ECLI:NL:OGAACMB:2022:104

GERECHT IN AMBTENARENZAKEN VAN BONAIRE, SINT EUSTATIUS EN SABA zittingsplaats Bonaire Uitspraak in de zaak van: [klager], wonende te Bonaire, klager, gemachtigde: mr. M.M. Bloem, advocaat, tegen: de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, verweerder, gemachtigde: mr. T. Breugom, advocaat.

In de zaak GAZ BON202200056 Op 21 mei 2021 heeft de leidinggevende van klager een beoordeling van klager opgemaakt over de periode 23 april 2020 tot 22 april 2021. Bij beschikking van 20 januari 2022 heeft verweerder het tegen de beoordeling gemaakte bezwaar van klager ongegrond verklaard. Daartegen heeft klager bezwaar gemaakt bij het Gerecht. Verweerder heeft een verweerschrift ingediend. In de zaak GAZ BON202200311 Bij beschikking van 21 juli 2022 heeft verweerder klager met onmiddellijke ingang ontslagen (het ontslagbesluit). Daartegen heeft klager bezwaar gemaakt. Verweerder heeft een verweerschrift ingediend. In de zaken GAZ BON202200056 en GAZ BON202200311 Bij brief van 15 september 2022 heeft verweerder twee nadere producties ingediend. De bezwaren zijn behandeld op de zitting van het Gerecht van 23 september 2022. Klager is verschenen, bijgestaan door zijn advocaat. Namens verweerder zijn de gemachtigde en [de directeur] (directeur Justitiële Inrichting Caribisch Nederland, JICN) verschenen. Ter zitting heeft klager een nadere toelichting overgelegd. Overwegingen

1. Het Gerecht gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden. 1.1 Klager is met ingang van 10 december 2018 voor de duur van een jaar aangesteld in de functie van Hoofd bedrijfsvoering & control bij de JICN. Met ingang van 10 december 2019 is aan klager een vaste aanstelling verleend. 1.2 In de functieomschrijving van Hoofd bedrijfsvoering & control staat vermeld: Het hoofd bedrijfsvoering & control draagt enerzijds zorg voor de inrichting van de business of management control en geeft anderzijds uitvoering aan die control. De control in deze heeft betrekking op de totale managementverantwoordelijkheid van het hoofd van dienst van de organisatie. Je ondersteunt deze in de volledige management-cyclus (doelstelling/beleid/planning, vorm geven, uitvoeren, evalueren) met nadruk op de control ten aanzien van resultaten, middelen en processen, waarbij het primaire proces centraal staat. Je beweegt je op het spanningsveld tussen professionele onafhankelijkheid en de noodzaak om voldoende in contact te staan met leidinggevenden. Tevens geef je aansturing aan de afdeling Finance & control. Het hoofd bedrijfsvoering & control analyseert het beleid en de beleidsplannen van de JICN, de landelijke planning en controlcyclus en de bedrijfsresultaten van de organisatie. Je beschrijft en definieert de controlobjecten en succesfactoren. Je stemt systematiek en procedures intern (hoofdkantoor Dienst Justitiële Inrichtingen) en extern (ketenpartners) af. Je zorgt voor de monitoring van behaalde resultaten in het kader van de P&C cyclus en de adhoc controlobjecten. Je voert hiertoe analyses uit en stelt op basis daarvan prognoses op. Je signaleert knelpunten en ongewenste ontwikkelingen, adviseert op oplossingen en maatregelen, overtuigt waar nodig de directie over te nemen maatregelen. Je volgt, analyseert, toetst en adviseert over beleidsvoorstellen m.b.t. bedrijfs- en bedrijfsvoeringsprocessen en procedures. 1.3 In de functieomschrijving van Hoofd bedrijfsvoering & control staat onder competenties vermeld: managementidentificatie, probleemanalyse, samenwerken, initiatief, optreden, professionele integriteit. 