ECLI:NL:OGEABES:2024:40

GERECHT IN EERSTE AANLEG VAN BONAIRE, SINT-EUSTATIUS en SABA, zittingsplaats Bonaire Uitspraak in de zaak tussen: Service Apotheek Bonaire B.V., gevestigd op Bonaire, eiseres (hierna: SAB), gemachtigde: mr. M. D. van den Brink, advocaat, tegen Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, verweerder (hierna: minister), gemachtigde: mr. S.C. van Lint, advocaat. Inleiding 1. In deze uitspraak beoordeelt het Gerecht het beroep van SAB tegen het uitblijven van een beslissing van de minister op haar verzoek voor het vestigen van een apotheek op Bonaire (het verzoek). 1.2. De minister heeft een verweerschrift ingediend. 1.3. Het Gerecht heeft het beroep op 19 april 2024 op zitting behandeld. SAB heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde, bijgestaan door B. Niessink en L.P. van der Poel, bestuursleden van SAB. De minister heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, bijgestaan door D. Kalma, werkzaam bij Zorg en Jeugd Caribisch Nederland (ZJCN).

2. SAB stelt dat de minister de besluitvorming op haar verzoek onnodig vertraagt en daarmee een redelijke beslistermijn heeft overschreden. SAB wijst op de noodzaak voor het vestigen van een apotheek op Bonaire en verzoekt het Gerecht de minister een termijn te geven waarbinnen hij moet beslissen. De minister is echter van mening dat er geen sprake is van onwil maar van overmacht waardoor het nog niet mogelijk is te beslissen op het verzoek van SAB zonder de wet te overtreden. Gelet op deze bijzondere omstandigheid is de redelijke beslistermijn volgens de minister nog niet verstreken.

