ECLI:NL:OGAACMB:2022:80

GERECHT IN AMBTENARENZAKEN VAN SINT MAARTEN Uitspraak in de zaak van: [Appellante], wonende in Sint Maarten, klaagster, gemachtigde: mr. Z. Bary tegen de Gouverneur van Sint Maarten, gezeteld te Sint Maarten, verweerder,gemachtigde: mr. A.A. Kraaijveld

Bij landbesluit van 11 juli 2021 (de bestreden beschikking) heeft verweerder klaagster ontslagen in haar ambt als griffier bij het Constitutioneel Hof met ingang van 11 juli 2021. Op 20 oktober 2021 heeft klaagster een bezwaarschrift ingediend tegen de bestreden beschikking. Op 15 november 2021 heeft verweerder een contra-memorie ingediend. De mondelinge behandeling van het bezwaarschrift heeft plaatsgevonden op dinsdag 8 februari 2022 om 14:00 uur. Klaagster is verschenen, bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.

Waar gaat de zaak over? 1. Het Gerecht gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden. 1.1 Klaagster was sinds 1 januari 1994 in dienst van het land de Nederlandse Antillen en werkzaam bij het toenmalige Gerecht als (waarnemend) substituut-griffier en hoofd van de griffie. Per 10 oktober 2010 is zij van rechtswege aangesteld bij de vestiging van Sint Maarten van het Gemeenschappelijk Hof van Justitie. Zij vervulde de functie van vestigingsmanager en was de vestigingsgriffier als bedoeld in artikel 22, eerste lid, van de Rijkswet Gemeenschappelijk Hof van Justitie. Als (waarnemend) substituut-griffier en vestigingsgriffier was zij verantwoordelijk voor het financiële beheer van de griffie en het budgetbeheer. 1.2 Bij landsbesluit van 12 november 2010 is klaagster op voordracht van het Constitutioneel Hof van Sint Maarten benoemd tot griffier van het Constitutioneel Hof van Sint Maarten. 1.3 Bij beschikking van de Beheerraad van het Gemeenschappelijk Hof van Justitie (de Beheerraad) van 22 juni 2018 is klaagster de disciplinaire straf van ontslag opgelegd, met onmiddellijke tenuitvoerlegging. De Beheerraad heeft aan het ontslag ten grondslag gelegd dat dat klaagster (ernstig) plichtsverzuim heeft gepleegd. Klaagster was verantwoordelijk voor het financiële beheer (en het budgetbeheer). Het beheer van de derdengelden rekeningen valt daaronder. Klaagster heeft gedurende een zeer lange periode gelden van de derdengelden rekeningen òf zelf contant geïnd òf door anderen contant laten innen en van hen in ontvangst genomen. Voor geen van de contant verzilverde cheques is onderliggende documentatie aangetroffen of door klaagster overgelegd. Klaagster heeft hiervoor geen bevredigende verklaring kunnen geven. Zij heeft in de loop van de tijd steeds wisselende verklaringen gegeven die aantoonbaar onjuist dan wel ongeloofwaardig en niet te verifiëren zijn. Klaagster is hiervoor volgens de Beheerraad volledig verantwoordelijk. 1.4 Bij uitspraak van 16 oktober 2018 heeft het Gerecht het beroep van klaagster onder andere tegen de ontslagbeschikking ongegrond verklaard. Bij uitspraak van 21 januari 2020 (ECLI:NL:OGHACMB:2020:1) heeft het Gemeenschappelijk Hof van Justitie van Aruba, Curaçao, Sint Maarten en van Bonaire, Sint Eustatius en Saba (het Gemeenschappelijk Hof) de uitspraak van het Gerecht over de ontslagbeschikking in stand gelaten. Het Hof heeft in die uitspraak ook geoordeeld dat sprake is van (ernstig) plichtsverzuim. Volgens het Hof heeft klaagster de geïnde bedragen ontvangen en zijn er geen bewijzen voor de stelling van klaagster dat alle bedragen aan derden zijn uitbetaald. Volgens het Hof heeft klaagster de aan haar opvolgende functies van (waarnemend) substituut-griffier en vestigingsgriffier verbonden verantwoordelijkheid voor het beheer