1.4 Over de periode van 10 december 2018 tot 10 december 2019 is klager beoordeeld. In het beoordelingsformulier staat bij “Positioneer jezelf als Hoofd Bedrijfsvoering” vermeld: [klager]heeft genoten van de uitdagingen als nieuwbakken leidinggevende bij JICN. Dat was wennen en leren. De positie innemen en geaccepteerd worden in die rol ging niet vanzelf. Hoe kun je medewerkers effectief aanspreken? Hoe krijg je anderen mee in jouw voorstellen? Hoe motiveer je mensen en delegeer je taken die jou te veel tijd kosten? Er was een goede ontwikkeling in deze en JICN is tevreden met [klager] in deze rol Bij “Communicatie” staat vermeld: [klager] is wat zoekende en heeft soms een eigen agenda als het gaat om het tijdstip van communiceren. Dat is soms onduidelijk voor de opdrachtgever. Bij [klager] moet je soms even afwachten voor je weet waar je aan toe bent. Soms vraagt dat wat meer geduld hebben omdat hij niet even snel mee kan in ontwikkeling en verandering. Dat gaat wel beter inmiddels. Bij “Zelfstandigheid” staat vermeld: Hij toont een grote zelfstandigheid en durft beslissingen te nemen. Daarbij overweegt hij de voor- en nadelen daarvan. In zijn voortvarendheid en gedreven zijn kan hij snel zaken aanpakken en is oplossing gericht. Belangrijk onderdeel daarbij is om de eindverantwoordelijke te informeren. Daar moet hij op letten! 1.5 Op 12 februari 2021 heeft een gesprek plaatsgevonden tussen klager, de directeur van JICN [de directeur] en [de HR adviseur] (HR Adviseur). Van dat gesprek is een gespreksverslag opgemaakt. In dat verslag staat onder meer vermeld: [de directeur] start het gesprek met de mededeling dat [klager] niet de gewenste output heeft. [de directeur] geeft aan dat hij hoofd bedrijfsvoering is. Dat is meer dan alleen maar business controller. [de directeur] ziet de verandering niet, ook niet een visie. Iets wat wel bij de functie hoort en verwacht mag worden. [de directeur] geeft ook aan dat er enorm veel gaten door [klager] dichtgelopen zijn en dat is ook goed, maar het werk wat van de functie verwacht mag worden is van een hoger niveau. Meer ook strategisch en niet enkel de klussen. [de directeur] geeft aan dat hij een goede collega is maar het ontbreekt volledig aan communicatie en visie. Het zijn allemaal loshangende stukjes. [de directeur] geeft aan dat de communicatie richting Nederland niet lekker loopt. Zij zijn niet tevreden met de analyses en dit loopt niet lekker. Zij zien hier ook geen verbetering in en maken zich zorgen. [klager] benoemt een aantal zaken waar hij mee bezig is maar [de directeur] geeft aan dat dit van de hak op de tak gaat. Er wordt niets concreets opgeleverd. [klager] geeft aan dat hij het hier mee moet doen. De systemen ondersteunen hem niet. In Nederland zijn alle systemen aan elkaar gekoppeld en hier moet alles handmatig. [de directeur] geeft aan dat hij snapt wat hij bedoelt maar dit is nu eenmaal de wijze hoe wij hier informatie moeten bundelen en dat is wel zijn rol. Hij moet meer de mogelijkheden aanpakken en ondersteuning regelen. [klager] zit hierbij echt in de uitvoering en niet in de sturing waardoor de afdeling geen goede vaste vorm krijgt. [de directeur] geeft aan dat [klager] niet in control is. Hij pakt stukjes op maar er is geen plan en zijn teamleden hebben hierdoor bijzonder veel stress. 1.6 Op 17 februari 2021 heeft een vervolggesprek plaatsgevonden tussen klager, de directeur van JICN en de HR-adviseur. Van dat gesprek is ook een gespreksverslag opgemaakt. In dat verslag staat onder meer vermeld: [klager] geeft aan dat hij wel vindt dat hij het werk aankan. Wel ziet hij ook dat er zaken niet goed gaan. [de directeur] geeft aan dat er echt veel zaken zijn die niet goed gaan en dat er telkens meer aan het licht komt. Zijn medewerkers ervaren bijzonder veel stress en het ontbreekt volledig aan leidinggevende kwaliteiten of strategie. Wat achterwege is gebleven is de zorg voor de monitoring van behaalde resultaten in het kader van de P&C cyclus en de adhoc control-objecten. Je had hiertoe analyses uit moeten voeren en op basis daarvan prognoses moeten opstellen. Je had knelpunten en