3. Het Gerecht is van oordeel dat het beroep van SAB gegrond is. De minister heeft niet binnen een redelijke termijn op de aanvraag van SAB beslist. Het Gerecht draagt de minister op uiterlijk binnen drie maanden een beslissing te nemen op het verzoek van SAB. Wat is relevant om te weten in deze zaak? 4.1 SAB heeft de minister op 15 juni 2023 verzocht om een vergunning voor het vestigen van een apotheek op Bonaire. Daarbij heeft SAB uiteengezet dat er gelet op het groeiende aantal inwoners en bezoekende toeristen op Bonaire behoefte is aan een extra apotheek. SAB kan hoogwaardige kwaliteit bieden en wil zich vestigen in een wijk waarin nog geen apotheek is. 4.2. Op 1 september 2023 heeft de directeur van ZJCN SAB laten weten dat het nog wel acht tot twaalf maanden zal duren voordat de minister op het verzoek van SAB kan beslissen. Op 14 september 2023 heeft een overleg tussen SAB en de directeur van ZJCN plaatsgevonden waarbij de directeur de reden van vertraging in de besluitvorming heeft toegelicht. 4.3. Op 21 september en 5 oktober 2023 heeft SAB de minister verzocht om op korte termijn te beslissen, onder aanvullende onderbouwing van de noodzaak tot vestiging van een apotheek. Omdat de minister daarop niet heeft gereageerd, heeft SAB op 27 januari 2024 beroep ingesteld tegen het uitblijven van de minister om te beslissen op haar verzoek. Waarom beslist de minister niet op het verzoek van SAB? 5. De minister stelt dat hij op grond van de volgende omstandigheden niet binnen de gangbare termijn kan beslissen op het verzoek van SAB. 5.1. Uit artikel 26a, eerste lid, van de Wet op de geneesmiddelenvoorziening BES (de Wet) volgt, voor zover in dit geschil van belang, dat het verboden is een apotheek te vestigen zonder dat de minister daarvoor een vergunning heeft verleend. Op grond van het zesde lid van deze Wet beslist de minister niet op het verzoek om een vergunning voordat hij een bij Algemene Maatregel van Bestuur (AMvB) in te stellen commissie heeft gehoord. In deze commissie hebben de inspecteur van de Inspectie gezondheid en jeugd zitting en twee of meer door het bestuurscollege voorgedragen personen. 5.2. Het landsbesluit Adviescommissie toelating apotheken Bonaire van 30 juni 2009 (het landsbesluit) is de in artikel 26a, zesde lid, van de Wet bedoelde AMvB waarbij een commissie wordt ingesteld. In dit landsbesluit zijn ook de namen van de commissieleden vermeld. 5.3. Het probleem waar de minister voor staat is dat het landsbesluit niet in de bijlage is opgenomen bij artikel 2 van de wet van 17 mei 2010 tot invoering van de regelgeving met betrekking tot de openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba (BES) (Invoeringswet openbare lichamen BES). Het is niet bekend waarom het landsbesluit niet is opgenomen in de bijlage. Dit heeft echter wel tot gevolg dat het landsbesluit na de staatkundige wijzigingen voor BES op 10 oktober 2010 geen rechtsgeldige werking meer heeft. 5.4. De minister is naar aanleiding van het verzoek van SAB begin september 2023 een wetgevingstraject gestart. Daarbij heeft de minister voorgesteld om artikel 26a, zesde lid, van de Wet zo te wijzigen dat een adviescommissie niet meer wordt ingesteld bij een AMvB maar op een aanwijzingsbesluit van de minister. De voorgestelde wijziging is onderdeel van de Verzamelwet VWS 2023. Op de zitting heeft de minister laten weten dat de Tweede Kamer op 26 maart 2024 de voorgestelde wetswijziging heeft goedgekeurd. Het is echter onduidelijk wanneer de behandeling van de Verzamelwet VWS 2023 in de Eerste Kamer plaatsvindt. Wat is het wettelijk kader? 6.1. Op grond van artikel 7, eerste lid, van de War-BES kunnen natuurlijke personen of rechtspersonen die door een beschikking rechtstreeks in hun belang zijn getroffen, daartegen beroep instellen bij het Gerecht. 6.2. Uit artikel 3, eerste lid, van de War-BES volgt wat onder een beschikking wordt verstaan. Op grond van het tweede lid van dit artikel wordt met een beschikking gelijk gesteld een weigering om een beschikking te geven. Uit het derde lid van artikel 3 van de War-BES volgt dat als in de wet geen beslistermijn is opgenomen en niet binnen een redelijke tijd een beschikking is gegeven, er sprake is van een weigering een beschikking te geven. 6.3. Artikel 16 van de War-BES bepaalt dat het beroepschrift wordt ingediend binnen zes weken na de dag waarop de beschikking is gegeven, of geldt als geweigerd. 6.4. Vaststaat dat in de Wet geen beslistermijn is opgenomen als bedoeld in artikel 3, derde lid, van de War-BES. Uitgaande van het beroep van SAB op 27 januari 2024 waren er vanaf het verzoek van SAB om een vergunning op 15 juni 2023 ruim zeven maanden verstreken zonder dat de minister daarop heeft beslist. De vraag die hier voorligt is of de minister op 27 januari 2024 de redelijke beslistermijn heeft overschreden. Wat is het oordeel van het Gerecht? 7. Het Gerecht ziet in de door de minister aangevoerde omstandigheden geen aanleiding voor het oordeel dat de minister niet uiterlijk op 27 januari 2024 had kunnen beslissen op het verzoek van SAB. Daarbij speelt mee dat de minister pas ruim twee maanden na het verzoek van SAB het in zijn ogen noodzakelijke wetgevingstraject is gestart. Verder is niet gebleken dat de minister tijdig naar alternatieven heeft gezocht om het probleem van het niet meer rechtsgeldige landsbesluit uit 2009 op te lossen. Deze waren zeker voor handen. SAB wijst er in dat verband terecht op dat de minister bijvoorbeeld alsnog een AMvB tot stand had kunnen brengen. Het tot stand brengen van een nieuwe AMvB, naar het voorbeeld van het landsbesluit uit 2009, zou minder tijd in beslag hebben genomen dan de tijd die het kost om een wetgevingstraject te doorlopen. Dit AMvB-spoor had de minister ook kunnen bewandelen naast een op te starten wetgevingstraject. Voor een snellere en effectievere oplossing dan waarvoor de minister had gekozen was des te meer aanleiding nu SAB de noodzaak voor een extra apotheek op Bonaire uitgebreid uiteengezet heeft.

