ECLI:NL:OGAACMB:2021:53

GERECHT IN AMBTENARENZAKEN VAN CURAÇAO Uitspraak in de zaak van: [klaagster], wonende in Curaçao, klaagster, gemachtigde: mr. W.E. Fortin, advocaat, tegen de Regering van Curaçao, verweerster, gemachtigde: mr. P. Tweeboom, advocaat. Bij besluit van 23 augustus 2019 heeft verweerster klaagster met ingang van 1 oktober 2019 ontheven uit de functie van directeur van het Bureau Voogdijraad en secretaris van de Voogdijraad en haar benoemd in de functie van Jurist bij de Beleidsorganisatie van het Ministerie van Justitie met behoud van salaris conform schaal 15 (het benoemingsbesluit). Daartegen heeft klaagster bezwaar gemaakt (het bezwaar) en dit vervolgens aangevuld. Verweerster heeft een contramemorie ingediend. De zaak is behandeld ter zitting van het Gerecht op 1 februari 2021. Klaagster en haar gemachtigde zijn – ondanks een behoorlijke oproeping daartoe – niet verschenen. Verweerster heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde. Het Gerecht in Ambtenarenzaken verklaart het bezwaar ongegrond. Aldus gedaan door mr. N.M. Martinez, rechter in ambtenarenzaken, en in het openbaar uitgesproken op 3 maart 2021 in tegenwoordigheid van mr. S.N. Aswani, griffier. Tegen deze uitspraak staat voor beide partijen binnen dertig dagen na de dag van de uitspraak, indien de appellant in persoon of bij vertegenwoordiger of gemachtigde bij de uitspraak aanwezig is geweest, en in alle andere gevallen binnen dertig dagen na de dag van toezending van de uitspraak of de terhandstelling van een afschrift van de uitspraak, hoger beroep open bij de Raad van Beroep in Ambtenarenzaken. Zie titel IV hoofdstuk 1 van de RAr. 1. Op grond van artikel 50, eerste lid, van de Landsverordening Materieel Ambtenarenrecht (LMA) is de ambtenaar, wanneer het belang van de dienst zulks vordert, verplicht, in zijn dienstvak en al of niet op dezelfde standplaats, een andere betrekking of een andere werkkring te aanvaarden, welke hem in verband met zijn persoonlijkheid, zijn omstandigheden en de voor hem bestaande vooruitzichten redelijkerwijs kan worden opgedragen. Deze opdracht gaat uit van het bevoegde gezag. Op grond van het tweede lid wordt een andere betrekking of een andere werkkring hem, tenzij in spoedeisende gevallen, niet opgedragen dan nadat hij is gehoord. 2. Zoals bepaald in het Burgerlijk Wetboek is er een Voogdijraad (Voogdijraad). De samenstelling en werkwijze daarvan is bij het Landsbesluit Voogdijraden 1970 geregeld. Daarin is bepaald dat de leden van de Voogdijraad benoemd en ontslagen worden door de minister van Justitie (de minister) en de secretaris door de Gouverneur (lees: verweerster). De Voogdijraad is op grond van artikel 18 van evengenoemd Landsbesluit gehouden om jaarlijks aan de minister verslag te doen van haar werkzaamheden. 2.1. Afzonderlijk van de Voogdijraad is er een Bureau voor de Voogdijraad (het Bureau), een bestuurlijke organisatie binnen het Ministerie van Justitie die onder meer als taak heeft ondersteuning bij bemiddeling in de omgang tussen ouder en kind, kinderbeschermingsonderzoeken, onderzoek en advisering omtrent gezag en omgangszaken, voogdijzaken en tijdelijke voogdij, adoptie, verzoeken en inning van kinderalimentatie en het rapporteren in het kader van strafrechtelijke onderzoeken tegen twaalf- tot achttienjarigen. De Voogdijraad en het Bureau vallen onder de minister, die de eindverantwoordelijkheid draagt voor het functioneren daarvan. 2.2. Klaagster is met ingang van 1 september 2011 benoemd tot directeur van het Bureau en secretaris van de Voogdijraad. Na de aanstelling van klaagster heeft zij in samenspraak met de minister door de Stichting Overheidsaccountantsbureau (SOAB) in 2012 een onderzoek laten uitvoeren over het functioneren van het Bureau. Daarbij werd beoogd knelpunten met betrekking tot onder andere aansturing en beheersing, productiviteit van het personeel, personele capaciteit, interne communicatie, bedrijfscultuur en de organisatorische en operationele beheerskaders in kaart te brengen en zodoende een nulmeting te maken met behulp waarvan een voorstel tot optimalisering van het Bureau kon worden opgesteld. De SOAB heeft in het eindrapport van 21 november 2012 een aantal knelpunten gesignaleerd en aanbevelingen gedaan voor verbetering van het functioneren van het Bureau. 