ECLI:NL:OGEAM:2024:88

Uitspraakdatum: 28 oktober 2024 Zaaknummers:SXM202301233-LAR00148/2023 SXM202301419-LAR00181/2023 GERECHT IN EERSTE AANLEG VAN SINT MAARTEN UITSPRAAK In het geding van: de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid NOBLE ESTATES B.V., gevestigd te Sint Maarten, eiseres, gemachtigde: mr. P.P. Soons, tegen DE MINISTER VAN VOLKSHUISVESTING, RUIMTELIJKE ORDENING, MILIEU EN INFRASTRUCTUUR VAN SINT MAARTEN, gezeteld te Sint Maarten, verweerder, gemachtigde: mr. R.F. Gibson jr., Inleiding 1.1 In deze zaak beoordeelt het Gerecht de beroepen van eiseres tegen de weigering van verweerder om haar een vergunning te verlenen voor de bouw van de gebouwen B1, B2 en C. Verweerder heeft deze beslissing genomen bij beschikking van 19 september 2023. Het hiertegen gerichte beroep van eiseres is geregistreerd onder nummer SXM202301233-LAR00148/2023. Daarna heeft verweerder bij beschikking van 1 december 2023 op de aanvraag van eiseres beslist door een bouwvergunning te verlenen voor de bouw van vier gebouwen (A1, A2, A3 en A4). Eiseres heeft tegen deze beschikking ook beroep ingesteld, voor zover hierin (impliciet) is geweigerd een vergunning te verlenen voor de gebouwen B1, B2 en C. Dit beroep is geregistreerd onder nummer SXM202301419-LAR00181/2023. 1.2 Na indiening van de pro-forma beroepschriften heeft eiseres op 24 april 2024 de gronden van beroep aangevuld, met producties. Verweerder heeft op 30 juli 2024 een verweerschrift met producties ingediend. Eiseres heeft op 9 september 2024 een nadere akte met producties ingediend. 1.3 Het Gerecht heeft de beroepen op 16 september 2024 op zitting behandeld. Eiseres is daarbij vertegenwoordigd door haar gemachtigde en A.G. Al-Yousef, directeur. Verweerder heeft zich tijdens de zitting laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, de secretaris-generaal K. Plaisimond en de heer Snijders.

2.1 Het beroep van eiseres tegen de (gedeeltelijke) weigering om een bouwvergunning te verlenen voor de gebouwen B1, B2 en C is gegrond omdat verweerder heeft gehandeld in strijd met het eigen beleid. In de kern komt de uitspraak van het Gerecht erop neer dat verweerder bij het bepalen van het gebied waar een bouwverbod geldt een meetmethode heeft gehanteerd die in strijd is met de voorschriften uit zijn eigen beleid, waardoor het beleid onjuist is toegepast. Omdat de beroepsgrond van eiseres op dit punt slaagt, moeten de beslissingen tot weigering van verweerder om een bouwvergunning te verlenen voor de gebouwen B1, B2 en C worden vernietigd. 2.2 Hierna legt het Gerecht het oordeel onder 2.1 uit en welke gevolgen dit heeft. Wat is in deze zaak relevant om te weten? 3.1 Eiseres heeft op 21 april 2022 een aanvraag voor een bouwvergunning ingediend voor de bouw van zeven gebouwen op de percelen, kadastraal bekend als 234/2021 en 235/2021. Deze percelen zijn gelegen op een heuvelrug, lokaal bekend als Billy Folly Hill, in de wijk Cole Bay in Sint Maarten. Het bouwplan betreft de bouw van zes appartementsgebouwen (aangeduid met A1, A2, A3, A4, B1 en B2) en een villa (aangeduid met C). 3.2 Blijkens een memo van 16 september 2022 van verweerder, opgesteld door een medewerker van de beleidsafdeling en gericht aan de afdeling vergunningen, is de bouwaanvraag van eiseres beoordeeld aan de hand van de Hillside Policy (hierna: HSP). In deze memo is geconcludeerd dat bebouwing boven de 65 meter hoogtelijn niet is toegestaan. Bij brief van 25 oktober 2021 (het Gerecht begrijpt: 2022) heeft verweerder dit aan eiseres bericht. Bij brief van 31 oktober 2022 heeft eiseres aan verweerder een ‘exemption letter’ geschreven, waarin is verzocht om bebouwing toe te staan tot de 90 meter hoogtelijn. 