8.1. Door op 27 januari 2024 nog niet te hebben beslist op het verzoek van SAB heeft de minister de redelijke beslistermijn, als bedoeld in artikel 3, derde lid van de War-BES overschreden. Daarmee is gegeven dat sprake is van een met een schriftelijke beschikking gelijk te stellen weigering om te beslissen, waartegen SAB beroep kon instellen. Deze weigering kan niet in stand blijven. Het Gerecht zal het beroep van SAB daarom gegrond verklaren en de weigering om te beschikken vernietigen. Het Gerecht zal de minister verder opdragen om binnen een hierna door het Gerecht te bepalen termijn te beslissen op het verzoek van SAB. 8.2. Over de nader vast te stellen beslistermijn heeft de minister naar voren gebracht dat hij er geen invloed heeft op wanneer de Eerste Kamer het wetsvoorstel, dat onderdeel uitmaakt van Verzamelwet VWS 2023, behandelt. Bovendien moeten na afronding van het wetgevingstraject nog leden voor de commissie worden gezocht en voorgedragen. Het is immers volstrekt onzeker of de in het landsbesluit uit 2009 genoemde personen nog beschikbaar zijn als lid van de commissie en het is te prematuur om dat nu al te onderzoeken. Ook moet een eenmaal ingestelde commissie de minister nog adviseren over het verzoek van SAB. Op basis van de geschetste omstandigheden verwacht de minister niet voor oktober 2024 een beslissing te kunnen nemen. Dit is 16 maanden na het verzoek van SAB. 8.2.1. Het klopt dat de minister geen invloed heeft op de datum waarop de Eerste Kamer het wetsvoorstel behandelt. Gelet echter op de door de minister op de zitting uitgesproken verwachting dat de kans nihil is dat de Eerste Kamer het wetsvoorstel verwerpt, ziet het Gerecht niet in waarom de minister, vooruitlopend op de verwachte goedkeuring, niet alvast een commissie kan laten samenstellen. De voorgestelde wetswijziging ziet er juist op dat de minister hiervoor de bevoegdheid krijgt. Ook kan de minister de in te stellen commissie alvast vragen voorbereidende werkzaamheden te doen, waaronder een voorlopig advies uitbrengen over de aanvraag van SAB. 8.2.2. SAB heeft op de zitting nog uiteengezet dat de behoefte aan een apotheek op Bonaire inmiddels nog groter is geworden door een recente sluiting van een niet aan het ziekenhuis verbonden apotheek. Dit heeft de minister niet weersproken. In het belang van een toereikende geneesmiddelenvoorziening op Bonaire zou de minister ook nu nog andere oplossingen kunnen overwegen om zijn besluitvorming te bespoedigen. Niet is uit te sluiten dat, zoals SAB naar voren heeft gebracht, de onder 7 uiteengezette mogelijkheid om zo spoedig mogelijk een AMvB tot stand te brengen ook nu nog een effectieve oplossing vormt. 8.2.3. Gelet op de hiervoor gegeven overwegingen acht het Gerecht een termijn van drie maanden na deze uitspraak een redelijke termijn waarbinnen de minister een beslissing op het verzoek van SAB moet hebben genomen. Proceskosten en griffierecht 9.1. Het Gerecht ziet aanleiding de minister te veroordelen tot betaling aan SAB van de door haar gemaakte proceskosten. Met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht BES, onderdeel C van de bijlage, hanteert het Gerecht in een gemiddelde bestuursrechtelijke zaak wegingsfactor 1. Een zaak over het uitblijven van een beslissing valt in de categorie ‘zeer licht’ met een wegingsfactor 0,25. In dit geval ziet het Gerecht aanleiding de zaak als ‘gemiddeld’ aan te merken, gelet op de complexiteit van de zaak. Dit betekent dat de te vergoeden proceskosten voor gemachtigdensalaris bestaan uit USD 782,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen op de zitting, wegingsfactor 1, USD 391,- per punt). 9.2. Nu het beroep gegrond wordt verklaard, dient de minister het door SAB betaalde griffierecht aan haar te vergoeden.

Het Gerecht: verklaart het beroep van SAB gegrond; vernietigt de weigering van de minister om te beschikken op het verzoek van SAB van 15 juni 2023; bepaalt dat de minister uiterlijk binnen drie maanden na de datum van deze uitspraak beslist op de aanvraag van SAB van 15 juni 2023; veroordeelt de minister tot betaling aan SAB van haar proceskosten tot een bedrag van USD 782,-, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; bepaalt dat de minister het door SAB betaalde griffierecht van USD 84,–vergoedt. Aldus vastgesteld door mr. drs. S. Lanshage, rechter, en in het openbaar uitgesproken op 31 mei 2024, in tegenwoordigheid van mr. M.F.G. Maes, griffier. Tegen deze uitspraak kunnen alle partijen hoger beroep instellen bij het Gemeenschappelijk Hof van Justitie van Aruba, Curaçao, Sint Maarten en van Bonaire, Sint Eustatius en Saba (het Hof). Het aan het Hof gerichte hoger beroepschrift moet binnen zes weken na de datum waarop deze uitspraak is verzonden, ingediend worden bij het Gerecht dat de uitspraak heeft gedaan.