ECLI:NL:OGHACMB:2019:203

SXM2018H00026 Datum uitspraak: 9 augustus 2019 GEMEENSCHAPPELIJK HOF VAN JUSTITIE VAN ARUBA, CURAÇAO, SINT MAARTEN EN VAN BONAIRE, SINT EUSTATIUS EN SABA Uitspraak op het hoger beroep van: [Appellante], gevestigd in Sint Maarten, appellante, tegen de uitspraak van het Gerecht in eerste aanleg van Sint Maarten van 26 januari 2018 in zaak nr. SXM201600156, in het geding tussen: appellante en de minister van Verkeer, Ruimtelijke Ordening en Infrastructuur (hierna: VROMI). Bij beschikking van 24 oktober 2016 heeft de minister een aanvraag van 23 mei 2016 (de aanvraag) van appellante om verlening van een bouwvergunning voor een “residential building” (hierna: het gebouw) op de heuveltop Mary’s Fancy, Cul de Sac, meetbriefnummer 322/1996 (hierna: het bouwperceel) afgewezen. Bij uitspraak van 26 januari 2018 heeft het Gerecht het door appellante daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Tegen deze uitspraak heeft appellante hoger beroep ingesteld. De minister heeft een verweerschrift ingediend. Appellante heeft nadere stukken ingediend. Het Hof heeft de zaak ter zitting behandeld op 1 oktober 2018, waar appellante, vertegenwoordigd door mr. P.P. Soons, advocaat, en de minister, vertegenwoordigd door mr. A.A. Kraaijeveld, advocaat, vergezeld door G.B. van der Leest, senior beleidsmedewerker bij het Ministerie van VROMI, zijn verschenen. Het Gemeenschappelijk Hof van Justitie van Aruba, Curaçao, Sint Maarten en van Bonaire, Sint Eustatius en Saba: bevestigt de aangevallen uitspraak. Aldus vastgesteld door mr. E.A. Saleh, voorzitter, en mr. A.W.M. Bijloos en mr. J.Th. Drop, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.J.C. Beerse, griffier. w.g. Saleh voorzitter w.g. Beerse griffier Uitgesproken in het openbaar op 9 augustus 2019 BIJLAGE Bouw- en Woningverordening Artikel 7 Het is verboden een gebouw op te richten, voor een gedeelte te vernieuwen of als eigenaar te laten oprichten of voor een gedeelte te laten vernieuwen: a. zonder inachtneming van de voorschriften, gesteld bij of krachtens deze verordening; b. zonder bouwvergunning, tenzij artikel 10 of §5 van deze verordening van toepassing is; c. in afwijking van het bepaalde in de bouwvergunning, behoudens nadere goedkeuring. Artikel 22 Een beslissing tot het verlenen van voorwaardelijke bouwvergunning of tot gehele of gedeeltelijke weigering is steeds met redenen omkleed en kan slechts gegrond zijn op een of meer van de volgende omstandigheden: 1°. dat de aanvraag, de tekening, de omschrijving of het gebouw of gebouwsgedeelte niet voldoet aan de voorschriften bij of krachtens deze verordening gegeven; 2°. dat het gebouw ook in verband met de toegepaste bouwwijze niet zodanige hechtheid kan geacht worden te zullen bezitten, dat het voor het leven van de bewoners of gebruikers of voor de omgeving geen gevaar oplevert; 3°. dat de afmetingen van vertrekken of van trappen, of het aantal of de inrichting van privaten, of het aantal toegangswegen voor licht en lucht onvoldoende te achten zijn; 4°. dat het gebruik van het gebouw of gebouwgedeelte schadelijk voor de openbare gezondheid of voor de gezondheid van de gebruikers te achten is; 5°. dat het gebouw of gebouwgedeelte wegens de ligging of wegens de bouwwijze de omgeving zal ontsieren of hinderlijk dan wel brandgevaarlijk voor de omgeving zijn zal; 6°. dat de weg, waaraan de woning zal komen te liggen, niet voldoet aan de eisen, welke betreffende het tracé, de breedte en de constructie daarvan, rekening houdende met de aard van de woning en de eis van begaanbaarheid van de weg voor de gouvernementsdiensten, gesteld worden; 7°. dat het bouwplan in strijd is met de bestemmingsvoorschriften van een ontwikkelingsplan, dan wel de voorschriften behorende bij een goedgekeurd verkavelingsplan waarin de bij de aanvraag betrokken grond is begrepen; 8°. dat voor het bouwplan een vergunning ingevolge de Monumentenlandsverordening is vereist en deze niet is verleend. Hillside Policy Summary The main objective of the policy is to conserve the green hillsides, protect and if needed restore their natural value for the benefit of the environment, the tourist industry and quality of life on Sint Maarten. Furthermore by regulating development in the hillsides in a proper manner by setting building guidelines, the island government wishes to limit erosion and uncontrolled rain and waste water runoff which affects the ecosystem of the whole island from the hills down to the costal and local areas. 