3.3 Blijkens een memo van 27 december 2022, opgesteld door dezelfde medewerker van de beleidsafdeling en gericht aan de afdeling vergunningen, is het verzoek van eiseres beoordeeld. In deze memo is geadviseerd om aan eiseres ‘some leniency’ op de Hillside Policy toe te staan, in de zin dat ‘The Noble Estate BV building plan may go higher up on the hill; however, any development must remain under the existing ridge line’. Bij brief van 3 april 2023 heeft verweerder aan eiseres bericht dat een uitzondering op de HSP wordt toegestaan uitsluitend voor bebouwing tot de 70 meter hoogtelijn. Bij brief van 5 april 2023 heeft eiseres aan verweerder bericht dat zij haar initiële aanvraag om een bouwvergunning handhaaft. 3.4 Bij beschikking van 3 juni 2023 heeft verweerder aan eiseres een aanlegvergunning verleend voor de constructie van een weg, het afgraven van de grond op de percelen en het uitgraven van een deel van de rotsformatie op de heuvel. De werkzaamheden zijn inmiddels grotendeels uitgevoerd. 3.5 De toepasselijke wettelijke bepalingen en de toepasselijke beleidsregels zijn opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak, die daarvan deel uitmaakt. Wat heeft verweerder aan de bestreden beschikkingen ten grondslag gelegd? 4.1 Verweerder heeft de aanvraag van eiseres om de bouwvergunning getoetst aan artikel 22 van de Bouw- en Woningverordening. De weigering om een bouwvergunning te verlenen voor de gebouwen B1, B2 en C is gebaseerd op de weigeringsgrond onder sub 5 van dat artikel. Dit houdt in dat het gebouw of gebouwgedeelte wegens de ligging of wegens de bouwwijze de omgeving zal ontsieren of hinderlijk dan wel brandgevaarlijk voor de omgeving zal zijn. 4.2 Verweerder heeft in de bestreden beschikking van 19 september 2023 ter motivering van deze beslissing gewezen op de toepasselijke HSP en geconcludeerd dat het bouwplan van eiseres bebouwing meebrengt in een gebied waar dit verboden is. De heuveltop is 110 meter hoog en gelet op het beschermde gebied is het verboden om 50 meter onder de heuveltop of ruggen te bouwen. Verweerder ziet desalniettemin aanleiding voor ‘some leniency’ en staat bebouwing tot de 70 meter hoogtelijn toe. Daarbij is volgens verweerder naast de wettelijke regeling en het beleid ook rekening gehouden met eerdere adviezen en verleende bouwvergunningen in de nabijheid van de percelen van eiseres. De door eiseres aangevoerde argumenten geven verweerder geen aanleiding om een verdere afwijking van de HSP toe te staan. De beroepsgronden van eiseres tegen de weigering met betrekking tot gebouwen B1, B2 en C 5.1 De beroepsgronden van eiseres komen er in de kern op neer dat er sinds 2010 meerdere beslissingen zijn gemaakt en toezeggingen zijn gedaan over ontwikkelingen op de percelen van eiseres, waaruit blijkt dat verder op de heuvel mag worden gebouwd tot aan de richel. Deze eerdere beslissingen zijn in 2021 nog gebruikt om een afwijking van de HSP te rechtvaardigen voor het bouwproject “The Hills”, dat direct naast de percelen van eiseres is uitgevoerd. Bovendien blijkt ook uit andere bestaande bebouwing op de betreffende heuvel dat de HSP niet strikt wordt nageleefd. De heuvelrug dient niet als skyline en van het ontsieren van de omgeving vanwege het bouwplan van eiseres is geen sprake. De beslissing van verweerder, om in dit geval bebouwing toe te staan tot 70 meter hoogte, is onvoldoende onderbouwd en niet deugdelijk en kenbaar gemotiveerd. Verder betoogt eiseres dat de beleidsregel in de HSP, inhoudende dat niet binnen 50 van de heuvelrand mag worden gebouwd, enkel van toepassing is op richels van 100 meter of hoger. Voor een groot deel van het te bebouwen perceel is geen sprake van een richel/heuvelrand hoger dan 100 meter. Dit heeft verweerder met de door hem gehanteerde meetmethode miskend. Deze meetmethode is dan ook onjuist en in strijd met de beleidsregels. 5.2 Het Gerecht zal de beroepsgronden hierna afzonderlijk beoordelen. Beroep op het vertrouwensbeginsel 6.1 Eiseres heeft betoogd dat er sinds 2010 meerdere beslissingen zijn gemaakt en toezeggingen zijn gedaan waaruit blijkt dat op de percelen van eiseres tot aan de richel mag worden gebouwd. Voor zover eiseres hiermee heeft betoogd dat reeds vanwege deze gedragingen en uitlatingen bij haar redelijkerwijs de indruk is gewekt dat aan haar een bouwvergunning zou worden verleend voor een bouwplan als het onderhavige met bebouwing tot aan de 90 meter hoogtelijn, overweegt het Gerecht als volgt. 