ECLI:NL:OGEAA:2024:152

LAR nr. AUA202001922 GERECHT IN EERSTE AANLEG VAN ARUBA UITSPRAAK op het beroep in de zin van de Landsverordening administratieve rechtspraak (Lar) van: de naamloze vennootschap WINDPARK URIRAMA N.V., gevestigd in Aruba, APPELLANTE gemachtigde: de advocaat mr. ir. T.L.H. Peeters, gericht tegen: DE MINISTER VAN JUSTITIE EN SOCIALE ZAKEN, zetelend in Aruba, VERWEERDER, gemachtigde: de advocaten mrs. J.P. Sjiem Fat en O.L. Sjiem Fat.

Bij ministeriële beschikking van 1 juni 2018, met kenmerk MJVI/3895-2018, MinJus 2224/18, heeft de (toenmalige) minister van Justitie, Veiligheid en Integratie (de ambtsvoorganger van verweerder) besloten, de op 19 oktober 2015 aan appellante verleende hindervergunning voor het exploiteren van een windpark te Urirama, in te trekken. Hiertegen heeft appellante op 11 juli 2018 bezwaar gemaakt, door indiening van een pro-forma bezwaarschrift. Bij aanvullend bezwaarschrift van 10 september 2018 heeft appellante de gronden waarop haar bezwaar berust vermeld. Bij ministeriële beschikking van 26 juni 2020 (hierna: de bestreden beslissing) heeft verweerder voornoemd bezwaar van appellante niet-ontvankelijk verklaard en subsidiair ongegrond verklaard. Tegen de bestreden beslissing heeft appellante op 5 augustus 2020 beroep ingesteld, door het indienen van een pro-forma beroepschrift bij dit gerecht. Op 2 oktober 2020 heeft appellante de gronden waarop het beroep berust, aangevuld. Verweerder heeft op 3 december 2020 een verweerschrift ingediend. Het gerecht heeft de zaak behandeld ter zitting van 15 maart 2021. Partijen zijn verschenen bij hun gemachtigden. De zaak is hierna op verzoek van partijen voor een lange tijd aangehouden in verband met onderhandelingen tussen partijen. Bij emailbericht van 16 februari 2022 heeft verweerder om uitspraak verzocht. Appellante heeft zich schriftelijk hiertegen verzet. Hierna is de zaak wederom mondeling behandeld ter zitting van 1 juni 2022, waar partijen zijn verschenen bij hun gemachtigden. Partijen zijn toen in de gelegenheid gesteld zich uit te laten over het verder procederen. Partijen hebben bij brieven van 25 en 26 oktober 2022 om uitspraak verzocht. De uitspraak is vervolgens nader bepaald op heden.

De standpunten van partijen 1.1 Appellante kan zich niet verenigen met de bestreden beslissing en heeft zich daarbij op het standpunt gesteld dat verweerder niet bevoegd is om de verleende hindervergunning in te trekken, dat enige beleids- of wetswijziging niet met zich meebrengt dat eerder gemaakte afspraken straffeloos niet worden nagekomen, dat aan haar toezeggingen zijn gedaan omtrent een alternatieve locatie voor het windpark, en subsidiair dat een eventuele intrekking alleen mogelijk is indien deze gepaard gaat met een passende compensatie aan appellante. Ter onderbouwing hiervan heeft appellante – samengevat- het volgende aangevoerd. De hindervergunning voor het exploiteren van een windpark te Urirama is bij ministeriële beschikking van 19 oktober 2015 aan appellante verleend, na een jarenlange nauwe samenwerking tussen het Land, appellante en WEB NV. In 2011 hebben appellante en WEB NV een Letter of Intent (LOI) getekend om invulling te geven aan de wensen van het Land. In die LOI worden aan appellante en WEB NV bepaalde verantwoordelijkheden toebedeeld en dragen partijen bepaalde investeringskosten. Op die manier kon worden vastgesteld of de realisatie van het windpark haalbaar was en op de steun van alle stakeholders kon