van de derdengelden rekeningen verwijtbaar niet waargemaakt en verwaarloosd. Verder heeft het Hof in de uitspraak van 21 januari 2020 geoordeeld dat klaagster verplicht is de schade te vergoeden tot een bedrag van USD 1.015.295,- 1.5 Bij vonnis van 7 mei 2021 heeft het Gerecht klaagster veroordeeld tot een gevangenisstraf voor de duur van 27 maanden voor onder andere het als ambtenaar van het Gemeenschappelijk Hof van Justitie verduisteren van USD 892.667,98 en het als ambtenaar van Constitutioneel Hof van Sint Maarten verduisteren van NAF 50.000,-. Het door klaagster tegen dit vonnis ingestelde hoger beroep loopt nog. Het vonnis van 7 mei 2021 is dus nog niet onherroepelijk. 1.6 Bij brief van 10 mei 2021 heeft de President van het Constitutioneel Hof namens het Constitutioneel Hof aan de Minister President verzocht om klaagster te ontslaan. De President wijst in de brief op het disciplinair ontslag en de daarvoor gegeven redenen alsmede de overwegingen van het Gemeenschappelijk Hof daaromtrent. 1.7 Bij brief van 31 mei 2021 heeft de Minister van Justitie de Gouverneur geïnformeerd over het volgens hem zeer ernstige door klaagster gepleegde plichtsverzuim. De Minister van Justitie schrijft in deze brief verder dat er voldoende aanleiding is om klaagster de disciplinaire straf van ontslag op te leggen. Verder verzoekt hij de Gouverneur om klaagster in de gelegenheid te stellen zich daarover te doen verantwoorden. 1.8 Bij brief van 11 juni 2021 heeft de waarnemend Gouverneur klaagster in de gelegenheid gesteld zich schriftelijk te verantwoorden. 1.9 Bij brief van 21 juni 2021 van haar gemachtigde heeft klaagster zich schriftelijk verantwoord. 1.10 Vervolgens is de bestreden beschikking genomen zoals onder “Procesverloop” is vermeld. Wat is de grondslag van het ontslag bij het Constitutioneel Hof? 2. Verweerder heeft aan de bestreden beschikking ten grondslag gelegd dat eiseres zich aan plichtsverzuim schuldig heeft gemaakt. Verweerder wijst op de inhoud van de ontslagbeschikking van de Beheerraad van 22 juni 2018 en het oordeel van het Gemeenschappelijk Hof daarover in de uitspraak van 21 januari 2020 en hij wijst op het vonnis van het Gerecht van 7 mei 2021. Wat voert klaagster aan tegen het ontslag bij het Constitutioneel Hof? 3. Klaagster voert allereerst aan dat zij geen ambtenaar is als bedoeld in artikel 1 van de Landsverordening materiaal ambtenarenrecht (Lma). Daartoe betoogt zij in de eerste plaats dat zij niet is aangesteld als ambtenaar. Het landsbesluit van 12 november 2010 is nimmer aan haar uitgereikt en heeft dus geen werking. In de tweede plaats is het Constitutioneel Hof geen openbare dienst zoals bedoeld in artikel 1, eerste lid, van de Lma. In de derde plaats wijst klaagster op een aantal aspecten uit de loonstrookjes die klaagster van het Constitutioneel Hof van Justitie ontving, waaruit kan worden afgeleid dat zij geen ambtenaar was. Zo staat er op de loonstrookjes dat zij “in dienst” is getreden op 1 juli 2011. Het “in dienst” treden is een civielrechtelijke term, voor ambtenaren wordt de term “aangesteld” gebruikt. Ook de datum is een andere dan vermeld op het landsbesluit van 12 november 2010. Verder wordt gesproken van “loon” in plaats van “bezoldiging” als bedoeld in artikel 11, tweede lid, aanhef en onder c, van de Lma. Ten slotte staat op de loonstrookjes ook “Parttime 100%” en dat gebeurt nooit bij ambtenaren. Omdat klaagster dus niet als ambtenaar kan worden aangemerkt, is niet het Gerecht in ambtenarenzaken maar de civiele rechter bevoegd om kennis te nemen van een eventueel ontslag van klaagster. 