ongewenste ontwikkelingen moeten signaleren, over oplossingen en maatregelen moeten adviseren, en waar nodig de directie moeten overtuigen over te nemen maatregelen. Je had moeten volgen, analyseren en toetsen en adviseren over beleidsvoorstellen m.b.t. bedrijfs- en bedrijfsvoeringsprocessen en -procedures. In het eerste jaar moest je dat al ontwikkelen maar mocht je nog zoeken. Uit je beoordeling bleek ook al dat je zelf positioneren als Hoofd bedrijfsvoering stroef verliep en je hebt een aantal tips gehad om dat op te pakken. Ook het zoeken van manieren om je afdeling administratief in te richten verliep moeilijk. In het tweede jaar is er steeds gevraagd naar de voortgang van jou en je afdeling. Je gaf aan bezig te zijn met de opbouw. Ook is er gevraagd tijdens MT sessie naar de reorganisatie van Bedrijfsvoering met de onderdelen FAZA, Planning en Finance en Control. Tot op heden is er niets gekomen. Over het waarom niet, is nooit gecommuniceerd richting directie en/of MT. De divisie (DJI) heeft al eerder aangegeven niet tevreden te zijn met de output van [klager]. De deadlines voor de VMR werden nimmer gehaald en de gevraagde rapporten waren niet volledig. Zij hebben ook al een aantal keren aangegeven dat het functioneren van [klager] onacceptabele vormen aannam en vervanging overwogen moest worden. 1.7 Op 15 april 2021 heeft een vervolggesprek plaatsgevonden met klager en de directeur van JICN.

3. Artikel 92, eerste lid, aanhef en onder f, van het Rechtspositiebesluit ambtenaren BES bepaalt – voor zover hier relevant - dat de ambtenaar kan worden ontslagen op grond van onbekwaamheid of ongeschiktheid voor het door hem beklede ambt, anders dan op grond van ziels- of lichaamsgebreken. 4. Volgens vaste rechtspraak van de Raad van Beroep in ambtenarenzaken van Curaçao (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 1 september 2021, ECLI:NL:ORBAACM:2021:53) moet bij een ongeschiktheidsontslag het bestuursorgaan concrete gedragingen van de betrokken ambtenaar aannemelijk maken, waaruit genoegzaam blijkt dat deze niet beschikt over eigenschappen, mentaliteit en /of instelling die nodig zijn voor het op goede wijze vervullen van zijn functie. Verder is volgens vaste rechtspraak een ontslag wegens ongeschiktheid voor het vervullen van de functie anders dan wegens ziekte of gebreken in het algemeen niet toelaatbaar, als de ambtenaar niet op zijn functioneren of gedrag is aangesproken en in de gelegenheid is gesteld dit te verbeteren. Dit is volgens eveneens vaste rechtspraak anders in als uitzonderlijk aan te merken situaties waarin het bieden van een verbeterkans niet zinvol zou zijn. 5. Klager voert allereerst aan dat het ontslag gebaseerd is op zijn beoordeling van 21 mei 2021. Bij die beoordeling zijn de geldende formaliteiten echter niet in acht genomen. De geldende cyclus van personeelsgesprekken is bij klager niet gevolgd. Volgens klager zou het niet voldoen aan de functievereisten enkel kunnen blijken uit een plangesprek over het jaar 2020 en zo’n gesprek heeft nooit plaatsgevonden. Het is in strijd met het zorvuldigheidsbeginsel en rechtszekerheidbeginsel om klager dan toch te ontslaan. Volgens klager riekt het ontslag tegen die achtergrond ook naar vooringenomenheid. 6. Deze grond slaagt niet. Uit het beoordelingskader zoals weergegeven onder overweging 4 volgt dat verweerder klagers ongeschiktheid voor het vervullen van de functie Hoofd bedrijfsvoering & control bij de JICN aannemelijk moet maken aan de hand van concrete gedragingen van de ambtenaar. Niet is voorgeschreven dat voorafgaand aan een ontslag wegens ongeschiktheid voor de functie een beoordeling dient plaats te vinden. Het Gerecht vindt steun voor dit oordeel in de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep van 31 oktober 2013 (ECLI:NL:CRVB:2013:2283). 