ECLI:NL:HR:2024:1012

HOGE RAAD DER NEDERLANDEN STRAFKAMER Nummer 24/00387 CW Datum 9 juli 2024 ARREST op het beroep in cassatie in het belang van de wet van de advocaat-generaal bij de Hoge Raad der Nederlanden tegen een arrest van het gerechtshof Arnhem-Leeuwarden van 28 juli 2023, nummer Wahv 200.267.420/01, ECLI:NL:GHARL:2023:6369, in de zaak van [betrokkene], hierna: de betrokkene. 1De uitspraak van het hof Op 28 juli 2023 heeft het gerechtshof Arnhem-Leeuwarden in het kader van de Wet administratiefrechtelijke handhaving verkeersvoorschriften (hierna: Wahv) de beslissing van de kantonrechter alsmede de beslissing van de officier van justitie vernietigd, de beschikking gewijzigd waarbij de administratieve sanctie is opgelegd, en de advocaat-generaal veroordeeld tot het vergoeden van de proceskosten van de betrokkene. 2Het cassatieberoep De advocaat-generaal A.E. Harteveld heeft beroep in cassatie in het belang van de wet ingesteld. De voordracht tot cassatie is aan dit arrest gehecht en maakt daarvan deel uit. De vordering strekt tot vernietiging van het bestreden arrest. Onder 1.1 wordt de aanleiding van de vordering als volgt omschreven: “Deze vordering tot cassatie in het belang der wet heeft betrekking op het arrest van het gerechtshof Leeuwarden, van 28 juli 2023, ECLI:NL:GHARL:2023:6369, en betreft de vraag in hoeverre op grond van de Wet administratiefrechtelijke handhaving verkeersvoorschriften (WAHV) een proceskostenvergoeding moet worden toegekend ter zake van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand. Meer specifiek gaat het om de vraag of er ook een vergoeding voor de proceskosten in de administratief beroepsfase moet worden toegekend indien na het opleggen van de sanctie het boetebedrag is verlaagd door de wetgever. Het hof beantwoordt die vraag in positieve zin. Verschillende kantonrechters geven op dat punt ‑ gemotiveerd ‑ blijk van een opvatting die lijnrecht staat tegenover die van het gerechtshof Arnhem-Leeuwarden. Dat maakt gelet op de belangen van rechtseenheid en rechtsontwikkeling een uitspraak hierover van de Hoge Raad mijns inziens wenselijk. Op de achtergrond speelt daarbij de discussie die al sinds jaar en dag gevoerd wordt over het optreden in (ook) WAHV-zaken van particuliere bureaus die namens betrokkenen procederen tegen opgelegde verkeersboetes en daarbij de proceskostenvergoeding incasseren.” 5.1 De vordering tot cassatie in het belang van de wet heeft betrekking op de vraag “in hoeverre op grond van de Wet administratiefrechtelijke handhaving verkeersvoorschriften (WAHV) een proceskostenvergoeding moet worden toegekend ter zake van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand. Meer specifiek gaat het om de vraag of ook een vergoeding voor de proceskosten in de administratiefberoepsfase moet worden toegekend indien na het opleggen van de sanctie het boetebedrag is verlaagd door de wetgever” (vordering onder 1.1). Het cassatiemiddel heeft daarbij betrekking op de onder 3 weergegeven overweging van het hof over de situatie dat de regelgever, terwijl de beroepsprocedure aanhangig is, het sanctiebedrag zoals dat is toegepast door de ambtenaar die bevoegd is tot oplegging van de administratieve sanctie, heeft gewijzigd. Het hof heeft daarover overwogen dat aan die wijziging met terugwerkende kracht toepassing moet worden gegeven, en dat grond bestaat voor een veroordeling in de kosten die de belanghebbende in verband met de behandeling van het administratief beroep redelijkerwijs heeft moeten maken als bedoeld in artikel 13a Wahv (in samenhang met artikel 20d lid 4 Wahv en artikel 7:28 lid 2 Awb). Die grond is naar het oordeel van het hof erin gelegen dat in de genoemde situatie sprake is van een “aan het bestuursorgaan te wijten onrechtmatigheid”. Het cassatiemiddel voert in de kern aan dat het hof ten onrechte heeft geoordeeld dat daarbij sprake is van een “aan het bestuursorgaan te wijten onrechtmatigheid”. 