3.4 Criteria for subdivision The hillside areas can be subdivided in different areas on the basis of several criteria: 1. Visual and landscape-technical criteria - Altitude (…) In maps 1 and 2the hillside area is divided in different zones on the basis of the above mentioned criteria. The following areas are recognized: MAP 1 1. Areas between 50 and 100 metres altitude which allows primarily medium density residential development 2. Areas between 100 and 200 metres altitude which allows primarily low density residential development (map 1); MAP 2 3. Areas above 200 metres altitude indicated as conservation areas; 4. Location on the ridges and hill tops indicated as conservation areas 5. Areas below the 50 metres altitude line with a slope angle of more than 25 degrees (as mentioned before these areas will also be subject to the hillside policy but are not shown on any of the maps. The slope analyses map which indicated these areas can be reviewed at the dept. VROM) The guidelines (values with respect to building-possibilities) are differentiated for the above mentioned areas (table 1). Furthermore they are differentiated related to the average slope of the areas. 3.5 Explanatory notes on criteria 3.5.1 Altitude The altitude on which building takes place has consequences for the attractiveness of the scenery provided by the hillsides and the tourist value of the area. For this reason guidelines for building are related to altitude, providing less restrictions for the range between 50 and 100 metres altitude line, more restrictions above the 100 metres altitude line and in principle a building prohibition above 200 metres altitude line. Landsverordening ruimtelijke ontwikkelingsplanning Sint Maarten Artikel 2 De minister stelt ten behoeve van een goede ruimtelijke ontwikkeling van Sint Maarten en met het oog op de totstandkoming van ontwikkelingsplannen een onderzoek in naar de bestaande toestand en naar de mogelijke en wenselijke ontwikkeling. Artikel 3 Een ontwikkelingsplan wordt bij landsverordening vastgesteld en bestaat uit: a. een samenvattend programma in hoofdlijnen, waarin de uitgangspunten van het plan worden uiteengezet; b. een of meer kaarten (tekeningen), waarop de uitgangspunten van het plan zijn uitgewerkt door aanduiding van bestemmingen (zones); c. bestemmingsvoorschriften als bedoeld in hoofdstuk III; d. een toelichting, waarin tevens verslag wordt gedaan van het onderzoek dat aan het plan ten grondslag ligt. Artikel 16 1. De minister kan verklaren dat een ontwikkelingsplan wordt voorbereid (voorbereidingsbesluit). 2. Het voorbereidingsbesluit wordt na de vaststelling binnen twee weken medegedeeld aan de Staten. 3. Bij het voorbereidingsbesluit wordt bepaald voor welk gebied het geldt en met ingang van welke datum het in werking treedt. 4. Bij het voorbereidingsbesluit kunnen voorschriften worden gegeven ten aanzien van het bouwen, het uitvoeren van andere werken ofwerkzaamheden in, op of boven de daarin begrepen grond alsmede ten aanzien van het gebruik van die grond en de zich daarop bevindende opstallen. Deze voorschriften worden slechts gesteld voor zover dat noodzakelijk is om te voorkomen dat een terrein minder geschikt wordt voor de verwezenlijking van een daaraan bij het plan te geven bestemming. 5. Het voorbereidingsbesluit wordt bekend gemaakt op de in artikel 4, tweede lid, aangegeven wijze en ligt op het bestuurskantoor gedurende dertig dagen voor een ieder ter inzage. 