3.1 Artikel 1, eerste lid, van de Lma bepaalt dat ambtenaar in de zin van deze landsverordening en de uit kracht daarvan gegeven voorschriften is hij die door het bevoegde gezag is benoemd of aangesteld in openbare dienst werkzaam te zijn, met uitzondering van de personen met wie een arbeidsovereenkomst naar burgerlijk recht is gesloten. 3.2 Artikel 1, tweede lid, van de Lma bepaalt dat tot de openbare dienst behoren alle diensten en bedrijven door het Land en de openbare lichamen beheerd, met inbegrip van het van overheidswege gegeven openbare onderwijs. 3.3 Artikel 4 van de Lma bepaalt voor zover hier relevant dat voor de toepassing van deze landsverordening onder het bevoegde gezag de Gouverneur wordt verstaan. 3.4 Artikel 15, eerste lid, van de Landsverordening Constitutioneel Hof bepaalt dat aan het Constitutioneel Hof een griffier is toegevoegd. De griffier wordt op voordracht van het Constitutioneel Hof bij landsbesluit benoemd en gehoord het Hof, bij landsbesluit geschorst en ontslagen. 3.5 Het Gerecht is van oordeel dat klaagster ambtenaar is in de zin van de Lma. Klaagster is door het bevoegde gezag benoemd in openbare dienst werkzaam te zijn en niet gebleken is dat met haar een arbeidsovereenkomst naar burgerlijk recht is gesloten.

Het Gerecht in ambtenarenzaken verklaart het bezwaar ongegrond. Deze uitspraak is gedaan door mr. drs. S. Lanshage, rechter in het gerecht in ambtenarenzaken van Sint Maarten, en uitgesproken in het openbaar in tegenwoordigheid van mr. M. Kloppenburg, griffier op 1 maart 2022. De griffier is verhinderd deze uitspraak mede te ondertekenen. Tegen deze uitspraak is hoger beroep mogelijk. Zie titel IV van de Regeling Ambtenarenrechtspraak.

Het Gerecht motiveert dit oordeel als volgt. 3.5.1 Klaagster is conform artikel 15, eerste lid, van de Landsverordening Constitutioneel Hof bij landsbesluit van 12 november 2010 door de Gouverneur benoemd tot griffier bij het Constitutionele Hof. Uit artikel 4 van de Lma volgt dat de Gouverneur het bevoegde gezag is. In de Memorie van Toelichting van de Lma van Sint Maarten wordt het begrip openbare dienst niet toegelicht. Uit de Memorie van Toelichting van de Rar van de Nederlandse Antillen en de Lma van het land Curaçao blijkt dat met het begrip openbare dienst wordt bedoeld dat betrokkene een openbare publiekrechtelijke functie moet bekleden, een openbare betrekking waarin betrokkene een deel van de taak van het publiekrechtelijk lichaam verricht. Het Gerecht gaat ook in deze zaak uit van die omschrijving van het begrip openbare dienst. Naar het oordeel van het Gerecht bekleedde klaagster als griffier bij het Constitutioneel Hof een openbare publiekrechtelijke functie. De door het Constitutionele Hof geleverde diensten worden uiteindelijk ook door het Land beheerd, in die zin dat de financiële middelen voor het kunnen leveren van die diensten door het Land ter beschikking worden gesteld. Klaagster is dus bij landsbesluit van 12 november 2010 benoemd in openbare dienst werkzaam te zijn, als bedoeld in artikel 1, eerste lid, van de Lma. 3.5.2 Dat het landsbesluit van 12 november 2010 niet aan klaagster is uitgereikt, baat haar niet. Verweerder heeft onweersproken gesteld dat het landsbesluit gepubliceerd is. Klaagster had van die publicatie kennis kunnen nemen. 3.5.3 Niet gebleken is dat de uitzondering uit het eerste lid, namelijk dat met klaagster een arbeidsovereenkomst naar burgerlijk recht is gesloten, zich voordoet. Anders dan klaagster ter zitting heeft betoogd, ligt het naar het oordeel van het Gerecht in dit geval wel op de weg van klaagster om haar arbeidsovereenkomst te overleggen. Zij beroept zich immers op het bestaan van een civielrechtelijke verhouding. 