7. Naar het oordeel van het Gerecht heeft verweerder de ongeschiktheid van klager voor het vervullen van de functie voldoende aannemelijk gemaakt aan de hand van concrete gedragingen van klager. Het Gerecht motiveert dat als volgt. 7.1 Het Gerecht stelt voorop dat voor klager de functieomschrijving van de functie Hoofd bedrijfsvoering & control bij de JICN bij hem bekend was. Uit die functieomschrijving, zoals deels weergegeven onder overweging 1.2 en 1.3 kan afgeleid worden wat van klager mocht worden verwacht. 7.2 Naar het oordeel van het Gerecht worden in het ontslagbesluit voldoende concrete gedragingen van klager genoemd waaruit blijkt dat klager niet voldeed aan wat er onder andere op basis van de functieomschrijving van hem werd verwacht. Leidinggeven & initiatief 7.2.1 Uit de functieomschrijving blijkt dat van klager verwacht werd dat hij leiding geeft aan de afdeling Finance & Control. Uit het ontslagbesluit komt een beeld naar voren dat klager onvoldoende leiding gaf en initiatief toont op een niveau dat van hem mag worden verwacht. Weliswaar heeft klager verschillende initiatiefrijke ideeën uitgesproken, maar de vertaalslag naar uitgewerkte plannen heeft nooit plaatsgevonden. Klager is meerdere keren gevraagd om een uitwerking van een reorganisatieplan voor de afdeling Finance & Control. Klager heeft op hooflijnen ideeën benoemd, maar nooit een concreet plan uitgewerkt voor het MT. Klager heeft evenmin belangrijke knelpunten voor zijn afdeling geadresseerd. Als voorbeeld noemt verweerder het niet nakomen van onderhoudsafspraken met het Rijksvastgoedbedrijf en werknemers (de coördinator FAZA en de senior planner) die een hoge werkdruk bij klager hebben gesignaleerd. In plaats van dat aan te pakken, verwijst klager hen naar de directeur. Het niet handelen van klager daarin heeft volgens verweerder geleid tot een burn-out bij de planner, wat leidde tot roosters die niet op tijd klaar waren. Er is vervolgens een uitzendkracht aangetrokken om alsnog ruimte te creëren voor de interne reorganisatie, maar die ruimte is door klager dus niet benut met ontevredenheid onder zijn medewerkers tot gevolg. Klager heeft ook onvoldoende initiatief getoond als het gaat om het inrichten van processen en het beter leesbaar maken van informatie. Klager heeft veelbelovende ideeën genoemd, maar die zijn nooit gerealiseerd. Redenen die klager daarvoor volgens het ontslagbesluit heeft genoemd, zijn het niet beschikken over de juiste software of het afhankelijk zijn van onvoldoende gekwalificeerde medewerkers. Klager toont dan vervolgens geen initiatief om die redenen aan te pakken. Klager heeft vooral initiatief getoond op microniveau. Een voorbeeld daarvan in het ontslagbesluit is dat klager de taak op zich heeft genomen om telefoons en tablets voor medewerkers te bestellen in plaats van dat te delegeren. En een voorbeeld waarin klager dan wel initiatief toont op het juiste niveau, pakt volgens verweerder volledig verkeerd uit met financiële schade tot gevolg. Verweerder wijst op het uitbesteden door klager van bepaalde software zonder overleg en afstemming. Tot slot wijst verweerder in dit verband op onvoldoende zakelijke communicatie met klagers medewerkers. Hij is niet of nauwelijks in staat geweest om (resultaat) afspraken te maken met zijn medewerkers of hen daarop aan te spreken. Klager gaat eerder de confrontatie uit de weg. Dat heeft onder andere ook geleid tot het vertrek van twee medewerkers die door klager niet goed zijn begeleid bij hun arbeidsongeschiktheid. P&C-cyclus 7.2.2 Uit de functiebeschrijving blijkt dat van klager verwacht werd dat hij kort samengevat de planning- en controlcyclus inricht, uitvoert en monitort en vervolgens analyses en prognoses opstelt. Klager heeft volgens verweerder analyses in het kader van de planning en control cyclus niet blijvend uitgevoerd. DJI in Nederland heeft