6. Het voorbereidingsbesluit vervalt indien niet binnen anderhalf jaar na de datum van inwerkingtreding daarvan het ontwerp-ontwikkelingsplan ter inzage is gelegd. De minister kan het voorbereidingsbesluit met ten hoogste een half jaar verlengen. Het tweede en het vijfde lid zijn op een dergelijke verlenging van overeenkomstige toepassing. Landsverordening ruimtelijke ontwikkelingsplanning Sint Maarten (Zoals de bepalingen golden tot 8 januari 2012) HOOFDSTUK XIVERKAVELINGSPLANNEN Artikel 21 Gedurende een periode van ten hoogste achttien jaar na de inwerkingtreding van de Eilandsverordening ruimtelijke ontwikkelingsplanning St. Maarten geldt voor gebieden, waarvoor geen voorbereidingsbesluit, als bedoeld in artikel 16 is genomen of waarvoor geen ontwerp-ontwikkelingsplan ter inzage is gelegd, dan wel een ontwikkelingsplan is vastgesteld, een overgangsregeling voor het verkavelen van grond overeenkomstig het bepaalde in de artikelen 22 tot en met 28. Artikel 22 1. Het verkavelen van grond mag uitsluitend geschieden overeenkomstig een door het Bestuurscollege goedgekeurd verkavelingsplan. 2. Alvorens tot het bebouwen van gronden met twee of meer gebouwen kan worden overgegaan, is verkavelen verplicht. Artikel 23 1. Het verkavelingsplan moet in een of meer kaarten op de meest geschikte schaal, alsmede in een toelichtende beschrijving, in ieder geval een uitgewerkt beeld geven van: a. de begrenzing; b. de geografische gesteldheid; c. de kavelindeling; d. de bebouwing; e. de gevelrooilijnen; f. de wegen; g. de leidingen c.q. de leidingstroken; h. de voorzieningen ten behoeve van de waterhuishouding; i. de nutsvoorzieningen. Artikel 24 1. Het Bestuurscollege beslist binnen zestig dagen, nadat het ontwerp-verkavelingsplan is ingediend. Artikel 25 Het Bestuurscollege onthoudt in ieder geval zijn goedkeuring aan het ontwerp-verkavelingsplan, indien: a. het te verkavelen terrein wegens zijn natuurlijke gesteldheid of wegens zijn vorm of afmetingen ongeschikt is voor de daarop voorgenomen bebouwing, mede rekening houdend met het belang van een goede ruimtelijke ontwikkeling van het betreffende en het omringende gebied; b. de voorgenomen bebouwing uit een oogpunt van het algemeen belang ernstig bezwaar zou opleveren wegens onvoldoende aansluiting aan bestaande bebouwing of wegens het ontbreken van de noodzakelijke openbare voorzieningen, terwijl daarin redelijkerwijs niet op korte termijn of slechts tegen onevenredige kosten is voorzien. Artikel 26 1. Het Bestuurscollege is bevoegd de nodige aanvullingen op en wijzigingen van het ontwerp-verkavelingsplan te verlangen en aan de goedkeuring voorwaarden te verbinden in het belang van een goede ruimtelijke ontwikkeling. Bij niet aanbrengen van deze aanvullingen en wijzigingen kan het Bestuurscollege aan het ontwerp-verkavelingsplan zijn goedkeuring onthouden. Artikel 27 1. De goedkeuring van het verkavelingsplan geschiedt bij Eilandsbesluit, houdende algemene maatregelen. Indien tegen het plan conform artikel 23, zesde lid, bezwaar is ingediend, wordt de goedkeuring met redenen omkleed. 2. Bij goedkeuring van een verkavelingsplan wordt een door de secretaris van het Eilandgebied gewaarmerkt exemplaar aan de aanvrager toegezonden. 3. Het goedgekeurde verkavelingsplan ligt gedurende dertig dagen op het bestuurskantoor voor een ieder ter inzage. 4. De terinzagelegging wordt bekend gemaakt op de in artikel 4, tweede lid, aangegeven wijze. 5. De aanvrager, alsmede belanghebbenden die conform artikel 23, zesde lid, bezwaren hebben ingediend, kunnen binnen de in het derde lid genoemde termijn van dertig dagen kunnen tegen het besluit van het Bestuurscollege bij de Eilandsraad beroep instellen. Artikel 12, negende en tiende lid, is van overeenkomstige toepassing. Artikel 28 Ten aanzien van de herziening van een verkavelingsplan zijn de bepalingen uit dit hoofdstuk van overeenkomstige toepassing. 1. De toepasselijke wettelijke bepalingen zijn opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak, die daarvan deel uitmaakt. 