3.5.4 In artikel 2, eerste lid, van de Lma worden personen genoemd die niet als ambtenaar worden beschouwd. Klaagster valt niet onder een van de daar genoemde personen. 3.5.5 De door klaagster genoemde elementen op de salarisstrook zijn van onvoldoende gewicht om het Gerecht tot een ander oordeel te leiden. Weliswaar matcht de datum van indiensttreding niet met de op het landsbesluit genoemde datum, maar dat is onvoldoende voor de conclusie dat klaagster niet als ambtenaar kan worden aangemerkt. Datzelfde geldt voor de door klaagster genoemde begrippen op de salarisstrook. Naar het oordeel van het Gerecht kunnen en worden die begrippen ook gehanteerd op salarisspecificaties van ambtenaren. 3.5.6 Sowieso zijn de regels van aanstelling van het Nederlands-Antilliaans (dan wel opvolgend) ambtenarenrecht van overeenkomstige toepassing zijn op klaagster. Klaagster was immers werkzaam in de functie van als (waarnemend) substituut-griffier en hoofd van de griffie. In die functie was zij geen ambtenaar, omdat niet de Gouverneur maar de Beheerraad van het Gemeenschappelijk Hof ingevolge artikel 53, aanhef en onder e, van de Rijkswet Gemeenschappelijk Hof van Justitie belast is met het aanstellen en ontslag van gerechtsambtenaren. Ingevolge artikel 2.1, derde lid, van het Personeelsreglement ondersteunend personeel Gemeenschappelijk Hof van Justitie zijn op die aanstelling de regels van aanstelling van het Arubaans of Nederlands-Antilliaans (dan wel opvolgend) ambtenarenrecht van overeenkomstige toepassing. Bepalend voor de benoeming van klaagster in de functie van griffier bij het Constitutioneel Hof is geweest haar functie bij het Gemeenschappelijk Hof van Justitie. Omdat de regels van het ambtenarenrecht op haar van toepassing waren in haar functie van (waarnemend) subtituut-griffier en hoofd van de griffie, is het Gerecht van oordeel dat die regels vanwege het bepalende karakter van die functie bij haar benoeming tot griffier bij het Constitutioneel Hof ook op haar van toepassing zijn in laatstgenoemde functie. 3.5.7 Nu het Gerecht van oordeel is dat klaagster ambtenaar is in de zin van artikel 1 van de Lma, is dit Gerecht op grond van artikel 3, eerste lid, van de Rar bevoegd om kennis te nemen van het bezwaar van klaagster. Dat artikel bepaalt immers dat, voor zover hier relevant, over de beschikkingen ten aanzien van ambtenaren als zodanig bij uitsluiting in eerste aanleg het gerecht in ambtenarenzaken oordeelt. 4. Klaagster voert verder aan dat verweerder onbevoegd was de bestreden beschikking te nemen. Er is volgens klaagster niet voldaan aan de voorwaarden genoemd in artikel 15 van de Landsverordening Constitutioneel Hof. Uit het ontslagbesluit blijkt immers dat klaagster niet op voordracht van het Constitutioneel Hof is ontslagen, maar op voordracht van de Minister van Justitie. Ter zitting heeft klaagster daaraan toegevoegd dat het Constitutioneel Hof ook in strijd met artikel 15 niet is gehoord. 4.1 Artikel 15, eerste lid, van de Landsverordening Constitutioneel Hof bepaalt dat de griffier op voordracht van het Constitutioneel Hof bij landsbesluit wordt benoemd en gehoord het Hof, bij landsbesluit wordt geschorst en ontslagen. 