2.3. Kort na het aantreden van de toenmalige minister in december 2012 kreeg hij verschillende klachten van ketenpartners, burgers, advocaten, de Ombudsman en een vakbond over het functioneren van het Bureau. Doordat de afhandeling van klachten stroef verliep, heeft de minister op 8 april 2013 een afstemmingsvergadering gehouden met klaagster, de Voogdrijraad en de waarnemend sectordirecteur Jeugdbescherming Executie en Resocialisatie (de wnd. SD). Tijdens die vergadering heeft klaagster de wens uitgesproken dat klachten met betrekking tot het Bureau via een centraal punt zouden binnenkomen. Daarom werd afgesproken dat klachten met betrekking tot het Bureau die bij de minister zouden binnenkomen uitsluitend door de wnd. SD naar het Bureau ter afhandeling zouden worden gestuurd. 2.4. De wnd. SD heeft klaagster herhaaldelijk, zowel mondeling als schriftelijk, verzocht om duidelijkheid te geven over of er een interne klachtenprocedure is bij het Bureau en, zo niet, een dergelijke procedure in te voeren. Een interne klachtenprocedure ontbrak en de afhandeling van klachten verliep nog niet goed. 2.5. De minister heeft klaagster bij brief van 9 september 2013 erop gewezen dat zij een jaar de tijd heeft gehad om de aanbevelingen in het rapport van de SOAB te implementeren en haar opgedragen om binnen twee weken een rapport bij hem in te dienen inhoudende de met spoed te ondernemen stappen ter verbetering van het functioneren van het Bureau. 2.6. In maart 2014 heeft de minister getracht ambtelijke ondersteuning te geven aan klaagster in verband met de nodige verbetering van het functioneren van het Bureau. Klaagster heeft de minister geïnformeerd dat de ambtenaar die de ondersteuning zou bieden zich met haar taken wilde bemoeien en dat zij die ambtelijke ondersteuning niet wilde. 2.7. Door de aanhoudende klachten over het functioneren van het Bureau heeft de minister op 14 mei 2014 de Raad voor de Rechtshandhaving (RvR) verzocht om een onderzoek in te stellen over het functioneren van het Bureau. 2.8. De RvR heeft in de periode van oktober 2014 tot en met juni 2015 bij het Bureau onderzoek gedaan naar de vraag in hoeverre de organisatie en de processen aan de kernwaarden van het Ministerie van Justitie voldoen. Daarbij heeft de Raad ook onderzocht of gevolg is gegeven aan de aanbevelingen die de SOAB in het rapport van november 2012 heeft gedaan. De minister heeft klaagster, gelet op haar gebrek aan medewerking, bij brief van 9 januari 2015 moeten opdragen om met het onderzoek van de RvR mee te werken. In november 2015 heeft de RvR een eindrapport uitgebracht. 2.9. Vanwege de aanhoudende klachten over het functioneren van het Bureau heeft de minister aan klaagster voorgesteld om een Verandermanager aan te trekken om de aanbevelingen vastgelegd in de eerder genoemde rapporten te kunnen implementeren. Klaagster vond dat niet nodig en heeft zich daartegen verzet. Desondanks heeft de minister bij ministeriële beschikking van 26 april 2016 een Verandermanager aangesteld in het kader van het bij het Bureau te doorlopen verbeteringstraject. Op aandringen van de minister moest klaagster dulden dat de Verandermanager met haar werkzaamheden zou beginnen. 2.10. De Verandermanager heeft ter uitvoering van haar taak gesprekken gevoerd met de bij het Bureau werkzame ambtenaren. Klaagster vond dat de Verandermanager zich daarbij niet objectief opstelde. Op 19 mei 2016, een week nadat de Verandermanager met haar werkzaamheden was begonnen, heeft klaagster zich in een e-mailbericht aan de minister beklaagd over haar werkwijze. De minister heeft klaagster meegedeeld dat haar klacht door de daartoe verantwoordelijke personen bij het ministerie zou worden behandeld. Klaagster heeft op dezelfde dag weer een e-mailbericht gestuurd aan de minister waarin zij beweerde door de Verandermanager te zijn bedreigd. 