6.2 Volgens vaste jurisprudentie moeten bij de beoordeling van een beroep op het vertrouwensbeginsel drie stappen worden doorlopen. De eerste is de juridische kwalificatie van de uitlating en/of gedraging waarop de betrokkene zich beroept. De vraag die daarbij moet worden beantwoord is of die uitlating en/of gedraging kan worden gekwalificeerd als een toezegging. Bij de tweede stap moet de vraag worden beantwoord of die toezegging aan het bevoegde bestuursorgaan kan worden toegerekend. Indien beide vragen bevestigend worden beantwoord, en er dus een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel kan worden gedaan, volgt de derde stap. In het kader van die derde stap zal de vraag moeten worden beantwoord wat de betekenis van het gewekte vertrouwen is bij de uitoefening van de betreffende bevoegdheid. 6.3 Om aan te nemen dat een toezegging is gedaan, dient degene die zich beroept op het vertrouwensbeginsel aannemelijk te maken dat sprake is van uitlatingen en/of gedragingen van ambtenaren die bij de betrokkene redelijkerwijs de indruk wekken van een welbewuste standpuntbepaling van het bestuur over de manier waarop in zijn geval een bevoegdheid al dan niet zal worden uitgeoefend. In dit verband geldt dat, om een toezegging aan te nemen, de uitlating en/of gedraging in ieder geval toegesneden dient te zijn op de concrete situatie. Algemene voorlichting of uitlatingen over een ander geval of jegens derden zijn niet aan te merken als een toezegging. 6.4 Eiseres heeft ter onderbouwing van haar betoog gewezen op de inhoud van een beslissing van Eilandsraad van 4 oktober 2010 op een beroep tegen de goedkeuring van een verkavelingsplan met betrekking tot de onderhavige percelen.

8.1 Het beroep is gegrond en de bestreden beschikking van 19 september 2023 zal worden vernietigd. Daarnaast zal de bestreden beschikking van 1 december 2023 worden vernietigd, voor zover voor zover hierin (impliciet) een vergunning is geweigerd voor de gebouwen B1, B2 en C. Verweerder zal worden opgedragen om binnen vier weken na verzending van deze uitspraak een nieuwe beslissing op de aanvraag van eiseres om een bouwvergunning voor de gebouwen B1, B2, en C te nemen. 8.2 Het Gerecht ziet – anders dan door eiseres is verzocht – geen mogelijkheid om zelf te voorzien in de zaak, nu er nog feitenonderzoek nodig is waarna het aan verweerder is – gelet op de aan hem toekomende beleids- en beoordelingsruimte – om te beslissen op de bouwaanvraag van eiseres. Het is aan verweerder om – indachtig de paragraven 3.2 en 3.5.2 van de HSP – zorgvuldig het gebied vast te stellen op het perceel van eiseres waar een bouwverbod geldt. Hierna zal verweerder opnieuw moeten beoordelen of de gebouwen B1, B2 en C al dan niet in het gebied zijn gelegen waar een bouwverbod geldt. Indien dit (deels) het geval is, zal verweerder ook moeten beoordelen of en zo ja, in hoeverre, in dit geval een afwijking van de HSP wordt toegestaan. In dit verband overweegt het Gerecht – in het kader van finale geschilbeslechting – nog het navolgende. 8.3 Eiseres heeft betoogd dat verweerder zijn beslissing, om deels af te wijken van het beleid en bebouwing toe te staan tot maximaal 70 meter hoogte, onvoldoende (kenbaar) heeft gemotiveerd. Het Gerecht volgt dit betoog, nu uit de motivering van verweerder niet is gebleken dat de door eiseres aangedragen argumenten zijn meegewogen en evenmin dat deze getoetst aan de in het beleid opgenomen relevante criteria voor afwijking. De criteria waaraan verweerder de argumenten van eiseres dient te toetsen zijn landschap, natuur, milieu en zorgvuldig ruimtegebruik. Het Gerecht verwijst in dit verband naar hetgeen onder rechtsoverweging 8.2 in de uitspraak met vindplaats ECLI:NL:OGHACMB:2020:229 is overwogen over een redelijke uitleg van paragraaf 5 van de HSP. Het is aan verweerder om de argumenten van eiseres, die zijn aangedragen ter onderbouwing van het betoog dat van ontsiering van de omgeving geen sprake is, kenbaar mee te wegen in de afweging om al dan niet af te wijken van het beleid. Daarbij is onder meer van belang de vraag of de betreffende heuvelrug als skyline dient, mede in het licht van de al aanwezige bebouwing. Ook dient verweerder als relevante omstandigheid mee te wegen dat het perceel van eiseres reeds grotendeels is afgegraven na uitgevoerde werkzaamheden op grond van de verleende aanlegvergunning. 