5.2.1 Het hof heeft terecht het volgende tot uitgangspunt genomen. Als, nadat de gedraging is verricht waarvoor aan de betrokkene een administratieve sanctie wordt/is opgelegd, een wijziging in de regelgeving ten aanzien van het toe te passen sanctiebedrag plaatsvindt die voor de betrokkene gunstiger is, moet het gewijzigde sanctiebedrag worden toegepast door de ambtenaar bij de oplegging van de sanctie, de officier van justitie die beslist op een administratief beroep tegen de beschikking waarbij de sanctie is opgelegd, of de rechter die op het (hoger) beroep beslist. 5.2.2 Op de beslissing die de rechter op grond van artikel 13a Wahv neemt over de veroordeling in de kosten die de belanghebbende in verband met de behandeling van het administratief beroep redelijkerwijs heeft moeten maken, is onder meer artikel 7:28 lid 2 Awb van toepassing. Daaruit volgt dat voor een veroordeling in de kosten van de betrokkene, zoals bedoeld in die bepaling, beslissend is of van een “aan het bestuursorgaan te wijten onrechtmatigheid” sprake is. 5.2.3 In het geval dat de voor de betrokkene gunstige wijziging in de regelgeving ten aanzien van het toe te passen sanctiebedrag plaatsvindt nadat de gedraging door de betrokkene is verricht, maar voordat de administratieve sanctie door de ambtenaar wordt opgelegd, is sprake van een “aan het bestuursorgaan te wijten onrechtmatigheid” als die ambtenaar ‑ in strijd met wat onder 5.2.1 is overwogen ‑ bij die oplegging niet uitgaat van het voor de betrokkene gunstiger sanctiebedrag. 5.2.4 Van een “aan het bestuursorgaan te wijten onrechtmatigheid” is echter niet sprake in het geval dat op het moment van de oplegging van de administratieve sanctie door de tot oplegging bevoegde ambtenaar is uitgegaan van het juiste, want op dat moment op grond van de regelgeving geldende sanctiebedrag, terwijl pas daarna ‑ ten tijde van de administratiefberoepsprocedure bij de officier van justitie dan wel de beroepsprocedure bij de rechter die op het (hoger) beroep beslist ‑ als gevolg van een na die oplegging in werking getreden verandering van regelgeving een voor de overtreder gunstige wijziging in het toe te passen sanctiebedrag heeft plaatsgevonden, waardoor overeenkomstig wat onder 5.2.1 is overwogen, in de betreffende beroepsprocedure aanleiding bestaat tot verlaging van het sanctiebedrag. Een veroordeling in de kosten die de belanghebbende in verband met de behandeling van het administratief beroep redelijkerwijs heeft moeten maken als bedoeld in artikel 13a Wahv blijft dan achterwege, tenzij een andere grond bestaat voor zo’n veroordeling. Het op dit punt andersluidende oordeel van het hof geeft blijk van een onjuiste rechtsopvatting. Van belang is nog dat het hier geschetste geval, waarin in de administratiefberoepsprocedure of de beroepsprocedure bij de rechter die op het (hoger) beroep beslist, een gewijzigd sanctiebedrag moet worden toegepast vanwege een voor de betrokkene gunstige wijziging in de regelgeving die na de oplegging van de administratieve sanctie heeft plaatsgevonden, zich onderscheidt van het geval waarin door de rechter wordt geoordeeld dat ten tijde van de oplegging van de administratieve sanctie door de bevoegde ambtenaar is uitgegaan van een onjuiste uitleg of toepassing van de wet. 5.2.5 Naar aanleiding van het onder 4.3 genoemde arrest van de Hoge Raad, dat door het hof in zijn onder 3 weergegeven overwegingen is betrokken, merkt de Hoge Raad tot slot het volgende op. De overweging van de Hoge Raad in dat arrest dat, mede gelet op het eigenstandige karakter van de Wahv, de rechter bij de toepassing van artikel 13a Wahv een grote mate van beoordelingsvrijheid toekomt, heeft betrekking op de beantwoording van de vraag of de betrokkene geheel of gedeeltelijk in het gelijk is gesteld en, in samenhang daarmee, wat het redelijkerwijs toe te kennen bedrag is ter vergoeding van de proceskosten. Een positieve beantwoording van de vraag of de betrokkene geheel of gedeeltelijk in het gelijk is gesteld, brengt echter niet zonder meer met zich dat ook sprake is van een “aan het bestuursorgaan te wijten onrechtmatigheid”. Het onder 4.3 genoemde arrest leidt daarom niet tot een andere uitkomst. 