rekenen. Appellante heeft in dat kader een windmeetmast geplaatst, een Social and Environmental Impact Assessment opgesteld, grondonderzoek gedaan en een funderingsontwerp laten opstellen. In augustus 2012 hebben het Land, WEB NV en appellante overeenstemming bereikt over het realiseren van het windpark. WEB NV was bereid om elektriciteit af te nemen en het Land was bereid om de noodzakelijke vergunningen te verlenen en grond in erfpacht uit te geven. Hierna heeft appellante de verdere ontwikkeling opgepakt en aanvullend substantiële ontwikkelingskosten gemaakt. Op 6 februari 2013 stemde de Staten in met de komst van het tweede windmolenpark bij Urirama, waarna de regering besloot tot realisatie van het project. Hierna zijn er veel besprekingen geweest tussen de betrokken partijen en is er een intensieve samenwerking geweest gericht op de realisatie van het windpark. Vaststaat dat het Land en de minister met appellante overeenstemming hebben bereikt over de realisatie van het windpark op de voorgenomen locatie te Urirama. Door het stroomafname-contract met WEB NV was het verkooprisico van de elektriciteit afgedekt. Door zich te verzekeren van de goedkeuring en medewerking van de overheid, werden de aan de overheid gelieerde risico’s van de ontwikkeling (vergunningen en grond) gemitigeerd. Nadat de vergunning was afgegeven, werd daartegen bezwaar gemaakt door drie bezwaarmakers. In de bezwaar- en de beroepsfase is het bezwaar cq. beroep ongegrond verklaard. Tijdens de behandeling in hoger beroep stelde het Land zich plotsklaps en onaangekondigd op het standpunt dat het de afspraken met betrekking tot bijvoorbeeld de uitgifte van de erfpacht en de verlening van andere vergunningen en toestemming niet meer wilde nakomen, en dat dit reeds een reden moest zijn om het hoger beroep af te doen. De aan appellante verleende hindervergunning is toen onbevoegdelijk ingetrokken. Immers, er bestaat geen algemene bevoegdheidsgrondslag voor het intrekken van een vergunning en ingevolge de Hinderverordening kan een vergunning slechts worden ingetrokken indien de in de vergunning gestelde voorwaarden niet worden nageleefd. Appellante heeft steeds aan alle voorwaarden die in de vergunning zijn opgenomen voldaan. Verder heeft appellante aangevoerd dat het vormen van een nieuwe regering niet kan leiden tot het niet meer respecteren van bestaande afspraken en opgewekt vertrouwen. Dit klemt te meer nu de huidige regering ook voorstander is van duurzame energie en een windpark wenst te realiseren. Van een beleidswijziging van de huidige regering ten opzichte van de vorige is dan ook geen sprake. Bovendien creëert een beleidswijziging niet de bevoegdheid om een reeds verleende vergunning in te trekken en niet nader uitvoering te geven aan gemaakte afspraken. Tenslotte heeft appellante aangevoerd dat zij nog wel degelijk belang heeft bij het verkrijgen en herleven van de vergunning, nu het nog niet uitgesloten is dat zij van die vergunning gebruik kan maken, al dan niet na gerechtelijke dwang of onder een andere regering. Voor zover moet worden geoordeeld dat de minister toch een bevoegdheid tot intrekking van de vergunning toekomt, dan kan dat besluit tot intrekking slechts stand houden indien aan appellante een passende compensatie wordt toegekend, nu appellante als enige onevenredig benadeeld wordt door deze intrekking. Appellante kan immers het windpark niet meer realiseren en daarmee ook geen inkomsten genereren. Uitgangspunt moet zijn dat de volledige dispositieschade, dus de gemaakte kosten, geleden verlies en gederfde winst, wordt vergoed. Appellante concludeert tot vernietiging van de bestreden beslissing en het aan verweerder opdragen om binnen twee weken na dagtekening, een nieuwe beslissing te nemen op het bezwaar van appellante, op straffe van een dwangsom van Afl. 10.000,- per dag of gedeelte van een dag dat verweerder daarmee in gebreke blijft, en met veroordeling van verweerder in de proceskosten, inclusief kosten van rechtsbijstand. 