8.4 Het Gerecht ziet, anders dan door eiseres is verzocht, geen aanleiding om een dwangsom te verbinden aan de opdracht om een nieuw besluit te nemen. 8.5 Er is aanleiding om verweerder te veroordelen in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze stelt het Gerecht met toepassing van het Besluit Proceskosten Bestuursrecht vast op NAf 1.400,--, zijnde 1 punt voor het beroepschrift en 1 punt voor de behandeling ter zitting. Voorts zal het Gerecht bepalen dat verweerder aan eiseres NAf 150,--dient te betalen als vergoeding van het door haar gestorte griffierecht.

Het Gerecht: verklaart het beroep gegrond; vernietigt de bestreden beschikking van 19 september 2023; vernietigt de bestreden beschikking van 1 december 2023, voor zover hierin (impliciet) is geweigerd een vergunning te verlenen voor de gebouwen B1, B2 en C; draagt verweerder op binnen vier weken na heden een nieuw besluit te nemen met inachtneming van deze uitspraak; bepaalt dat het land Sint Maarten aan eiseres zal betalen een bedrag van NAf 1.400,- en een bedrag van NAf 150,--. Deze uitspraak is gedaan door mr. B. Martinez-Hammer, rechter in het Gerecht in eerste aanleg te Sint Maarten, en uitgesproken in het openbaar in tegenwoordigheid van de griffier op 28 oktober 2024. Informatie over hoger beroep • Tegen deze uitspraak kunnen alle partijen hoger beroep instellen bij het Gemeenschappelijk Hof van Justitie. • Het hoger beroepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. • Het hoger beroep moet worden ingediend bij het Gerecht dat de uitspraak heeft gedaan. • De indiener van het hoger beroep moet in ieder geval: - het hoger beroepschrift indienen in tweevoud; - een afschrift van deze uitspraak bijvoegen; - vermelden waarom hij het niet eens is met de uitspraak (hoger beroepsgronden). • Partijen kunnen gebruik maken van de mogelijkheid om binnen de gegeven hoger beroepstermijn te volstaan met een pro-forma hoger beroepschrift. Dit betekent dat de hoger beroepsgronden op een later moment worden ingediend. • Voor het instellen van het hoger beroep is griffierecht verschuldigd. BIJLAGE Bouw- en Woningverordening Artikel 7 Het is verboden een gebouw op te richten, voor een gedeelte te vernieuwen of als eigenaar te laten oprichten of voor een gedeelte te laten vernieuwen: a. zonder inachtneming van de voorschriften, gesteld bij of krachtens deze verordening; b. zonder bouwvergunning, tenzij artikel 10 of §5 van deze verordening van toepassing is; c. in afwijking van het bepaalde in de bouwvergunning, behoudens nadere goedkeuring. Artikel 22 Een beslissing tot het verlenen van voorwaardelijke bouwvergunning of tot gehele of gedeeltelijke weigering is steeds met redenen omkleed en kan slechts gegrond zijn op een of meer van de volgende omstandigheden: 1°. dat de aanvraag, de tekening, de omschrijving of het gebouw of gebouwsgedeelte niet voldoet aan de voorschriften bij of krachtens deze verordening gegeven; 2°. dat het gebouw ook in verband met de toegepaste bouwwijze niet zodanige hechtheid kan geacht worden te zullen bezitten, dat het voor het leven van de bewoners of gebruikers of voor de omgeving geen gevaar oplevert; 3°. dat de afmetingen van vertrekken of van trappen, of het aantal of de inrichting van privaten, of het aantal toegangswegen voor licht en lucht onvoldoende te achten zijn; 4°. dat het gebruik van het gebouw of gebouwgedeelte schadelijk voor de openbare gezondheid of voor de gezondheid van de gebruikers te achten is; 5°. dat het gebouw of gebouwgedeelte wegens de ligging of