5.3 Het cassatiemiddel slaagt. De Hoge Raad vernietigt in het belang van de wet het bestreden arrest. Dit arrest is gewezen door de vice-president M.J. Borgers als voorzitter, de vice-president J.A.R. van Eijsden en de raadsheer A.L.J. van Strien, in bijzijn van de waarnemend griffier E. Schnetz, en uitgesproken ter openbare terechtzitting van 9 juli 2024. Zie in deze zin ook onder meer Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State 25 februari 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BP6331, rechtsoverweging 2.3, Centrale Raad van Beroep 11 december 2019, ECLI:NL:CRVB:2019:3988, rechtsoverweging 5, Centrale Raad van Beroep 27 september 2022, ECLI:NL:CRVB:2022:2104, rechtsoverweging 4.5, en College van Beroep voor het bedrijfsleven 18 juli 2023, ECLI:NL:CBB:2023:363, rechtsoverweging 7. Vgl. HR 20 februari 1998, ECLI:NL:HR:1998:ZC2588, rechtsoverweging 5.2. Het hof heeft in de bestreden uitspraak onder meer overwogen: “18. Met betrekking tot het verzoek om een proceskostenvergoeding overweegt het hof het volgende. 19. De kantonrechter heeft het verzoek om een proceskostenvergoeding afgewezen omdat de inleidende beschikking niet wordt vernietigd. De kantonrechter heeft daartoe gewezen op het arrest van het hof van 1 mei 2019 (ECLI:NL:GHARL:2019:3197). 20. Bij arrest van 28 april 2020 (ECLI:NL:GHARL:2020:3336) heeft het hof, naar aanleiding van het arrest van de Hoge Raad van 7 april 2020 (ECLI:NL:HR:2020:563), de maatstaf ter vaststelling wanneer een betrokkene geheel of gedeeltelijk in het gelijk is hersteld herzien. Daartoe heeft het hof het volgende overwogen: ‘Het aanwenden van rechtsmiddelen tegen een op basis van de Wahv opgelegde sanctie dient er in het algemeen op te zijn gericht die sanctie ongedaan te maken dan wel het te betalen bedrag te verlagen. Een ander doel kan zijn het aankaarten van vermeende fouten in de sanctiebeschikking om te bewerkstelligen dat de beschikking op grond daarvan wordt vernietigd of gewijzigd. Het voorgaande brengt naar het oordeel van het hof mee dat een betrokkene geheel of gedeeltelijk in het gelijk is gesteld wanneer de inleidende beschikking wordt vernietigd of wordt gewijzigd voor wat betreft het sanctiebedrag, de omschrijving van de gedraging en/of de feitcode. In dergelijke gevallen zijn door de betrokkene terecht rechtsmiddelen aangewend in de procedure waaraan de sanctiebeschikking ten grondslag ligt zodat in de regel een rechtens te respecteren belang bestaat bij vergoeding van de redelijkerwijs gemaakte proceskosten.’ 21. De betrokkene is met de matiging van het sanctiebedrag in beroep bij de kantonrechter en in hoger beroep in het gelijk gesteld. Dat betekent dat aanleiding bestaat voor toekenning van een proceskostenvergoeding. 22. Met betrekking tot de hoogte van de toe te kennen proceskostenvergoeding, in het bijzonder de vraag of de in administratief beroep gemaakte proceskosten (ook) voor vergoeding in aanmerking komen, overweegt het hof het volgende. Ingevolge artikel 20d, vierde lid, van de Wahv junctis de artikelen 13a van de Wahv en 7:28, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) worden de kosten die de belanghebbende in verband met de behandeling van het (administratief) beroep redelijkerwijs heeft moeten maken uitsluitend vergoed op verzoek van de belanghebbende voor zover het bestreden besluit wordt herroepen wegens aan het bestuursorgaan te wijten onrechtmatigheid. 23. Vastgesteld kan worden dat sprake is van herroeping van het bestreden besluit, nu -voor zover hier van belang- het bedrag van de bij inleidende beschikking opgelegde sanctie wordt gematigd. 24. Met betrekking tot de vraag of sprake is van een aan het bestuursorgaan te wijten onrechtmatigheid overweegt het hof dat in de Wahv de ambtenaar die de sanctie oplegt veelal een betrokkene niet hoeft te horen voordat hij een sanctie oplegt en daarnaast niet de bevoegdheid heeft om de hoogte van het bedrag van de sanctie af te stemmen op de omstandigheden waaronder de gedraging is verricht en/of de omstandigheden waarin de betrokkene verkeert. De ambtenaar dient toepassing te geven aan de door de regelgever vastgestelde tarieven. Eerst in administratief beroep kan de officier van justitie op de voet van artikel 9, tweede lid, aanhef en onder b, van de Wahv beoordelen of oplegging van een sanctie wel billijk is en overgaan tot bedoelde afstemming. Daartoe dient een betrokkene derhalve rechtsmiddelen aan te wenden. 