1.2 Verweerder heeft als verweer het volgende aangevoerd. Appellante heeft geen procesbelang bij haar beroep, nu voor realisering van het windpark van appellante te Urirama, behalve de hindervergunning, aan een aantal andere voorwaarden moet worden voldaan, zoals wijziging van het Ruimtelijk Ontwikkelingsplan (ROP), de uitgifte aan appellante van een perceel domeingrond in erfpacht en het verlenen aan appellante van een bouwvergunning, en op grond van de beleidswijziging van de huidige regering er geen enkel uitzicht meer bestaat op vervulling van de overige voorwaarden. Het ROP zal niet worden gewijzigd en het Land zal appellante geen perceel in erfpacht uitgeven. Nu er geen enkel uitzicht meer bestaat op realisering van het windpark van appellante, kan het onderhavige beroep nimmer leiden tot het doel dat appellante daarmee beoogt. Voor zover het beroep is gericht op het verkrijgen van schadevergoeding, of het uitlokken van een (on)zelfstandig schadebesluit, is vereist dat er een causaal verband bestaat tussen de beweerdelijk geleden schade en de bestreden beslissing. Nu tussen het intrekken van de hindervergunning en de beweerdelijk geleden schade dit causaal verband ontbreekt, is het beroep niet-ontvankelijk. Verweerder is wel degelijk bevoegd om de hindervergunning in te trekken. Immers, de bevoegdheid om een verleende vergunning in te trekken is geïmpliceerd in de bevoegdheid om de vergunning in kwestie te verlenen, en voor de intrekking is geen uitdrukkelijke wettelijke bevoegdheid vereist. Bovendien is bij afgifte van de hindervergunning bepaald dat appellante te allen tijde moet voldoen aan de vergunningsvoorwaarden. Dezen dienden om tot uitdrukking te brengen dat appellante zonder de voorafgaande uitgifte van een perceel in erfpacht en zonder een bouwvergunning het windpark niet zou mogen oprichten. Nu er door de beleidswijziging geen enkel uitzicht meer bestaat op wijziging van de ROP, uitgifte van een perceel in erfpacht en afgifte van een bouwvergunning, is duidelijk dat appellante niet langer voldoet en ook in de toekomst niet zal kunnen voldoen aan de voorwaarden waaronder de hindervergunning aan haar is verleend. Verder heeft verweerder aangevoerd dat de toezeggingen die het Land aan appellante omtrent realisering van het windpark te Urirama heeft gedaan, nooit onvoorwaardelijk en nooit ongeclausuleerd waren. Van meet af aan was namelijk duidelijk dat voor realisering van het windpark te Urirama eerst wijziging van het ROP noodzakelijk is. Het gebied te Urirama was immers ten tijde van afgifte van de hindervergunning bestemd als groengebied/natuurgebied. Het was onmogelijk om vooraf te voorspellen dat het ROP daadwerkelijk zou worden gewijzigd.

2. Ter beantwoording ligt voor de vraag of verweerder in redelijkheid de reeds aan appellante verleende hindervergunning voor het exploiteren van een windpark te Urirama, heeft mogen intrekken. Bij de beoordeling neemt het gerecht het volgende in aanmerking.