2. De minister heeft de aanvraag op de voet van artikel 22, aanhef en onder 7°, van de Bouw- en Woningverordening (hierna: de BWV) afgewezen, omdat het bouwplan in strijd is met artikel 2.2 sub 2.c, van het voor de beoordeling van de aanvraag geldende verkavelingsplan, inhoudende dat niet mag worden gebouwd in beschermd gebied. Bovendien – aldus de minister – wordt in strijd met paragraaf 3.2 van de zogenoemde Hillside Policy gebouwd boven de daarin neergelegde hoogtelijn van 200 meter en het gebouw de omgeving zal ontsieren. 3. Bij Eilandsbesluit, houdende algemene maatregelen, van 23 december 2003 (hierna: het Eilandsbesluit) heeft het Bestuurscollege van het Eilandgebied Sint Maarten (hierna: het Bestuurscollege) het verkavelingsplan (Planning Permit) “Mary’s Fancy Estate” (hierna: het verkavelingsplan) goedgekeurd. Bij besluit van 14 december 2012, gewijzigd bij dat van 9 april 2013, heeft de minister, als rechtsopvolger van de Eilandsraad van het Eilandgebied Sint Maarten, het door appellante daartegen bij de Eilandsraad ingestelde administratief beroep ongegrond verklaard en het verkavelingsplan gewijzigd goedgekeurd. 3.1. In zijn uitspraak van 9 oktober 2015 (ECLI:NL:OGHACMB:2015:30) heeft het Hof overwogen dat het besluit van de minister van 14 december 2012, gewijzigd bij besluit van 9 april 2013, onbevoegd is genomen, nu de wettelijke grondslag daarvoor, zoals vervat in de artikelen 22 tot en met 28 (hoofdstuk XI) van de Landsverordening ruimtelijke ontwikkelingsplanning Sint Maarten (hierna: de Lrop), voorafgaand aan het nemen van die besluiten, te weten per 8 januari 2012, is komen te vervallen en daarvoor anderszins evenmin een bevoegdheidsgrondslag bestond. Dat brengt met zich dat het verkavelingsplan, zoals door het Bestuurscollege bij het Eilandsbesluit is goedgekeurd, in stand is gebleven. Voor zover appellante zich heeft beroepen op een brief van het Bestuurscollege van 25 januari 2006, welke door het Gerecht bij vonnis van 21 mei 2013 (AR 90/2010, nr. 139), is aangemerkt als een zogenoemde bevoegdhedenovereenkomst, geeft dat – aldus het Hof – geen grond voor een ander oordeel, reeds omdat de ruimtelijke ordening zich naar haar aard niet bij overeenkomst laat regelen, doch slechts en alleen door toepassing van de desbetreffende wettelijke bevoegdheden. Verder kan ingevolge artikel 22, aanhef en onder 7º, van de BWV voor bouwplannen, voorzien in het gebied dat het verkavelingsplan omvat, slechts bouwvergunningen worden verleend, indien deze niet in strijd met het verkavelingsplan zijn. 3.2. Het Gerecht heeft in de thans aangevallen uitspraak overwogen dat gelet op voormelde uitspraak van het Hof van 9 oktober 2015 het verkavelingsplan in stand is gebleven. De minister heeft dan ook terecht de aanvraag aan de voorwaarden van het verkavelingsplan getoetst. Niet in geschil is dat uit de bij het verkavelingsplan behorende kaarten blijkt dat het bouwperceel in beschermd gebied ligt. Dit gebied mag volgens artikel 2 sub 2.2.c van het verkavelingsplan niet worden bebouwd. De minister heeft de aanvraag dan ook terecht afgewezen wegens strijd met het verkavelingsplan. Weliswaar is in artikel 5.5 van het verkavelingsplan aan de het Bestuurscollege de bevoegdheid gegeven om van het verkavelingsplan af te wijken, doch niet is gebleken dat die toestemming is gegeven, aldus het Gerecht. 