2.11. In een preliminair verslag van 22 mei 2016 heeft de Verandermanager onder meer vermeld: “(…) Hoe kijken de medewerkers naar de organisatie en het management 80% ervaart een angstcultuur in de organisatie; 70% is bang voor represailles van het management bij het uiten van hun mening; (…) 80% ervaart geen of nauwelijks communicatie op totaal niveau; 70% van de medewerkers geeft aan dat veranderingen zeer noodzakelijk zijn; (…) 70% vindt dat de directeur en plv. directeur slecht voorbeeld geven i.v.m. grote afwezigheid en andere gedragsmatige aspecten; 70% vindt dat de kwaliteit onvoldoende is en heeft behoefte aan meer gerichte opleiding; 100% geeft aan dat er frustraties zitten bij een deel van het personeel; 60% heeft zelf frustraties opgelopen, waarvan 2/3 nieuwe medewerkers; (…) 60% voelt zich belemmerd in het werk door opgelegde regels t.a.v. de uitvoering van het werk; 80% ervaart onvoldoende facilitering in het werk of inefficiency, dat leidt tot vertraging en ongemakken in uitvoering; (…) 70% vindt dat te ondertekenen documenten te lang bij de directeur blijven liggen en ervaart vertraging in afhandeling; 100% heeft al jaren geen beoordelingsgesprek gehad. Ook functioneringsgesprekken worden niet of nauwelijks gevoerd (…)” 2.12. Klaagster heeft bij brief van 23 mei 2016 zonder toestemming of medeweten van de minister de Verandermanager de toegang tot het Bureau ontzegd. 2.13. Naar aanleiding van de toegangsontzegging hebben op 23 mei en 24 mei 2016 enkele gesprekken plaatsgevonden met betrokkenen. Tijdens een van die gesprekken heeft klaagster, hoewel de minister haar erop heeft gewezen dat haar gedrag ongepast was, geweigerd het woord te voeren. De minister heeft tijdens die gesprekken vernomen dat klaagster aan de Verandermanager had gezegd dat zij niet meer zou meewerken met het verandertraject en niet meer in gesprek met haar zou gaan. De Verandermanager heeft klaagster gewezen op het feit dat het niet verlenen van medewerking aan het verandertraject gevolgen kon hebben. Dat heeft klaagster als een bedreiging ervaren. Bewijs voor een bedreiging in strafrechtelijke zin heeft de minister niet ontvangen van klaagster. 2.14. De minister heeft klaagster bij brief van 25 mei 2016 de toegang tot het Bureau ontzegd. 2.15. De Verandermanager heeft haar bevindingen in rapporten van juni 2016 en juli 2016 vastgelegd. Zij heeft onder meer geconcludeerd dat bij het Bureau sprake is van een ongestructureerde werkwijze, dat er een angst- en represaillecultuur bestaat, dat de medewerkers verandering noodzakelijk achten, dat het afhandelen van rechtspositionele zaken van werknemers niet goed verloopt, dat werknemers al jaren geen beoordelingsgesprek hebben gehad en dat de werkprocessen niet vastgesteld zijn en ook niet duidelijk zijn. Zij heeft geconcludeerd dat het Bureau op alle kerntaken een onvoldoende scoort. 2.16. Bij brief van 9 april 2019 heeft verweerster klager in de gelegenheid gesteld om zich uit te laten over het voornemen om haar in een andere functie te plaatsen. 2.17. Bij brief van 13 mei 2019 heeft klaagster haar zienswijze over de voorgenomen overplaatsing aan verweerster kenbaar gemaakt. 2.18. Op 23 augustus 2019 is het benoemingsbesluit aan klaagster uitgereikt. 3. Klaagster stelt, kort samengevat, dat zij ondanks goed functioneren bij het Bureau ten onrechte is overgeplaatst naar de functie van Jurist bij het Ministerie van Justitie. Naar het Gerecht begrijpt is klaagster van mening dat geen aanleiding bestond om haar uit de functie van directeur van het Bureau te ontheffen. 