wegens de bouwwijze de omgeving zal ontsieren of hinderlijk dan wel brandgevaarlijk voor de omgeving zijn zal; 6°. dat de weg, waaraan de woning zal komen te liggen, niet voldoet aan de eisen, welke betreffende het tracé, de breedte en de constructie daarvan, rekening houdende met de aard van de woning en de eis van begaanbaarheid van de weg voor de gouvernementsdiensten, gesteld worden; 7°. dat het bouwplan in strijd is met de bestemmingsvoorschriften van een ontwikkelingsplan, dan wel de voorschriften behorende bij een goedgekeurd verkavelingsplan waarin de bij de aanvraag betrokken grond is begrepen; 8°. dat voor het bouwplan een vergunning ingevolge de Monumentenlandsverordening is vereist en deze niet is verleend. Hillside Policy The policy concerns: in general all hillside land locates above the 50 meter altitude line. The consequences of this policy are that the Island Government will strive to ensure that the guidelines are adopted in the development of the zoning plan for St. Maarten, that subdivision plans and building permits requests for land in hillsides will be judges taking the hillside policy in consideration and that domain land will be granted in accordance with the policy. Summary The main objective of the policy is to conserve the green hillsides, protect and if needed restore their natural value for the benefit of the environment, the tourist industry and quality of life on Sint Maarten. Furthermore by regulating development in the hillsides in a proper manner by setting building guidelines, the island government wishes to limit erosion and uncontrolled rain and waste water runoff which affects the ecosystem of the whole island from the hills down to the costal and local areas. 3.2 Building stop Essentially the guidelines indicate areas for medium density residential use (areas between the 50 and 100 meters altitude line), low density residential use (areas between the 100 and 200 meters altitude line) and intentions for an building stop for the areas above the 200 meters altitude line. Furthermore a building stop is intended for very steep areas (more than 40 degrees) and for the immediate vicinity of ridges of the primary hills as far as they play an important role in the visual aspect of the landscape and skyline. As immediate vicinity to the ridges a distance 50 meters measured vertically from the ridge line is used as a point of departure. The ridge areas are in general considered no building areas for visual aesthetic reasons. Especially if a ridge forms the “sky line” building on the ridge is considered visually disturbing. 3.4 Criteria for subdivision The hillside areas can be subdivided in different areas on the basis of several criteria: 1. Visual and landscape-technical criteria - Altitude - Ridges and tops of hills (…) In maps 1 and 2 the hillside area is divided in different zones on the basis of the above mentioned criteria. The following areas are recognized: MAP 1 1. Areas between 50 and 100 meters altitude which allows primarily medium density residential development 2. Areas between 100 and 200 meters altitude which allows primarily low density residential development (map 1); MAP 2 3. Areas above 200 meters altitude indicated as conservation areas; 4. Location on the ridges and hill tops indicated as conservation areas 5. Areas below the 50 meters altitude line with a slope angle of more than 25 degrees (as mentioned before these areas will also be subject to the hillside policy but are not shown on any of the maps. The slope analyses map which indicated these areas can be reviewed at the dept. VROM) The guidelines (values with respect to building-possibilities) are differentiated for the above mentioned areas (table 1). Furthermore they are differentiated related to the average slope of the areas. 3.5 Explanatory notes on criteria 3.5.1 Altitude The altitude on which building takes place has consequences for the attractiveness of the scenery provided by the hillsides and the tourist value of the area.