daarover herhaaldelijk geklaagd bij de directeur van JICN. De adviezen die van DJI werden gegeven paste klager niet toe. Of klager zette de visie van DJI één op één door zonder daarover eerst zijn eigen gedachten te vormen. Regelmatig heeft klager niet op tijd de volledige informatie aangeleverd bij DJI voor de zogenoemde viermaandelijkse rapportage. Over het te laat aanleveren communiceerde klager niet zelf (vooraf), met als gevolg dat de directeur van JICN door DJI op klagers gedrag werd aangesproken. Samenwerken 7.2.3 Uit de functiebeschrijving blijkt ook dat van klager een goede samenwerking werd verwacht, alsmede afstemming zowel intern als extern. Klager heeft volgens verweerder binnen het MT zijn rol onvoldoende gepakt. Zo heeft hij ondanks meerdere verzoeken vanuit het MT niet of nauwelijks schriftelijk gecommuniceerd. Uitgewerkte stukken die zien op bedrijfsvoering en control levert klager niet aan. Hij informeert het MT ook niet daar waar nodig. Verweerder wijst op het hiervoor gegeven voorbeeld van het uitbesteden van bepaalde software. 8. Klager voert in bezwaar aan dat er in het ontslagbesluit enkel wordt genoemd dat er afspraken met hem zouden zijn gemaakt, maar concrete bescheiden waarin staat vermeld wat er van klager zou worden verwacht en welke afspraken zouden zijn gemaakt, ontbreken in het ontslagdossier. 9. Klager kan worden nagegeven dat de door verweerder gestelde gemaakte afspraken in het ontslagdossier niet onderbouwd zijn met stukken waarin die afspraken staan.

Het Gerecht in Ambtenarenzaken: verklaart het bezwaar tegen het ontslagbesluit ongegrond; verklaart het bezwaar tegen de beoordeling niet-ontvankelijk. Aldus gedaan door mr. drs. S. Lanshage, rechter in ambtenarenzaken, en in het openbaar uitgesproken op 4 november 2022 te Curaçao, in tegenwoordigheid van P.N.F. Pereira do Tanque, griffier. Tegen deze uitspraak staat voor beide partijen binnen dertig dagen na de dag van de uitspraak, indien de appellant in persoon of bij vertegenwoordiger of gemachtigde bij de uitspraak aanwezig is geweest, en in alle andere gevallen binnen dertig dagen na de dag van toezending van de uitspraak of de terhandstelling van een afschrift van de uitspraak, hoger beroep open bij de Raad van Beroep in Ambtenarenzaken. Zie titel IV hoofdstuk 1 van de War 1951 BES.

Daar staat tegenover dat in het ontslagbesluit concrete gedragingen van klager staan genoemd waaruit naar het oordeel van het Gerecht blijkt dat klager ongeschikt is voor het vervullen van de functie Hoofd bedrijfsvoering & control omdat hij op een aantal belangrijke aspecten uit de functiebeschrijving niet voldoet. Klager heeft de onder overwegingen 7.2.1, 7.2.2 en 7.2.3 weergegeven gedragingen nauwelijks weersproken in deze procedure. Voor zover klager die gedragingen wel heeft weersproken, heeft hij dat onvoldoende gemotiveerd gedaan. Het Gerecht zal dat hierna motiveren. Daar komt bij, zoals verweerder terecht opmerkt, dat klager in deze procedure ook geen voorbeelden heeft genoemd waaruit zijn vermogen tot initiatief op het verwachte niveau, zijn leidinggevende capaciteiten, zijn werkzaamheden in de P&C-cyclus en zijn vermogen tot samenwerken blijken. 9.1 Over de reorganisatie voert klager aan dat dit nimmer met hem is besproken. Klager moest zijn afdeling organiseren, niet reorganiseren. Klager heeft zijn afdeling wel degelijk georganiseerd. Zijn medewerkers hebben opleidingen gedaan, de afdeling en vele processen zijn geautomatiseerd. Naar het oordeel van het Gerecht volgt uit het ontslagbesluit een voldoende consistent beeld dat over het reorganiseren van de afdeling van klager wel afspraken met hem zijn gemaakt. Bovendien laat dit betoog van klager zich moeilijk rijmen met de door klager bij de directeur ingeleverde stukken zoals onder overweging 1.7 genoemd. Een “Beleidsplan hoofd bedrijfsvoering & control”, een schriftelijk document met de titel “De inrichting van de afdeling bedrijfsvoering binnen JICN” en een tabel met daarin duiding van takenpakketten van medewerkers naar “huidig”, “vorige visie” en “toekomstige visie” met daarbij een deadline genoemd, laten zich moeilijk anders uitleggen dan stukken die zien op een reorganisatie van klagers afdeling. 