4.2 Anders dan klaagster stelt, is volgens dit artikel niet vereist dat het Constitutioneel Hof een voordracht voor ontslag doet. Voor ontslag is enkel vereist dat dat bij landsbesluit gebeurt en dat het Constitutioneel Hof wordt gehoord. Klaagster is bij landsbesluit van 11 juli 2021 ontslagen en naar het oordeel van het Gerecht is het Constitutioneel Hof ook gehoord als bedoeld in artikel 15 van de Landsverordening Constitutioneel Hof. Naar het oordeel van het Gerecht heeft de hoorplicht als bedoeld in dat artikel tot doel het kenbaar maken van de mening van het Constitutioneel Hof over het ontslag van de griffier. De mening van het Hof over het ontslag was reeds bekend bij het bevoegd gezag. Het Hof heeft immers zelf om het ontslag van klaagster verzocht bij brief van 10 mei 2021. Het was om die reden ook niet nodig, anders dan klaagster ter zitting heeft gesteld, dat de Gouverneur de President van het Constitutioneel Hof in persoon diende te horen. Dat de President van het Constitutioneel Hof zijn brief van 10 mei 2021 aan de Minister President heeft gericht, doet anders dan klaagster ter zitting heeft betoogd, niet af aan het voorgaande. Het Gerecht heeft hiervoor reeds geoordeeld dat een voordracht van ontslag aan de Gouverneur door het Constitutioneel Hof niet is vereist. En de mening van het Constitutioneel Hof heeft ondanks adressering aan de Minister President de Gouverneur wel bereikt. Uit het landsbesluit van 11 juli 2021 blijkt immers dat de Gouverneur kennis heeft genomen van die brief. Deze bezwaargrond slaagt niet. 4.3 Klaagster voert ook aan dat de bestreden beschikking onvoldoende is gemotiveerd. Daarvoor heeft zij drie redenen. Die redenen zal het Gerecht hierna bespreken. 4.3.1 In de eerste plaats heeft zij de brief van het Constitutioneel Hof nooit eerder gezien. Voor haar kwam het verzoek tot ontslag van het Constitutioneel Hof als een verrassing omdat de President dat nooit zelf met haar heeft besproken. Uit de bestreden beschikking blijkt onvoldoende welke personen betrokken zijn bij het ontslag. De bestreden beschikking is op dat punt dus onvoldoende gemotiveerd. 4.3.2 Deze bezwaargrond slaagt niet. Uit de bestreden beschikking blijkt voldoende dat de Gouverneur klaagster als griffier van het Constitiutoneel Hof ontslaat en dat dat op voordracht is gebeurd van de Minister van Justitie, gehoord het Constitutioneel Hof bij brief van 10 mei 2021. Er is geen rechtsregel die de President van het Constitutioneel Hof verplichtte om zijn verzoek aan de Minister President ook aan klaagster kenbaar te maken.

Klaagster moet natuurlijk wel kunnen reageren op het voorgenomen ontslag. En daartoe is zij ook in de gelegenheid gesteld bij brief van 11 juni 2021 van de waarnemend Gouverneur. 4.3.3 In de tweede plaats is verweerder volgens klaagster in de bestreden beschikking onvoldoende gemotiveerd ingegaan op de schriftelijke verantwoording van klaagster zoals verwoord in de brief van haar gemachtigde van 21 juni 2021. 4.3.4 Artikel 86, eerste lid van de Lma bepaalt dat de ambtenaar, die de hem opgelegde verplichtingen niet nakomt of zich overigens aan plichtsverzuim schuldig maakt, deswege door het bevoegde gezag disciplinair kan worden gestraft. Artikel 89, eerste lid van de Lma bepaalt dat de straf niet wordt opgelegd dan nadat de ambtenaar in de gelegenheid is gesteld zich, ter keuze van de tot het opleggen van straffen bevoegden, mondeling of schriftelijk, binnen zeven dagen tegenover deze te verantwoorden. Bij zijn verantwoording mag de ambtenaar van de hulp van anderen gebruik maken. 