ECLI:NL:HR:2026:32

HOGE RAAD DER NEDERLANDEN STRAFKAMER Nummer 24/02530 Datum 13 januari 2026 ARREST op het beroep in cassatie tegen een arrest van het gerechtshof Den Haag van 21 juni 2024, nummer 22-001372-23, in de strafzaak tegen [verdachte] , geboren in [geboorteplaats] op [geboortedatum] 1972, hierna: de verdachte. 1 Procesverloop in cassatie Het beroep is ingesteld door de verdachte. Namens deze hebben de advocaten J.L. L’Homme en J.E. Kötter bij schriftuur en aanvullende schriftuur cassatiemiddelen voorgesteld. De advocaat-generaal M.E. van Wees heeft geconcludeerd tot verwerping van het beroep. De raadslieden van de verdachte hebben daarop schriftelijk gereageerd. 2 Waar het in deze zaak om gaat Het gaat in deze zaak om het volgende, zoals samengevat in de conclusie van de advocaat generaal onder 2.1 en 2.2. De verdachte was in 2017 raadslid in de gemeenteraad van [plaats] namens [politieke partij] . Hij trad op 7 juni 2018 toe tot het college van burgemeester en wethouders. Het openbaar ministerie heeft de verdachte onder meer vervolgd wegens schending van het ambtsgeheim. De rechtbank heeft hem hiervan vrijgesproken, maar het hof heeft geoordeeld dat de verdachte wel zijn ambtsgeheim heeft geschonden. Volgens het hof hield deze schending in dat de verdachte een ambtelijke e-mail van 26 juni 2018 op 1 juli 2018 had doorgestuurd aan een persoon die niet werkzaam was voor de gemeente, maar lid was van de klankbordgroep van zijn politieke partij. Dit e-mailbericht bevatte de weergave van de afspraken die de verdachte had gemaakt met een andere wethouder over de dekking van de extra kosten voor het in ontwikkeling zijnde [A] (hierna ook: [A] of [B] ). Deze afspraken vormden de grondslag voor een raadsvoorstel dat ter vaststelling werd voorgelegd aan het college van burgemeester en wethouders in zijn vergadering van 3 juli 2018. 3 Beoordeling van het eerste cassatiemiddel 3.1 Het cassatiemiddel komt op tegen de bewezenverklaring van de onder 4 tenlastegelegde schending van een ambtsgeheim. 3.2.1 Ten laste van de verdachte is overeenkomstig de tenlastelegging onder 4 bewezenverklaard dat: “hij op 1 juli 2018 te [plaats] enig geheim waarvan hij, verdachte, redelijkerwijs moest vermoeden dat hij uit hoofde van ambt, te weten het ambt van wethouder van de gemeente [plaats] , verplicht was dat geheim te bewaren, opzettelijk heeft geschonden, immers heeft hij, verdachte, interne vertrouwelijke en/of geheime informatie, te weten: een e-mailbericht van 26 juni 2018 met als onderwerp “afspraken wethouders [betrokkene 1] en [verdachte] inzake scopeuitbreiding [wijk 1] ”, aan [betrokkene 2] verstrekt.” 3.2.2 Deze bewezenverklaring steunt op onder meer de volgende bewijsmiddelen: “7. Een geschrift, zijnde, een e-mail d.d. 1 juli 2018. Het houdt onder meer in - zakelijk weergegeven - (...): Fwd: afspraken wethouders [betrokkene 1] en [verdachte] inzake scopeuitbreiding [wijk 1] From: [verdachte] <“ /o=gemeente [plaats] /ou=exchange administrative group (...) - [verdachte] ”> To: [e-mailadres 1] Date: Sun, 01 Jul 2018 22:04:13+0200 [betrokkene 3] , Dit is de dekking van 20 miljoen. Dit kan en past in de begroting. [verdachte] Verstuurd vanaf mijn iPhone Begin doorgestuurd bericht: Van: [betrokkene 4] < [e-mailadres 2] > Datum: 26 juni 2018 om 16:52:55 CEST Aan: [betrokkene 1] < [e-mailadres 3] >. [verdachte] < [e-mailadres 4] > Kopie: [betrokkene 5] < [e-mailadres 5] >, [betrokkene 7] < [e-mailadres 6] >, [betrokkene 6] < [e-mailadres 7] >, [betrokkene 8] < [e-mailadres 8] > Onderwerp: afspraken wethouders [betrokkene 1] en [verdachte] inzake scopeuitbreiding [wijk 1] Beste [betrokkene 1] en [verdachte] (cc: BA’s, projectcontroller [betrokkene 6] en projectleider [betrokkene 8] ), Vanmiddag hebben we gesproken over de dekkingsmogelijkheden van de scopeuitbreiding van het [wijk 1] (....). Hierover is het volgende afgesproken: Uitgangspunten: - De nieuwe coalitie heeft afgesproken dat een scope-uitbreiding van het gebouw [wijk 1] ( [A] ) kan