ECLI:NL:HR:2023:514
HOGE RAAD DER NEDERLANDEN
CIVIELE KAMER
Nummer 21/04671
Datum 31 maart 2023
ARREST
In de zaak van
1. [eiser 1],
wonende te [woonplaats],
2. [eiseres 2],
wonende te [woonplaats],
3. [eiser 3],
wonende te [woonplaats],
4. [eiseres 4],
wonende te [woonplaats],
5. [eiseres 5],
wonende te [woonplaats],
6. [eiser 6],
wonende te [woonplaats],
7. [eiseres 7],
wonende te [woonplaats],
EISERS tot cassatie,
hierna: [de erven],
advocaten: D.M. de Knijff en M.S. van der Keur,
tegen
1. GEMEENTE BRONCKHORST,
zetelend te Hengelo, gemeente Bronckhorst,
hierna: de Gemeente,
2. STICHTING SCHOLENGROEP GELDERVESTE, voor christelijk basisonderwijs,
gevestigd te Vorden, gemeente Bronckhorst,
hierna: de Stichting,
VERWEERSTERS in cassatie,
advocaat: J.P. van den Berg.
Voor het verloop van het geding in feitelijke instanties verwijst de Hoge Raad naar:
a. het vonnis in de zaak NL18.9449 van de rechtbank Gelderland van 5 juli 2019;
b. het arrest in de zaak 200.267.749 van het gerechtshof Arnhem-Leeuwarden van 10 augustus 2021.
[de erven] hebben tegen het arrest van het hof beroep in cassatie ingesteld.
De Stichting en de Gemeente hebben een verweerschrift tot verwerping ingediend.
De zaak is voor partijen toegelicht door hun advocaten.
De conclusie van de Advocaat-Generaal G. Snijders strekt tot vernietiging van het arrest van het hof en tot verwijzing van de zaak naar een ander hof ter verdere behandeling en beslissing.
2 Uitgangspunten en feiten
2.1 In cassatie kan van het volgende worden uitgegaan.
(i) [de erven] zijn nazaten van [de erflater] (hierna: [de erflater]), overleden op 12 januari 1891, en zijn echtgenote.
(ii) [de erflater] heeft een stuk grond (hierna: de grond) in Steenderen, thans gemeente Bronckhorst, in bruikleen gegeven aan een rechtsvoorganger van de Stichting om daarop een schoolgebouw te stichten. De bouw is gefinancierd met giften van burgers. De school is geopend in februari 1888.
(iii) Bij notariële akte van 7 november 1921 hebben twee zonen van [de erflater] – die de grond hadden geërfd van [de erflater] en zijn echtgenote – de grond geschonken aan een rechtsvoorganger van de Stichting. In deze akte is vermeld dat op het geschonken perceel “reeds” met toestemming van de eigenaren “van den ondergrond” door genoemde rechtsvoorganger een schoolgebouw was gesticht.
(iv) Bij notariële akte van 30 december 1947 is de grond, met het daarop gebouwde schoolgebouw, overgedragen aan een volgende rechtsvoorganger van de Stichting. In deze akte is vastgelegd, kort gezegd, dat de school de grond om niet moet teruggeven aan de twee zonen van [de erflater] of hun rechtverkrijgenden wanneer de school ophoudt te bestaan.
(v) De Stichting heeft op enig moment aan de Gemeente laten weten dat zij het gebruik van het schoolgebouw op de grond met ingang van 1 augustus 2015 duurzaam staakt. Op basis van een gezamenlijke schriftelijke verklaring met die inhoud is op 13 juli 2015 voor een notaris een ‘akte einde gebruik’ verleden, die de volgende dag is ingeschreven in de daartoe bestemde openbare registers. Met de inschrijving van deze akte werd beoogd de eigendom van het schoolterrein en het schoolgebouw op de voet van art. 110 lid 4 Wet op het primair onderwijs (hierna: Wpo) te doen overgaan van de Stichting op de Gemeente.
(vi) Feitelijk is het onderwijs in de school eind december 2015 geëindigd. In de laatste week van november 2016 is het schoolgebouw gesloopt.
(vii) [de erven] zijn van de hiervoor onder (v) en (vi) vermelde feiten op de hoogte geraakt na de sloop van het schoolgebouw en de publicatie van het voornemen van de Gemeente om de bestemming van de grond te wijzigen in wonen.
(viii) In 2017 hebben [de erven] de Stichting laten weten dat zij jegens hen is tekortgeschoten in de nakoming van haar verplichtingen uit hoofde van de akte van 30 december 1947.
2.2 In deze procedure vorderen [de erven] de Gemeente en de Stichting hoofdelijk te veroordelen tot betaling van schadevergoeding, op te maken bij staat. [de erven] leggen daaraan ten grondslag, samengevat, dat de Stichting is tekortgeschoten in de nakoming van haar verplichtingen uit de akte van 30 november 1947 en dat de Gemeente onrechtmatig jegens hen heeft gehandeld door het terrein op grond van art. 110 Wpo aan zich te laten overdragen.