Naar aanleiding van dit besluit heeft het toenmalige afdelingshoofd van VROMI aan de rechtsvoorganger van eiseres bij brief van 22 november 2010 onder meer bericht: “The Committee of Experts advised to apply the Hillside Policy with some leniency insofar that development does not lead to negative consequences (e.g. water management) for areas below. The Committee recommends that: 1. The subdivision plan may go higher up the hill; however, any development must remain below the existing ridge line. (…) You are permitted to submit the relevant requests for building permits or civil work permits. In accordance with article 22a of the Building Ordinance, the minister of VROMI can decide to approve such permits if the proposed development is in accordance with the development plan in preparation.” 6.5 Daarnaast heeft eiseres gewezen op een e-mailbericht van 1 december 2016 van het toenmalige afdelingshoofd van VROMI, gericht aan een geïnteresseerde koper van de percelen. In deze e-mail staat onder meer het volgende: “Therefore the infrastructure permit on October 3rd 2013, in which the Minister of VROMI approves the development of infrastructure (road) hill upwards on lot 25/1991 under certain conditions, considers to be the first Ministerial decision which seems to be a translation in line with the decision of the Island Council of October 4th 2010 and also in line with the letter of the Acting Head of the Policy Department of VROM dated November 22nd 2010. This indicates the possibility to have some residential development hill upwards constructed but within the conditions given in the decision (conditions) of the island Council October 4th 2010 and letter Acting head VROM dated November 22nd 2010.” 6.6 Het Gerecht leidt uit voornoemde berichten van de ambtenaren van VROMI niet af dat er uitlatingen zijn gedaan die bij eiseres redelijkerwijs de indruk konden wekken van een welbewuste standpuntbepaling over het verlenen van een bouwvergunning voor een bouwplan als het onderhavige. Het Gerecht overweegt in dit verband dat de uitlatingen zien op ontwikkelingsmogelijkheden op de percelen in algemene zin, namelijk dat er mogelijkheden zijn voor residentiele ontwikkeling hoger op de heuvel onder de voorwaarde dat deze onder de bestaande richel blijven, en de wijze waarop de HSP op de percelen moet worden toegepast, namelijk ‘with some leniency’. De uitlatingen betreffen echter – zoals in het e-mailbericht van 1 december 2016 ook expliciet is vermeld – slechts indicaties en maken onvoldoende concreet onder welke voorwaarden een vergunning voor de bouw hoger op de heuvelrug zal worden toegestaan door verweerder. Daar komt bij dat deze uitlatingen zeer geruime tijd (14 jaar en 8 jaar) geleden zijn gedaan en niet zijn gericht aan eiseres maar aan een rechtsvoorganger van eiseres in 2010 en een derde in 2016. Het voorgaande maakt dat van een toezegging, voldoende toegesneden op de onderhavige bouwaanvraag van eiseres, geen sprake is. 6.7 Eiseres heeft in dit verband nog gewezen op de door verweerder aan haar verleende aanlegvergunning in 2023 ten behoeve van (de werkzaamheden voor) de constructie van een weg op de percelen. Hoewel het Gerecht eiseres kan volgen in haar stelling dat de op grond van deze vergunning uitgevoerde werkzaamheden relevante omstandigheden opleveren die verweerder moet betrekken bij de afweging of en in hoeverre kan worden afgeweken van de HSP, maakt dit niet dat van een toezegging als hiervoor bedoeld sprake is. De aanvraag om een aanlegvergunning wordt immers zelfstandig – en aan de hand van een eigen toetsingskader – beoordeeld en bevat geen toezegging over een eventueel te verlenen bouwvergunning. In de aanlegvergunning is dit laatste bovendien expliciet vermeld. 