9.2 Over het voorbeeld van de werkdruk voert klager aan dat er na klagers toegangsontzegging diverse door de vakbond gesteunde acties hebben plaatsgevonden. Er was onder de medewerkers onvrede over het gevoerde beleid op de werkplek waar klager werkzaam was. Het Gerecht volgt klager ook op dit punt niet. Waar het om gaat, is dat klager terwijl medewerkers die onder hem vallen zich bij hem melden over ervaren werkdruk geen actie onderneemt en initiatief toont. 9.3 Meer specifiek stelt klager onder verwijzing naar een rapport van 11 februari 2021 van de bedrijfsarts van Medwork dat er bij de planner andere klachten waren dan een burn-out. Het Gerecht volgt klager ook niet in deze stelling over de planner. Uit de door klager overgelegde rapportage volgt dat de planner kennelijk ook armklachten had, maar ook klachten van verminderde energie. De bedrijfsarts schrijft dat de planner een te hoge werkdruk ervaart en dat het goed is om een gesprek met de medewerker hierover te hebben. Naar het oordeel van het Gerecht onderbouwt deze rapportage eerder de lezing van verweerder over wat er is gebeurd, namelijk het niet voeren van een gesprek door klager met de planner over de door hem ervaren werkdruk. 9.4 Met de gestelde gedragingen in het ontslagbesluit en de onvoldoende dan wel onvoldoende gemotiveerde weerspreking daarvan door klager heeft verweerder de concrete gedragingen van klager aannemelijk gemaakt. Verbeterkans 10. Klager voert verder aan dat hij onvoldoende gelegenheid heeft gehad om te werken aan verbeterpunten waar nodig. Hij is weliswaar enkele dagen naar Nederland geweest, maar dat was om mee te kijken ter kennismaking. 11. Aan klager is volgens verweerder wekelijks begeleiding geboden om de werkzaamheden in het kader van de P&C-cyclus zelfstandig te kunnen verrichten. Er is tijdelijk een collega van DJI aan klager gekoppeld, klager is naar Nederland gegaan en de collega van DJI is naar Bonaire gekomen. Klager heeft ook ondersteuning gekregen vanuit de afdeling Inkoop en Financiën en van het SSO en HR-adviseurs. De afdeling Inkoop en Financiën heeft overzichten voor klager gemaakt ten behoeve van het aanleveren van de juiste sturingsinformatie bij DJI. Klager heeft ook deze hem geboden verbetermogelijkheden onvoldoende gemotiveerd weersproken. Daar komt bij dat klager na het eerste jaar ook een aantal tips bij zijn beoordeling heeft meegekregen. Hoewel zijn beoordeling positief was, blijkt uit de aspecten van die beoordeling zoals weergegeven onder overweging 1.4 ook dat er voor klager op essentiële onderdelen uit de functiebeschrijving van klager voor hem werk aan de winkel was. Dat heeft hij in de periode daarna tot aan zijn volgende beoordeling naar het oordeel van het Gerecht niet laten zien. Ten slotte heeft verweerder zijn beoordeling van de door klager ingediende en onder overweging 1.7 genoemde stukken kunnen betrekken. Die stukken waren volgens verweerder ver ondermaats. Onder deze omstandigheden heeft verweerder naar het oordeel van het Gerecht kunnen oordelen dat een verbeterkans niet zinvol was. 12. Op grond van het voorgaande komt het Gerecht tot het oordeel dat het bezwaar tegen het ontslagbesluit ongegrond is en dat ontslagbesluit in stand kan blijven. Nu het ontslagbesluit stand houdt, heeft klager geen belang meer bij een oordeel over zijn bezwaargronden tegen de beoordeling. Dat bezwaar wordt daarom niet-ontvankelijk verklaard. 13. Voor een proceskostenvergoeding bestaat geen grond.