worden uitgewe Het kan zijn dat bij het raadsvoorstel en de commissiebrief een aantal bijlagen zaten waar wel geheimhouding is opgelegd. Overigens is het zo dat normaliter de agenda en de daarbij behorende stukken en documenten digitaal in de vergader informatietool ‘ibabs’ worden gezet. (...) Binnen ibabs bestaat de mogelijkheid om bepaalde stukken te voorzien van een slot waardoor een beperkt aantal personen deze stukken mogen inzien. Alleen de collegeleden, bureau gemeentesecretaris en de gemeentesecretaris zelf. (...) mogelijkheid is analoge verzending. Dan wordt een stuk dus verspreid op papier, in een dichte envelop en wordt alleen aan de collegeleden, de gemeentesecretaris en de notulist afgegeven. Dit fysiek afgeven doen we omdat het de meest betrouwbare manier is van collegestukken verspreiden omdat je op deze manier deze stukken minder makkelijk verder kan verspreiden. (...) Het gebeurt heel zelden dat stukken fysiek worden verspreid. Het is namelijk een heel gevoelig document. (...) 14. Een proces-verbaal van verhoor getuige, d.d. 15 juli 2020 van de Rijksrecherche in onderzoek Tyrus (...) . Dit proces-verbaal houdt onder meer in -zakelijk weergegeven- (...): als de op 15 juli 2020 afgelegde verklaring van [betrokkene 1] : V: U heeft in uw eerdere verklaring aangegeven dat u in het vorige college als wethouder verantwoordelijk was voor Stadsontwikkeling, Wonen en [plaats] . En dat u in het huidige college verantwoordelijk bent voor Financiën, Stadsontwikkeling en [plaats] , Klopt dit? A: Dat klopt. (...) V: Welke adviseurs concerncontrol kent u? A: Degene die ik meeste spreek is [betrokkene 4] . (...) O: Wij tonen u een e-mail wat [betrokkene 4] op 26 juni 2018 om 16:52 uur verstuurde naar u en [verdachte] . Het onderwerp van deze e-mail is ‘afspraken [betrokkene 1] en [verdachte] inzake, scopeuitbreiding [wijk 1] ’ (Bron: 2004231530.DOG). V: Wat kunt u over deze e-mail verklaren? A: Dit was een belangrijk onderdeel van het raadsvoorstel. Dit gaat over het uitwerken van de dekking in het raadsvoorstel. Het is van belang dat je dit met de wethouder financiën in dit geval was dat [verdachte] afstemt. Als ik het zo zie is dit ook de dekking die in het uiteindelijke raadsvoorstel is gekomen. V: Wat is er met de inhoud van deze e-mail gebeurd? A: Dit was de voorbereiding op het raadsvoorstel en is uiteindelijk onderdeel gaan uitmaken van het totale raadsvoorstel. V: Met wie mochten de geadresseerden van deze e-mail, deze e-mail delen? A: Dit is voorbereiding van besluitvorming voor het college, dit is vertrouwelijk en dit mag je alleen delen met collega wethouders en hun ondersteuning. O: Wij tonen u dit Raadsvoorstel (Bron.: 2006031303.DOC). V: Wat kunt u hierover verklaren? A: Hieruit kun je opmaken dat de voorbereiding van de dekking zoals omschreven in de email is terug gekomen in het raadsvoorstel V: Wat was uw rol bij dit raadsvoorstel? A: Ik was verantwoordelijk wethouder voor het [A] , dat viel en valt in mijn portefeuille. (...). V: Dit Raadsvoorstel was tot de raadsvergadering van 12 juli 2018 nog geheim. Klopt dat? A: Nee, het was tot het collegevergadering geheim. Ik heb de datum in mijn agenda opgezocht en het de collegevergadering hierover was op 3 juli 2018. Ik wil nog meegeven dat in ons vergadersysteem IBABS, de data en de stukken van de collegevergaderingen staan. Ik laat u zien dat voor de stukken van de collegevergadering van het [A] van 3 juli 2018 een ‘slotje’ staat. Met dat slotje wordt het aantal personen die de stukken mogen inzien verkleind. Bovendien staat ernaast vermeld ‘alleen collegeleden op papier’. Dit geeft aan hoe vertrouwelijk deze stukken zijn. (...) O: De eerder aan u getoonde e-mail van 26 juni 2018 te 16:52 uur naar u en naar [verdachte] is op 1 juli 2018 doorgestuurd naar / verstrekt aan iemand die werkzaam is in de vastgoedsector (Bron: 2004231530.DOC) V: Wat vindt u daarvan? A: Dat hoort niet. (...) In de voorbereiding is dit vertrouwelijk want het kan tot het college nog veranderen. En