4.3.4 Het Gerecht stelt vast dat de schriftelijke verantwoording van klaagster grotendeels gaat over het punt van klaagster dat zij niet tot verantwoording geroepen kan worden door de Gouverneur, omdat zij geen ambtenaar is. Naar het oordeel van het Gerecht was verweerder niet gehouden in het ontslagbesluit daarop gemotiveerd in te gaan. De verantwoording ziet immers op het aan de straf ten grondslag liggende plichtsverzuim. Het enige dat klaagster daarover aanvoert in haar verantwoording, is dat het strafrechtelijke vonnis van 7 mei 2021 nog niet onherroepelijk is geworden. Op die stelling heeft verweerder niet expliciet gereageerd. Het Gerecht ziet daarin echter geen aanleiding om om die reden de bestreden beschikking te vernietigen. Verweerder heeft de bestreden beschikking voldoende gemotiveerd omdat daaruit blijkt dat naast het strafrechtelijke vonnis ook het plichtsverzuim zoals vastgesteld door de Beheerraad en het Gemeenschappelijk Hof van Justitie in de uitspraak van 21 januari 2020 ten grondslag is gelegd, gelezen in combinatie met de opmerking dat schriftelijke verantwoording niet tot een andere conclusie heeft geleid. 4.3.5 In de derde plaats is de bestreden beschikking volgens klaagster onvoldoende gemotiveerd omdat verweerder noch het Constitutioneel Hof onderzoek hebben gedaan naar het feitelijke plichtsverzuim bij het Constitutionele Hof. Het gaat immers bij het Constitutionele Hof om andere gedragingen en andere bedragen dan bij het Gemeenschappelijk Hof. 4.3.6 Deze bezwaargrond slaagt niet. Nog daargelaten dat klaagster dit punt pas ter zitting heeft aangevoerd, vermeldt de bestreden beschikking duidelijk dat het vastgestelde plichtsverzuim is gebaseerd op niet alleen de gedragingen van klaagster waarop de strafrechtelijke veroordeling van het Gerecht bij vonnis van 7 mei 2021 ziet, maar ook de gedragingen van klaagster zoals vastgesteld in de uitspraak van het Gemeenschappelijk Hof van 21 januari 2020. Verweerder kon zich op de gedragingen zoals vastgesteld door het Gemeenschappelijk Hof in de uitspraak van 21 januari 2020 baseren en hoefde niet een eigen onderzoek te doen naar de gedragingen van klaagster bij het Constitutioneel Hof. Ook als klaagster geen geld van het Constitutioneel Hof zou hebben verduisterd, dan nog kan de door verweerder vastgestelde gedragingen van klaagster zoals vermeld in de uitspraak van het Gemeenschappelijk Hof van 21 januari 2020 het plichtsverzuim dragen. 4.4 Klaagster voert ten slotte aan dat verweerder te lang gewacht heeft met de bestreden beschikking. De bestreden beschikking is pas gekomen drie jaar na haar aanhouding. Door zo lang te wachten, kon verweerder niet meer de sanctie van ontslag toepassen. Bij klaagster is het vertrouwen ontstaan dat haar handelen kennelijk niet zo erg was dat ook ontslag bij het Constitutioneel Hof zou volgen. 4.5 Ook deze bezwaargrond slaagt naar het oordeel van het Gerecht niet. Onder verwijzing naar vaste jurisprudentie van de Raad van Beroep in Ambtenarenzaken, zie bijvoorbeeld de uitspraak van 7 oktober 2020, ECLI:NL:ORBAACM:2020:28, overweegt het Gerecht dat verweerder in beginsel in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel handelt indien zij meer dan een jaar nadat zij heeft vastgesteld dat een ambtenaar zich aan plichtsverzuim schuldig heeft gemaakt, alsnog een disciplinaire straf oplegt terwijl de ambtenaar redelijkerwijs niet meer hoefde te verwachten dat een straf zou worden opgelegd. Daarvan is in dit geval geen sprake. Klaagster is met ingang van 9 maart 2019 geschorst bij het Gemeenschappelijk Hof van Justitie, zij heeft gedetineerd gezeten en is vervolgens met ingang van 22 juni 2018 ontslagen bij het Gemeenschappelijk Hof van Justitie. Mede gelet daarop en op de uitspraken van het Gerecht in haar strafzaak en ontslagzaak kan bij klaagster niet het vertrouwen zijn ontstaan dat geen ontslag bij het Constitutioneel Hof zou volgen. 5. Geen van de bezwaargronden van klaagster slagen. Het bezwaar is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.