3.1 Bij ministeriële beschikking (MB) van 19 oktober 2015, zoals gewijzigd bij MB van 16 mei 2017, heeft de minister van Justitie aan appellante een hindervergunning verleend voor het oprichten van een windmolenpark met 8 windturbines te Urirama, onder een negental voorwaarden, waaronder de voorwaarde dat de vergunninghouder te allen tijde dient te voldoen aan alle op hem van toepassing zijnde wettelijke voorschriften, waaronder onder meer de voorschriften van de Landsverordening Ruimtelijke Ontwikkeling, de Landsverordening Uitgifte Eigendommen en de Bouw- en Woningverordening. 3.2 Bij ministeriële beschikking van 1 juni 2018 heeft verweerder besloten de bij ministeriële beschikking van 19 oktober 2015, zoals gewijzigd bij MB van 16 mei 2017, verleende hindervergunning voor het exploiteren van een windpark te Urirama, in te trekken. Daarbij is het volgende overwogen: “ (…) dat twee van de voorwaarden van de gewijzigde hindervergunning inhouden dat de vergunninghouder te allen tijde dient te voldoen aan het bepaalde in de Landsverordening ruimtelijke ontwikkeling en de Landsverordening uitgifte eigendommen; dat op grond van deze voorwaarden de windmolens van het windpark niet kunnen worden opgericht en in gebruik genomen, zolang de aanwijzing van de locatie te Urirama, alwaar het windpark volgens planning gevestigd zal worden, als natuurgebied in het geldende Ruimtelijk Ontwikkelingsplan (ROP), niet gewijzigd wordt en zolang aan Windpark Urirama N.V. geen domeingrond in erfpacht is uitgegeven voor de vestiging van het windpark; dat met het aantreden van het huidige kabinet op 17 november 2017 nieuwe inzichten ten aanzien van de vestiging van windmolenparken hun intrede hebben gedaan, waarbij aan de bescherming van het natuurgebied te Urirama en de waarborging van de rust bij het nabijgelegen kapel te Alto Vista en van de evenzeer nabijgelegen woonhuizen [ ] zwaarder belang wordt toegekend, en de vestiging van een windmolenpark in het natuurgebied te Urirama en in de nabijheid van het kapel van Alto Vista en woonhuizen dus niet wenselijk wordt geacht; dat (…) er dientengevolge geen inspanningen zullen worden verricht tot wijziging van het ROP en voorts ook geen uitgifte in erfpacht van domeingronden ten behoeve van de vestiging van een windmolenpark in het bewuste gebied te Urirama zal plaatsvinden; dat dientengevolge windpark Urirama N.V. niet zal kunnen voldoen aan de twee bovenbedoelde voorwaarden van de gewijzigde hindervergunning, waardoor verdere instandhouding van die hindervergunning zinloos is geworden; (…) dat het gelet op het bovenstaande noodzakelijk wordt geacht om de aan windpark Urirama N.V. verleende hindervergunning in te trekken. 3.3 Het hiertegen gerichte bezwaar van appellante, is op 25 juni 2019 door de Bezwaaradviescommissie Lar (hierna: de BAC) behandeld. In het op 19 mei 2020 uitgebrachte advies staat - voor zover hier van belang - het volgende: “(…)

Bij de besluitvorming over het project Windpark Urirama is om bij de commissie onbekende reden ervoor gekozen om als eerste stap over te gaan tot de afgifte van de hindervergunning en in deze hindervergunning (van 16 mei 2017) een algemene voorwaarde te stellen dat de vergunninghouder dient te voldoen aan alle op hem van toepassing zijnde wettelijke voorschriften (…). Voor de realisatie van het project zijn – in aanvulling op de hindervergunning – vereist: - een bouwvergunning op grond van artikel 7 van de bouw- en woningverordening; - de vestiging van erfpachtrecht op het terrein op grond van de Landsverordening uitgifte eigendommen; - een aanlegvergunning op grond van de LRO; en - de bestemming van het gebied als vastgesteld in het ROP dient hiertoe de mogelijkheid te bieden. (…) De Hinderverordening voorziet slechts in een intrekkingsbevoegdheid als neergelegd in artikel 14, t.w. wanneer de voorwaarden van de vergunning niet worden nageleefd. Het bestuursorgaan heeft de reden voor de intrekking gekleed in het ‘niet naleven van de vergunningsvoorwaarden’ omdat WPU niet zal kunnen voldoen aan punt (voorwaarde) 7 van de vergunning, het verkrijgen van de andere vereiste vergunningen. Het is echter - onomstreden - duidelijk, dat de reden voor de intrekking is gelegen in gewijzigde beleidsinzichten, hetgeen geen intrekkingsgrond conform de Hinderverordening vormt. Er is derhalve geen wettelijke grondslag voor intrekking van de hindervergunning. Aan de andere kant kan het niet de bedoeling zijn dat een vergunning waarvan bij voorbaat bekend is dat deze niet gebruikt zal (kunnen) worden