daarna In het destijds geldende artikel 55 (oud) Gemeentewet, was geregeld, voor zover hier van belang, dat het college op grond van een belang genoemd in artikel 10 van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: WOB), geheimhouding kon opleggen omtrent het in een besloten vergadering behandelde en omtrent de inhoud van stukken die aan het college werden overgelegd. Artikel 10 van de WOB noemde een aantal specifieke belangen in lid 2, onder a t/m g, zoals b: de economische of financiële belangen van publiekrechtelijke lichamen, f: het belang van de geadresseerde om als eerste kennis te kunnen nemen van de informatie en g: het voorkomen van onevenredige bevoordeling of benadeling van personen. Het opleggen van geheimhouding vond plaats tijdens de vergadering door het college (lid 1) of vooraf door de burgemeester of een commissie (lid 2) en duurde voort totdat de geheimhouding werd opgeheven. Een verplichting tot geheimhouding van bepaalde informatie kan ook besloten liggen in het uitoefenen van een functie in het openbaar bestuur, zoals een functie als wethouder. Dat volgt ook uit de eed die wethouders afleggen en uit de gedragscode Integriteit B&W [plaats] 2016, die op grond van artikel 41c lid 2 van de Gemeentewet was vastgesteld. Anders dan de verdediging kennelijk veronderstelt betekent het feit dat er (nog) geen geheimhouding was opgelegd op grond van de Gemeentewet, dus op zichzelf niet dat er voor stukken of informatie geen geheimhouding als bedoeld in artikel 272 Sr kan gelden. het (concept-) collegebesluit Uit het verhandelde ter terechtzitting en het procesdossier leidt het hof het navolgende af. Sinds 2017 wordt er in [plaats] gebouwd aan een nieuw [A] [wijk 1] ( [A] ). Wethouder [betrokkene 1] (hierna: [betrokkene 1] ) was toentertijd de verantwoordelijk wethouder voor dit complex. Op vrijdag 29 juni 2018 ontvingen de wethouders, dus ook de verdachte en [betrokkene 9] , (tegelijk met de andere collegeleden) van wethouder [betrokkene 1] een e-mail waarin [betrokkene 1] mededeelde dat alle stukken over het [A] voor de vergadering van het college van aanstaande dinsdag (3 juli 2018) waren voorbereid en dat de burgemeester en wethouders eind van die middag een enveloppe met de papieren set zouden ontvangen. Diezelfde dag is een dichte enveloppe bij hen afgeleverd. Daarin zaten onder meer een (concept)besluit van het college getiteld ‘Besluit College’ met daarop: ‘Geheim’ en als onderwerp: ‘ [A] - gebiedsontwikkeling [wijk 1] ’ (hierna: het [A] ), en een (concept) ‘Raadsvoorstel van het college’ inzake het [A] over scopeuitbreiding van het [A] , de stijging van de investering daardoor met € 20 miljoen en de wijze waarop voor die € 20 miljoen dekking beschikbaar is. De verdachte heeft op documenten uit de enveloppe aantekeningen gemaakt. Vervolgens heeft hij foto’s gemaakt van het (concept)besluit van het college of een deel daarvan (zijn foto van de eerste pagina met daarop ‘Geheim’ zit in het strafdossier) en van delen van het (concept)raadsvoorstel waarop zijn aantekeningen stonden. Hij heeft die foto’s op 29 juni 2018 gemaild aan [betrokkene 1] en bcc aan [betrokkene 9] . Naar het oordeel van het hof schond de verdachte daarmee niet zijn ambtsgeheim. Immers [betrokkene 9] en [betrokkene 1] maakten deel uit van het college. [betrokkene 9] had, met als de verdachte, het (concept)besluit en (concept)raadsvoorstel in de enveloppe van [betrokkene 1] ontvangen ter voorbereiding van de aanstaande collegevergadering. Tussen hen waren deze stukken niet geheim, zij mochten daarover van gedachten wisselen en de verdachte mocht aan hen zijn aantekeningen toesturen. Er blijkt ook niet dat de verdachte (van tevoren) op de hoogte was van het delen van dit stuk door [betrokkene 9] , of op andere wijze van een bijdrage daaraan, zodat ook van medeplegen geen sprake is. e-mail van 26 juni 2018 Drie dagen voor het toezenden van voornoemde stukken, vond op 26 juni 2018 een bespreking plaats tussen de wethouders [verdachte] en [betrokkene 