6.8 Gelet op het voorgaande slaagt het beroep op het vertrouwensbeginsel niet. Toepasselijkheid van de HSP en de gehanteerde meetmethode 7.1 Tussen partijen is gelet op de stukken en het verhandelde ter zitting niet in geschil dat het beleid zoals neergelegd in de HSP van toepassing is bij de beoordeling van de bouwaanvraag van eiseres, nu deze ziet op (bebouwing op) een heuvelrug gesitueerd boven de 50 meter hoogtelijn. Volgens vaste rechtspraak (zie onder meer ECLI:NL:OGHACMB:2020:229) moet de HSP worden gezien als een beleidsstuk waarin onder meer is uitgewerkt wanneer een gebouw wegens de ligging of bouwwijze ontsierend is voor de omgeving, als bedoeld in artikel 22, aanhef en onder 5, van de Bouw- en Woningverordening. 7.2 Eiseres heeft betoogd dat de door verweerder gehanteerde methode, om te meten welk gedeelte van het perceel al dan niet bebouwd mag worden, in strijd is met het beleid zoals opgenomen in de HSP. Verweerder heeft immers niet verticaal omlaag gemeten zoals de HSP voorschrijft, maar via een soort vlekmethode die alle kanten uitspreidt. Daardoor heeft verweerder bij de meting ten onrechte het deel van de heuvelrug betrokken dat onder de 100 meter hoogtelijn ligt en waar volgens het beleid in het geheel geen bouwverbod dient te gelden. Verder heeft verweerder in dit geval niet gemeten vanaf de ‘ridge line‘ maar vanaf de heuveltop van 110 meter en het gehele gebied boven de 60 meter contourlijn aangemerkt als het deel waarop (in beginsel) niet gebouwd mag worden. Dit is niet de gebruikelijke methode van verweerder en eveneens in strijd met het eigen beleid, aldus eiseres. 7.3 Blijkens de memo’s van 16 september en 27 december 2022 heeft verweerder vastgesteld dat het gebied waarop de bouwaanvraag betrekking heeft gesitueerd is boven de 50 meter hoogtelijn en tot de 100 meter hoogtelijn loopt. De heuveltop in de directe nabijheid van de percelen ligt op ongeveer 110 meter hoogte. Voor de toepassing van artikel 3.5.2 van de HSP, waarin kort gezegd een bouwverbod is opgenomen ten aanzien van heuvelruggen en heuveltoppen, heeft verweerder rekening houdend met de heuveltop een gebied gemeten en rood gemarkeerd met de tekst ’50m below hilltop’. Voor dit gebied geldt volgens verweerder in beginsel een bouwverbod zoals neergelegd in artikel 3.5.2 van de HSP. 7.4 Tijdens de mondelinge behandeling heeft verweerder de gehanteerde meetmethode, naar aanleiding van de beroepsgrond van eiseres, nader toegelicht en verduidelijkt. Verweerder stelt dat het rood gemarkeerde deel van het perceel waarop eiseres wil bouwen in de directe nabijheid ligt van een heuveltop met een hoogte van ongeveer 110 meter, en valt binnen een afstand van 50 meter van die heuveltop. Verweerder heeft verder bevestigd dat voor de meting is aangesloten bij de bestaande contourlijnen (hoogtelijnen) op de heuvel, die de grenzen aangeven van het gebied waar een bouwverbod geldt. Verweerder stelt dat sedert de invoering van de HSP contourlijnen worden gebruikt om te bepalen of bouwwerkzaamheden binnen 50 meter van de heuvelrand zullen plaatsvinden. Dit betreft volgens verweerder dan ook bestendig gedrag ten aanzien van de interpretatie en toepassing van de HSP. Verweerder stelt dat dit ook is terug te vinden in het ontwerp-bestemmingsplan voor het betreffende gebied. 7.5 In de paragraven 3.2 en 3.5.2 van de HSP is – voor zover hier van belang – het volgende vermeld over het bouwen op heuvelruggen: ‘Furthermore a building stop is intended for very steep areas (more than 40 degrees) and for the immediate vicinity of ridges of the primary hills as far as they play an important role in the visual aspect of the landscape and skyline. As immediate vicinity to the ridges a distance 50 meters measured vertically from the ridge line is used as a point of departure. The ridge areas are in general considered no building areas for visual aesthetic reasons. Especially if a ridge forms the “sky line” building on the ridge is considered visually disturbing. … For practical reasons, the policy on the ridges concentrated on the higher ridges (above 100 meter).