blijft voortbestaan. Het bestaan van ‘slapende’ vergunningen moet worden voorkomen. De commissie oordeelt dan ook dat onder dergelijke omstandigheden de intrekking geoorloofd is, mits aan de algemene beginselen van behoorlijk bestuur wordt voldaan. (…) Het is de commissie ambtshalve bekend – uit de handelwijze van het Land tijdens de onderhandelingen over het project en tot uiting gekomen in eerder gevoerde bezwaar- en beroepsprocedures – dat de onderhandelingen tussen het Land Aruba en WPU zijn gevoerd met als uitgangspunt de bestemming van het gebied als neergelegd in de (oude) ROP zodanig te wijzigen dat bebouwing op dit gebied mogelijk zou zijn, waarna de afgifte van de andere vergunningen en de vestiging van het erfpachtrecht ook mogelijk zou worden. In de oude ROP was dit gebied immers als ‘groen’ gebied aangewezen, hetgeen de noodzaak tot wijziging hiervan met zich meebracht alvorens enige bouw in dit gebied kon worden gerealiseerd. Met het aantreden van een regering met een andere politieke signatuur is dit standpunt echter gewijzigd, welk standpunt tot uiting is gekomen in het nieuwe ROP 2019 (en het hierop gebaseerde concept-ROPV), waarin het gebied te Urirama onder de categorie “gebied met bestemming natuur en landschap” valt. Het beleid dat in dit gebied geen bebouwing wordt toegestaan is dus ongewijzigd gebleven. Naar het oordeel van de commissie kon WPU aan de bovenomschreven houding van het Land niet het gerechtvaardigd vertrouwen ontlenen dat het ROP zou worden gewijzigd. Hierbij is van belang dat, hoewel het Land zich zoals gesteld in principe had uitgesproken voor de aanleg van het windpark en daarmee enige verwachtingen heeft gewekt, voor alle partijen duidelijk was of had moeten zijn dat definitieve besluitvorming pas bij vaststelling van het ROP(V) plaats zou vinden. De in de LRO dwingend voorgeschreven en met waarborgen omklede bestemmingsprocedure diende immers nog te worden gevolgd. Het is voorts inherent aan het besluitvormingstraject voor een ruimtelijk ontwikkelingsplan dat de ingenomen standpunten op grond van gewijzigde (politieke) inzichten in de loop van de tijd kunnen wijzigen, mede gelet op feiten en belangen, waaronder de belangen van derden. Dat in principe bij WPU derhalve enige verwachtingen zijn gewekt, betekent niet dat het Land in de uiteindelijke procedure tot wijziging van het ROP geen andere afweging heeft mogen maken. (…) Naar huidige jurisprudentie dient een beslissing inzake compensatie indien het bestuursorgaan (mede) verantwoordelijk is voor het ontstaan van de situatie die tot intrekking heeft geleid bij het intrekkingsbesluit te worden genomen (onzelfstandig schadebesluit). In casu betekent dit, dat het bestuursorgaan inzicht had moeten geven in de vraag of een compensatie op zijn plaats is. (…) Bij de hoogte van de compensatie kan ook rekening worden gehouden met het feit dat het Land reeds te kennen heeft gegeven er niet afwijzend tegenover te staan om – in samenspraak met WEB – een geschikt vervangend terrein voor de ontwikkeling van het project aan te bieden. Het ligt volledig in de rede dat op korte termijn duidelijkheid hierover wordt gegeven aan WPU. De bezwaren dienen op dit punt dus wel gegrond te worden verklaard. Het vorenstaande in aanmerking nemende adviseert de commissie: I. het bezwaarschrift ongegrond te verklaren voor wat betreft de intrekking van de vergunning; II. het bezwaarschrift gegrond te verklaren waar is nagelaten aan WPU een nadeelcompensatie en een alternatieve locatie voor het project te bieden; III. de bestreden beslissing met inachtneming van het bovenstaande te heroverwegen.” 3.4 Bij de bestreden beslissing heeft verweerder in afwijking van vorenbedoeld advies van de BAC, besloten het bezwaar van appellante primair niet-ontvankelijk en subsidiair ongegrond te verklaren, wegens het ontbreken van procesbelang en omdat er geen causaal verband bestaat tussen de beweerdelijk door appellante geleden schade en de beschikking tot intrekking van de hindervergunning. Het wettelijk kader 4.1 Ingevolge artikel 1 van de Hinderverordening is het verboden zonder vergunning van de minister van Justitie en Publieke Werken inrichtingen, die hetzij door de verspreiding van stank, rook of dampen, hetzij door geraas of gedruis, hetzij anderszins, voor de omgeving hinder, schade of gevaar kunnen veroorzaken, op te richten. 4.2 Ingevolge artikel 14 kan de betreffende minister, in het geval de gestelde voorwaarden niet worden nageleefd, de vergunning bij met redenen omkleed besluit intrekken.