25. Een strikte uitleg van het begrip “aan het bestuursorgaan te wijten onrechtmatigheid” zou aldus meebrengen dat in veel gevallen een rechtzoekende de kosten die hij heeft gemaakt voor de noodzakelijkerwijs in te stellen rechtsmiddelen om in het gelijk te worden gesteld, niet vergoed kan krijgen. Het hof acht dit, in aanmerking genomen dat het hier de oplegging van punitieve sancties betreft, niet juist en zal daarom aan dit begrip een uitleg geven die past bij de wijze waarop de wetgever vorm heeft gegeven aan de oplegging van sancties op grond van de Wahv. Daarbij neemt het hof tevens in aanmerking dat bij de toepassing van de Wahv behoefte bestaat aan een eenvoudige en voorspelbare regeling met betrekking tot het vergoeden van proceskosten. 26. De uitleg die het hof geeft aan het begrip “aan het bestuursorgaan te wijten onrechtmatigheid” in de zin van artikel 20d, vierde lid, van de Wahv junctis de artikelen 13a van de Wahv en 7:28, tweede lid, van de Awb komt erop neer dat indien de betrokkene in het gelijk wordt gesteld doordat in administratief beroep, in beroep bij de kantonrechter of in hoger beroep, wordt bepaald dat oplegging van de sanctie niet billijk is of het bedrag van de sanctie wordt gewijzigd, dit voor de toekenning van de proceskostenvergoeding aan de ambtenaar die de sanctie heeft opgelegd wordt toegerekend. Dit betreft niet alleen de situatie dat de omstandigheden waaronder de gedraging is verricht of de omstandigheden waarin de persoon van de betrokkene verkeert nopen tot de conclusie dat oplegging van de sanctie niet billijk is of het bedrag van de sanctie moet worden gematigd, maar ook de situatie dat de regelgever hangende de beroepsprocedure de -door de ambtenaar toe te passen- sanctiebedragen heeft gewijzigd, welke wijziging, gelet op de regelgeving en jurisprudentie, genoemd in het arrest van het hof van 28 maart 2022 (ECLI:NL:GHARL:2022:2330) met terugwerkende kracht dient te worden toegepast.” 4Juridisch kader 4.1 Artikel 13a lid 1 Wahv luidt: “De kantonrechter is bij uitsluiting bevoegd een partij te veroordelen in de kosten die een andere partij in verband met de behandeling van het beroep bij de rechtbank, en van het bezwaar of van het administratief beroep redelijkerwijs heeft moeten maken. De artikelen 7:15, tweede tot en met vierde lid, en 7:28, tweede, vierde en vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht zijn van toepassing. Een natuurlijke persoon kan slechts in de kosten worden veroordeeld in geval van kennelijk onredelijk gebruik van procesrecht. Het Besluit proceskosten bestuursrecht is van overeenkomstige toepassing.” Op grond van artikel 20d lid 4 Wahv is artikel 13a Wahv van overeenkomstige toepassing op het hoger beroep bij het gerechtshof Arnhem-Leeuwarden. 4.2 De bepalingen van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) waarnaar wordt verwezen in artikel 13a lid 1 Wahv, luiden als volgt. - Artikel 7:15 leden 2 tot en met 4: “2. De kosten, die de belanghebbende in verband met de behandeling van het bezwaar redelijkerwijs heeft moeten maken, worden door het bestuursorgaan uitsluitend vergoed op verzoek van de belanghebbende voorzover het bestreden besluit wordt herroepen wegens aan het bestuursorgaan te wijten onrechtmatigheid. 3. Het verzoek wordt gedaan voordat het bestuursorgaan op het bezwaar heeft beslist. Het bestuursorgaan beslist op het verzoek bij de beslissing op het bezwaar. 4. Bij algemene maatregel van bestuur worden nadere regels gesteld over de kosten waarop de vergoeding uitsluitend betrekking kan hebben en over de wijze waarop het bedrag van de kosten wordt vastgesteld.” - Artikel 7:28 leden 2, 4 en 5: “2. De kosten, die de belanghebbende in verband met de behandeling van het beroep redelijkerwijs heeft moeten maken, worden door het bestuursorgaan uitsluitend vergoed op verzoek van de belanghebbende voorzover het bestreden besluit wordt herroepen wegens aan het bestuursorgaan te wijten onrechtmatigheid. In dat geval stelt het beroepsorgaan de vergoeding vast die het bestuursorgaan verschuldigd is. 4. Het verzoek wordt gedaan voordat het beroepsorgaan op het beroep heeft beslist. Het beroepsorgaan beslist op het verzoek bij de beslissing op het beroep. 5.