4. Op grond van jurisprudentie van de Centrale Raad van Beroep (CRvB) bestaat een overplaatsing zoals hier in geding uit twee componenten, te weten de ontheffing uit de eigen functie en het opdragen van een andere functie (uitspraak van 28 januari 2010, ECLI:NL:CRVB:2010:BL2847). In verband daarmee kan de motivering van een overplaatsingsbesluit van uiteenlopende aard zijn, al naar gelang het accent valt op het dienstbelang gelegen in de wenselijkheid een ambtenaar uit een betrekking te ontheffen dan wel op het dienstbelang gelegen in de wenselijkheid een andere betrekking door die ambtenaar te laten vervullen. In beide gevallen dient de nieuwe functie passend te zijn. 4.1. De weigerachtige houding van klaagster om met de eerder genoemde onderzoeken bij het Bureau mee te werken en het feit dat zij aan haar ter beschikking gestelde ambtelijke ondersteuning heeft geweigerd, zijn omstandigheden op grond waarvan de minister in redelijkheid mocht menen dat klaagster niet de juiste instelling had om het functioneren van het Bureau te verbeteren. 4.2. Als directeur van het Bureau was klaagster verantwoordelijk voor alle operationele aangelegenheden binnen het Bureau. Niet in geschil is dat klaagster op 28 november 2012 een kopie heeft ontvangen van het eindrapport van de SOAB. Door de aanhoudende klachten over het functioneren van het Bureau heeft de minister het nodig geacht om in 2015 opnieuw onderzoek te laten doen naar het functioneren van deze organisatie. De RvR heeft in het rapport van november 2015 allerlei knelpunten geconstateerd voor wat betreft het functioneren van het Bureau en heeft onder meer geconcludeerd dat geen gevolg is gegeven aan de aanbevelingen van de SOAB. Gelet op de conclusies vastgelegd in dit rapport kan bezwaarlijk anders worden geconcludeerd dan dat het klaagster binnen drie jaar tijd niet is gelukt om de al in 2012 gesignaleerde knelpunten op een adequate manier aan te pakken. Ook de Verandermanager heeft medio 2016 geconcludeerd dat het Bureau ten aanzien van alle kerntaken niet goed functioneerde. In de periode vanaf de aanstelling van klaagster als directeur van het Bureau tot 2016 is het klaagster aldus niet gelukt om de knelpunten die een goed functioneren van het Bureau belemmerden aan te pakken. 4.3. Op grond van artikel 46, eerste lid, van de LMA is uitsluitend de betrokken minister bevoegd om een toegangsontzegging op te leggen aan een ambtenaar. Door in strijd hiermee en zonder voorafgaande toestemming of medeweten van de minister de Verandermanager schriftelijk de toegang tot het Bureau te ontzeggen heeft klaagster gehandeld op een manier die een goed ambtenaar in gelijke omstandigheden behoort na te laten. Dat geldt te meer omdat die toegangsontzegging lijkt te zijn ingegeven door de weerstand van klaagster om met het, ter verbetering van het functioneren van het Bureau noodzakelijke, verandertraject mee te werken. 4.4. Gelet op het voorgaande mocht verweerster in redelijkheid menen dat een toereikend dienstbelang aanwezig was om klaagster uit de functie van directeur van het Bureau te ontheffen. Verder is aan het bepaalde in artikel 50, tweede lid, van de LMA voldaan. Verweerster heeft klaagster namelijk in de gelegenheid gesteld om zich uit te laten over het voornemen om haar in een andere functie te plaatsen. 4.5. In het bezwaarschrift heeft klaagster niet, althans onvoldoende gesteld dat de functie waarin zij op grond van het bestreden besluit is benoemd niet een voor haar passende functie betreft. Dat sprake zou zijn van een niet passende functie is dan ook niet aannemelijk geworden. Overigens heeft klaagster geen financieel nadeel ondervonden van de overplaatsing omdat zij ook in haar nieuwe functie conform schaal 15 is bezoldigd. 4.6. Op grond van hetgeen hiervoor is overwogen is het Gerecht van oordeel dat het bezwaar ongegrond is en dat het benoemingsbesluit in stand kan blijven. 5. Voor een proceskostenveroordeling ziet het Gerecht geen aanleiding.