5.1 In dit geval staat vast, dat appellante voor het exploiteren van een windpark te Urirama, naast de bij bestreden beschikking ingetrokken hindervergunning, ook dient te beschikken over erfpachtrechten op de betreffende domeingrond, een bouwvergunning en een aanlegvergunning. Bovendien dient de ROP(V) te worden gewijzigd wat betreft bestemming van de betreffende domeingrond te Urirama, om het exploiteren van een windpark mogelijk te maken. Vast staat dat appellante niet beschikt over erfpachtrechten noch over de vereiste vergunningen en dat het terrein in kwestie volgens de ROP(V) valt in het natuurgebied. 5.2 Hetgeen appellante in deze procedure kennelijk beoogt te bereiken, namelijk dat aan haar een perceel, in Urirama of elders, in erfpacht wordt uitgegeven, zodat zij haar windpark kan bouwen en exploiteren, kan zij niet bereiken, nu het in deze uitsluitend gaat om de vraag of de eerder afgegeven hindervergunning op goede grond is ingetrokken. Naar het oordeel van het gerecht heeft verweerder zich terecht op het standpunt gesteld, dat appellante in deze geen belang heeft, nu de inmiddels ingetrokken hindervergunning, door de BAC een slapende vergunning genoemd, geen enkel doel diende. Met alleen die hindervergunning kan appellante immers in Urirama geen windpark bouwen en exploiteren. Met de afgifte van enkel een hindervergunning is bovendien niet gegeven dat op het bestuursorgaan de verplichting rust om aan appellante alle andere vereiste vergunningen af te geven en aan appellante domeingrond in erfpacht uit te geven. In zoverre is het beroep dan ook ongegrond. 5.3 Wat betreft de vraag of verweerder appellante moet compenseren voor het nadeel dat appellante ondervindt vanwege de bestreden beslissing, overweegt het gerecht als volgt. Volgens appellante kan zij vanwege de bestreden beslissing het windpark niet meer realiseren en daarmee ook geen inkomsten genereren. Naar het oordeel van het gerecht heeft verweerder zich terecht op het standpunt gesteld, dat het windpark niet meer kan worden gerealiseerd, omdat de ROP(V) niet wordt gewijzigd en aan appellante geen domeingrond te Urirama in erfpacht uitgegeven zal worden. Het vereiste causaal verband tussen de bestreden beslissing en vermeende schade, ontbreekt dan ook. Ook in zoverre is het beroep ongegrond. 5.4 Gelet op het bovenstaande behoeft hetgeen appellante verder nog heeft aangevoerd, geen verdere bespreking. 6. Het vorenstaande leidt tot de slotsom dat het beroep ongegrond is. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

De rechter in dit gerecht: verklaart het beroep ongegrond. Deze uitspraak is gegeven door mr. N.K. Engelbrecht, rechter in dit gerecht, en wordt geacht te zijn uitgesproken ter openbare terechtzitting van 14 februari 2024, in tegenwoordigheid van de griffier. Tegen deze uitspraak kunnen beide partijen binnen zes weken na dagtekening van deze uitspraak hoger beroep instellen bij het Gemeenschappelijk Hof van Justitie (LAR-zaken). Het hoger beroepschrift moet worden ingediend bij de griffie van dit Gerecht. U wordt verzocht bij het indienen van het hoger beroepschrift het volgende in acht te nemen: 1. Leg bij het hoger beroepschrift een afschrift over van deze uitspraak; 2. Onderteken het hoger beroepschrift en vermeld het volgende: a. de naam en het adres van de indiener of de gemachtigde, b. de dag van ondertekening, c. waartegen u in hoger beroep komt, d. waarom u het niet eens bent met deze uitspraak (de gronden van het hoger beroep). Voor het instellen van hoger beroep is een griffierecht van Afl. 75 verschuldigd.