orde of de veiligheid aantast of dreigt aan te tasten. Verder gaan artikel 12, 17, 23 en 25 over de aansprakelijkheid en het gedrag van de vergunninghouder of diens medewerkers, en over de toegankelijkheid van het strand en de vrijheid van het verkeer en voetgangers op het strand. Daarmee zijn die voorwaarden gesteld in het belang van de openbare orde en veiligheid. Artikel 26 gaat over de ontruiming en oplevering van het strand na het tenietgaan van een verleende vergunning. Daarmee is ook deze voorwaarde gesteld in het belang van de openbare orde en veiligheid, alsmede de milieubescherming. Ten slotte gaan de bijzondere voorwaarden over de wijze waarop strandstoelen aan bezoekers moeten worden aangeboden, en over het gebruik van de op het strand aanwezige palapa's. Ook deze bijzondere voorwaarden strekken tot bescherming van het belang van de openbare orde en de veiligheid, dan wel het milieu. Het Hof ziet geen aanleiding voor het oordeel dat er door de algemene voorwaarden in artikel 23 en 25 en de bijzondere voorwaarde in artikel 6 niet langer sprake is van het innemen van domeingrond. Daarbij is van belang dat aan Aruba Beach Club een vergunning is verleend voor het innemen van domeingrond ten behoeve van het uitzetten en aanbieden van strandstoelen. Daarmee is geen exclusief eigendomsrecht of exclusief gebruiksrecht gegeven zodat de minister op grond van artikel 3, vijfde lid, van het Retributiebesluit voorwaarden kan stellen aan de wijze waarop de strandstoelen worden uitgezet en aangeboden, en het gebruik van palapa's. 9.3. Ten aanzien van artikel 4, 8, 9, 10, 27 en 28 van de algemene voorwaarden stelt het Hof vast dat deze bepalingen alle een uitwerking betreffen van artikel 3 van het Retributiebesluit. Het Retributiebesluit staat daar niet aan in de weg. Zo gaat artikel 10 over het indienen van een nieuwe vergunningsaanvraag en dat is een uitwerking van artikel 3, tweede lid, van het Retributiebesluit. Verder betreffen artikel 8, 9 en 27 een uitwerking van artikel 3, derde lid, van het Retributiebesluit omdat die artikelen over de betaling van leges gaan en de periode waarvoor de vergunning geldt. Ten slotte gaat artikel 4 over het intrekken van de vergunning om, onder meer, redenen van algemeen belang en bepaalt artikel 28 wie toezicht moet houden op de naleving van de vergunningsvoorwaarden. Dat is een uitwerking van artikel 3, zesde lid, van het Retributiebesluit. 9.4. Met betrekking tot artikel 6 van de algemene voorwaarden overweegt het Hof als volgt. Aruba Beach Club betoogt terecht dat de mogelijkheid om bezwaar te maken tegen een beschikking wordt geregeld in de Lar. Artikel 6 kan daar niets aan afdoen. Dit artikel beoogt dan ook slechts voorlichting te geven aan de vergunninghouder. Of sprake is van een voor bezwaar en beroep vatbare beschikking is uiteindelijk ter beoordeling aan de bestuursrechter. 9.5. Het voorgaande leidt tot de conclusie dat de minister de door Aruba Beach Club bestreden algemene en bijzondere voorwaarden aan de vergunning heeft kunnen verbinden. 10. Het hoger beroep tegen de uitspraak van het Gerecht van 22 november 2021 in zaak nr. AUA201802365 is niet-ontvankelijk. 10. Het hoger beroep tegen de uitspraak van het Gerecht van 18 oktober 2021 in zaak nr. AUA201802772 is gegrond. De uitspraak van het Gerecht moet worden vernietigd, voor zover het Gerecht zich onbevoegd heeft verklaard om van het beroep kennis te nemen. Doende hetgeen het Gerecht had behoren te doen, zal het Hof het beroep nietontvankelijk verklaren. 10. De minister hoeft onder deze omstandigheden geen proceskosten te vergoeden. Wel zal het Hof gelet op artikel 30, tweede lid, van de Lar de teruggave van het griffierecht in zaak nr. AUA2021H00225 gelasten.