1] , in Daarnaast geldt in het algemeen dat in de fase waarin de beleidsvoorbereiding zich bevindt als het college zich erover buigt, in het college een open overleg mogelijk moet zijn over veelal onvoldragen standpunten en voorstellen. Het naar buiten brengen van – mogelijk onvoldragen – standpunten van enkele wethouders, waarover (de overige leden van) het college nog moet beraadslagen en beslissen, frustreert dat. Toen (en zodra) die afspraken onderdeel werden van het raadsvoorstel dat in de collegevergadering besproken moest worden, behoorde het tot de vertrouwelijke informatie waarover het college eerst vrij moest kunnen beraadslagen en beslissen. De verdachte mocht de e-mail die informatie bevatte die een belangrijk onderdeel van het betreffende raadsvoorstel is geworden dan ook niet doorsturen aan derden, niet-collegeleden. Hij had (tenminste) redelijkerwijs moeten vermoeden dat hij uit hoofde van zijn wethouderschap verplicht was om deze e-mail op dat moment geheim te houden totdat in het college over het raadsvoorstel zou zijn gesproken en totdat over de geheimhouding door het college negatief zou zijn beslist. [betrokkene 2] was een derde met wie (de informatie in) de e-mail niet gedeeld mocht worden. Dat [betrokkene 2] lid van de klankbordgroep was, maakt niet dat hij tot de kring behoorde met wie de verdachte de e-mail mocht delen. [betrokkene 2] was geen ambtenaar binnen de gemeente met betrokkenheid bij het [A] -project en hij was niet beëdigd of zelf tot (verdere) geheimhouding verplicht. Het hof is aldus van oordeel dat dit deel van de tenlastelegging bewezen kan worden verklaard. Niet gebleken is dat sprake is geweest van bewuste en nauwe samenwerking zodanig dat sprake was van medeplegen.” 3.3.1 De volgende bepalingen zijn van belang: - artikel 272 lid 1 van het Wetboek van Strafrecht (hierna: Sr), zoals dat luidde ten tijde van het bewezenverklaarde feit en dat nadien ten aanzien van het strafmaximum is gewijzigd: “Hij die enig geheim waarvan hij weet of redelijkerwijs moet vermoeden dat hij uit hoofde van ambt, beroep of wettelijk voorschrift dan wel van vroeger ambt of beroep verplicht is het te bewaren, opzettelijk schendt, wordt gestraft met gevangenisstraf van ten hoogste een jaar of geldboete van de vierde categorie.” - artikel 54 Gemeentewet: “1. De vergaderingen van het college worden met gesloten deuren gehouden, voor zover het college niet anders heeft bepaald. 2. Het reglement van orde voor de vergaderingen kan regels geven omtrent de openbaarheid van de vergaderingen van het college.” 3.3.2 De geschiedenis van de totstandkoming van artikel 272 Sr houdt in: “De verpligting tot geheimhouding spruit (...) voort uit de wet of den aard van den werkkring, waarin men geplaatst is (...)” (vgl. H.J. Smidt, Geschiedenis van het Wetboek van Strafrecht, deel II, 1891, p. 425 (memorie van toelichting)) 3.3.3 De memorie van toelichting bij het wetsvoorstel dat heeft geleid tot de Gemeentewet houdt onder meer in: “Artikel 54 Hoewel ook bij de beleidsvoorbereiding waar mogelijk naar openbaarheid moet worden gestreefd, is er een fase in de beleidsvoorbereiding waarin open overleg over veelal nog zeer onvoldragen standpunten en voorstellen noodzakelijk is. Deze situatie doet zich vooral met betrekking tot het college van burgemeester en wethouders veelvuldig voor. In dergelijke gevallen zou openbaarheid van het beraad remmend kunnen werken. In dit verband zij erop gewezen dat ook de Wob ten aanzien van stukken die zijn opgesteld met het oog op de hiervoor genoemde vormen van beraad een uitzondering op de openbaarmakingsplicht inhoudt. Op grond daarvan is in artikel 54 gekozen voor het in beginsel handhaven van het huidige stelsel van beslotenheid van de vergaderingen van het college van burgemeester en wethouders, zij het dat het college in de door ons voorgestelde regeling, anders dan nu het geval is, daarvan kan afwijken en zulks ook op meer structurele wijze zal kunnen regelen in het reglement van orde van de vergaderi