4. Appellante betoogt terecht dat met het vervallen van hoofdstuk XI van de Lrop de wettelijke grondslag aan het verkavelingsplan is komen te ontvallen en niet is voorzien in een wettelijke grondslag voor het blijven gelden daarvan, wat met zich brengt dat het verkavelingsplan niet meer geldig is. In zoverre komt het Hof terug van de uitspraak van 9 oktober 2015 waarin, geheel ten overvloede, anders is overwogen. Ook de minister is ervan uitgegaan dat het verkavelingsplan niet meer geldt. De minister heeft immers met toepassing van artikel 16, tweede lid, van de Lrop, op 21 augustus 2013 bij ministeriële regeling no. 2013/1467 een voorbereidingsbesluit voor de Hillside area vastgesteld, waaraan mede ten grondslag is gelegd dat op de voet van artikel 21 van de Lrop, de overgangsregeling is vervallen en het bouwen en gebruik van gebouwen alleen nog wordt gereguleerd door de BWV. Dit voorbereidingsbesluit had een geldigheidsduur van anderhalf jaar na bekendmaking en de geldigheidsduur is nadien niet verlengd, zodat dit geen gelding meer had ten tijde van het nemen van de beschikking van 24 oktober 2016. Dat het bouwperceel is gelegen in beschermd gebied, bedoeld in artikel 2 sub 2.2.c van het verkavelingsplan, en dit gebied volgens die bepaling niet mocht worden bebouwd kan dus – anders dan het Gerecht heeft overwogen – niet ten grondslag worden gelegd aan de afwijzing van de aanvraag. 5. Appellant klaagt verder dat het Gerecht ten onrechte heeft overwogen dat artikel 22, aanhef en onder 5°, van de BWV, de wettelijke grondslag is waarop de in de Hillside Policy genoemde normen zijn gebaseerd en wijst er daarbij op dat met dat beleid geheel andere doelen worden nagestreefd dan die bepaling beoogt te beschermen. 5.1. In de beschikking van 24 oktober 2016 heeft de minister zich op het standpunt gesteld dat de Hillside Policy van toepassing is, dat beleid bouwen boven de 200 meter hoogte verbiedt en dat het bouwen van een woning op het bouwperceel de omgeving ontsieren zal. 5.2. De Hillside Policy is blijkens de daaraan ten grondslag liggende documenten opgesteld om de groene heuvels van Sint Maarten onder andere voor de toeristenindustrie te behouden en erosie en wateroverlast te voorkomen. In artikel 22, aanhef en onder 5°, van de BWV, is bepaald dat de beslissing bouwvergunning te weigeren slechts gegrond kan zijn op – voor zover hier van belang – de omstandigheid dat het gebouw of gebouwgedeelte wegens ligging of wegens de bouwwijze de omgeving ontsieren of hinderlijk dan wel brandgevaarlijk voor de omgeving zijn zal. 5.3. Gelet op doeleinden die met de Hillside Policy worden nagestreefd heeft de minister zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat een woning boven de in dat beleid aangeduide maximale hoogtelijn van 200 meter de omgeving zal ontsieren en dat daarvoor bouwvergunning dient te worden geweigerd. Dat aan dat beleid ook andere doelen ten grondslag liggen die niet door artikel 22, aanhef en onder 5°, van de BWV worden beschermd, maakt dit niet anders. 5.4. Dat het Bestuurscollege in de brief van 25 januari 2006 in afwijking van de Hillside Policy voor appellante de maximale hoogtelijn heeft gesteld op 220 meter, inhoudende dat een afstand van 32 meter tot de top van de heuvel moet worden bewaard, brengt niet met zich dat de minister in dit geval niet aan de Hillside Policy neergelegde maximale hoogtelijn van 200 meter mag vasthouden. 5.5. In de brief van 25 januari 2006 is opgenomen (onder punt E) dat aan de daarin opgenomen afspraken gevolg zal worden gegeven door deze op te nemen in een nieuw verkavelingsplan, dat moet worden goedgekeurd bij Eilandsbesluit, houdende algemene maatregelen. Aldus is aan appellante geen onvoorwaardelijke toezegging gedaan, die bij haar de rechtens te honoreren verwachting heeft gewekt dat het haar reeds op grond van de in de brief van 25 januari 2006 gedane toezegging zonder meer is toegestaan om in afwijking van de Hillside Policy te bouwen tot een hoogtelijn van 220 meter. Datzelfde geldt voor de door appellante overgelegde brief die de minister op 2 februari 2012 heeft gestuurd aan de secretaris-Generaal van zijn Ministerie, waarin wordt toegezegd dat appellante de bouwvergunning zal krijgen overeenkomstig de bevoegdhedenovereenkomst. Dit laat overigens onverlet dat het vervallen van hoofdstuk XI van de Lrop met zich brengt dat voor de bij de aanvraag betrokken grond een ontwikkelingsplan moet worden vastgesteld en appellante in die procedure een beroep kan doen op het in de brief van 25 januari 2006 gestelde.