For the direct vicinity of these ridges and tops a building prohibition will be applied (ridge line less 50 meters vertically as point of departure).’ Het Gerecht leidt uit de tekst van bovenstaande beleidsregels af dat er voor praktische redenen voor is gekozen om het beleid (met een bouwverbod) te concentreren op de hogere heuvelruggen, dat wil zeggen ruggen hoger dan 100 meter. Voor de directe omgeving van die heuvelruggen (en heuveltoppen) wordt een bouwverbod toegepast, met als uitgangspunt: vanaf de ‘ridge line’ 50 meter verticaal naar beneden. 7.6 Het Gerecht is van oordeel dat verweerder niet kan worden gevolgd in de door hem gehanteerde meetmethode voor het bepalen van het gebied waar een bouwverbod geldt. In de beleidsregels is immers duidelijk vermeld dat het bouwverbod uitsluitend ziet op heuvelruggen (en heuveltoppen) hoger dan 100 meter, en dat voor het vaststellen van de (directe) omgeving waar een bouwverbod geldt 50 meter verticaal naar beneden moet worden gemeten, te rekenen vanaf de betreffende ‘ridge line’. Verweerder heeft gehandeld in strijd met deze beleidsregel, door niet de lijn van de heuvelrand (ridge line) vast te stellen en deze tot uitgangspunt te nemen bij het bepalen van het gebied waar een bouwverbod geldt. In plaats daarvan heeft verweerder, rekening houdend met de heuveltop van 110 meter en een afstand van 50 meter binnen deze heuveltop, het hele gebied op het perceel hoger dan de 60 meter hoogtelijn (contourlijn) aangemerkt als het gebied waar een bouwverbod geldt. Deze meetmethode heeft tot gevolg dat verweerder ten onrechte – namelijk in strijd met de beleidsregel dat alleen een bouwverbod geldt voor heuvelruggen hoger dan 100 meter – niet alleen het gebied met een heuvelrug boven de 100 meter bij de meting betrokken, maar ook een gebied op het perceel van eiseres waar de heuvelrug onder de 100 meter is gelegen. Het bouwverbod van artikel 3.5.2 van de HSP is op dit gebied echter niet van toepassing. 7.7 Het beleid biedt gelet op zijn inhoud geen aanknopingspunten voor de stelling van verweerder, dat bij de meting kan worden aangesloten bij bestaande contourlijnen die voor het gele perceel als begin- en eindlijnen gelden voor het te bepalen gebied waar een bouwverbod geldt. De beleidsregels bieden juist grondslag voor de door eiseres betoogde (gebruikelijke) meetmethode, waarbij eerst de lijn (ridge line) dient te worden vastgesteld die loopt over het hoogste punt van de heuvel (de heuvelrand), naar de heuveltop en vervolgens weer omlaag. Vanaf deze lijn dient – voor zover deze lijn boven de 100 meter hoogte is gesitueerd – verticaal omlaag te worden gemeten (ridge line less 50 meters vertically as point of departure). Op deze wijze kan het gebied worden vastgesteld waar op grond van paragraaf 3.5.2 van de HSP een bouwverbod geldt. 7.8 Het Gerecht volgt verweerder ten slotte ook niet in zijn stelling dat zijn vaste gedragslijn de toepassing van de in casu gehanteerde meetmethode rechtvaardigt. Daarvoor is in de eerste plaats van belang dat verweerder deze stelling, in het licht van de gemotiveerde betwisting door eiseres, niet aannemelijk heeft gemaakt. Eiseres heeft in dit verband, onder verwijzing naar concrete bestaande bouwwerken – waaronder ook een villa die boven de percelen van eiseres is gebouwd – naar voren gebracht dat uit de ligging van deze bouwwerken valt af te leiden dat verweerder in het verleden juist geen bouwverbod heeft toegepast ten aanzien van percelen op een heuvelrug met een ridge line lager dan 100 meter. Verweerder heeft dit betoog niet gemotiveerd betwist maar enkel gewezen op de inhoud van een ontwerp-bestemmingsplan voor het gebied. Gelet hierop heeft verweerder zijn stelling op dit punt onvoldoende onderbouwd. 7.9 Daar komt nog bij dat, zelfs indien sprake zou zijn van een vaste gedragslijn van verweerder, het doel van een beleidsregel is om inzichtelijk te maken op welke wijze het bestuursorgaan een aan hem toegekende bevoegdheid uitoefent. Een beleidsregel geeft daarmee duidelijkheid en rechtszekerheid. Het uitgangspunt is dan ook dat het bestuursorgaan overeenkomstig de beleidsregel handelt, tenzij dat wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zou zijn. Een structurele afwijking in normale, door de beleidsregel voorziene gevallen, zou in feite een wijziging van de beleidsregel met zich meebrengen. Dit is met het oog op de rechtszekerheid alleen mogelijk via de officiële bekendmaking van een wijziging van de beleidsregel. Daarvan is in dit geval geen sprake. Dat verweerder met gebruikmaking van contourlijnen beschermde gebieden in een ontwerp-bestemmingsplan heeft opgenomen, maakt dit niet anders. 7.10 Gelet op het voorgaande slaagt de beroepsgrond van eiseres. Het Gerecht is van oordeel dat verweerder vanwege het hanteren van een meetmethode die niet aansluit bij de voorschriften zoals opgenomen in de HSP zijn eigen beleid niet goed heeft toegepast bij de vaststelling van het deel van het perceel van eiseres waar een bouwverbod geldt. Verweerder heeft hierdoor gehandeld in strijd met zijn eigen beleid.