2.3 De rechtbank heeft de vorderingen afgewezen.
2.4 Het hof heeft het vonnis van de rechtbank bekrachtigd. Het heeft daartoe, voor zover van belang, het volgende overwogen:
“3.3 De achtergrond van het wettelijk uitgangspunt van artikel 110 WPO is dat de aanschaf en het onderhoud van de grond en het schoolgebouw met publieke middelen zijn bekostigd: de wetgever heeft beoogd de gemeente te compenseren voor die investeringen. Door deze overdracht vloeit het geld weer terug naar de gemeente. Het recht op afdracht van de gebouwen en terreinen maakt deel uit van de wettelijke bescherming tegen het verlies van overheidsgeld als gevolg van het handelen van schoolbesturen. Deze bescherming wordt ook wel het economisch claimrecht van gemeentes genoemd. (…) Het economisch claimrecht geldt echter blijkens artikel 110 lid 4 WPO niet voor scholen die vallen onder de definitie “oude eigendomsschool”. Dat zijn de scholen die werden bedoeld in artikel 205 lid 1 Lager-onderwijswet 1920.
3.4 (…)
artikel 110 WPO stelt (…) niet als voorwaarde dat de gemeente slechts in het geval dat de stichting er (ten koste van de gemeente) rijker van zou worden, aanspraak kan maken op overdracht van de eigendom van de grond en het schoolgebouw. De hoofdregel van dat wetsartikel is dat die eigendom aan de gemeente moet worden overgedragen wanneer de school ophoudt te bestaan. Daarop geldt een uitzondering voor de oude eigendomsscholen.
Is sprake van een oude eigendomsschool?
3.5 Het hof zal eerst ingaan op de vraag of sprake is van een oude eigendomsschool. Mocht dat namelijk het geval zijn, dan kan de gemeente om die reden geen beroep doen op artikel 110 WPO. De rechtbank heeft in het vonnis van 5 juli 2019 geoordeeld dat [de erven] onvoldoende hebben gesteld om ervan uit te gaan dat de school voldeed aan alle criteria van artikel 205 lid 1 Lager-onderwijswet 1920, waardoor er geen sprake van is dat het om een oude eigendomsschool gaat. Daarbij heeft de rechtbank overwogen dat het schoolbestuur op 1 januari 1921 eigenaar van de grond en het gebouw had moeten zijn om als oude eigendomsschool te worden aangemerkt. Aan deze eis is niet voldaan, omdat het schoolbestuur pas op 7 november 1921 eigenaar is geworden van de grond. [de erven] zijn het hier niet mee eens en hebben hier een grief tegen gericht, waarbij zij zich beroepen op een wijziging van de Lager-onderwijswet in 1923, waarbij een bepaling is toegevoegd:
"De jaarlijksche vergoeding wordt op gelijke wijze uitbetaald aan schoolbesturen, die na 1 januari 1921 den eigendom van de terreinen en gebouwen hebben verkregen of verkrijgen”.
(...)
3.6 Het hof sluit zich aan bij de overwegingen van de rechtbank. Het stelt vast dat schoolbesturen de eigendom van de terreinen en gebouwen na 1 januari 1921 hebben verkregen. Dat de school op grond van de Lager-onderwijswet recht had op de bedoelde “jaarlijksche vergoeding” en in zoverre op dezelfde wijze werd gefinancierd als oude eigendomsscholen betekent nog niet dat de school daarmee ook een oude eigendomsschool is geworden zoals bedoeld in de Lager-onderwijswet 1920 en/of artikel E33 Overgangswet WBO. Het betekent evenmin dat de school bij sluiting zou moeten worden beschouwd als oude eigendomsschool. De gemeente en de elkaar opvolgende schoolbesturen hebben de school in de periode 1947 tot en met 2015 ook al niet in ieder opzicht als zodanig aangemerkt. Zo zijn verbouwingen die in de loop van die periode plaatsvonden telkens met publieke middelen bekostigd. (…)”
3.1.1 Onderdeel 1 van het middel richt zich tegen het oordeel van het hof in onder meer rov. 3.3-3.4 dat de Gemeente op de voet van art. 110 Wpo een claimrecht toekomt op de grond. Het onderdeel klaagt onder meer dat het hof met dit oordeel miskent dat de Gemeente slechts een claimrecht op basis van art. 110 Wpo toekomt ten aanzien van een perceel grond indien zij die grond aan het schoolbestuur heeft verstrekt of de verwerving daarvan heeft gefinancierd. Onderdeel 3.1 bestrijdt het oordeel van het hof in rov. 3.6 dat de school geen zogeheten oude eigendomsschool is, omdat schoolbesturen de eigendom van de terreinen en gebouwen na 1 januari 1921 hebben verkregen. Volgens de klacht miskent het hof dat art. 205 Lager-onderwijswet 1920 slechts eist dat een oude eigendomsschool op 1 januari 1921 haar terrein en schoolgebouw in gebruik had en een dergelijke school ook als oude eigendomsschool wordt aangemerkt indien zij de eigendom en gebouwen na 1 januari 1921 heeft verkregen. Onderdeel 3.2 richt zich tegen het oordeel van het hof in rov. 3.6 dat de school geen oude eigendomsschool is omdat de Gemeente en elkaar opvolgende schoolbesturen de school in de periode 1947 tot en met 2015 niet in ieder opzicht als zodanig hebben aangemerkt, nu verbouwingen telkens met publieke middelen zijn bekostigd. Dit oordeel is onjuist, omdat de wijze waarop de school bekostigd is niet kan afdoen aan de kwalificatie van een school als oude eigendomsschool, aldus de klacht.
3.1.2 De onderdelen stellen aan de orde wat het toepassingsbereik is van het zogenoemde economisch claimrecht van art. 110 lid 1 Wpo en wanneer sprake is van een oude eigendomsschool. De onderdelen lenen zich voor gezamenlijke behandeling.
3.1.3 Art. 110 Wpo, dat voorlopers heeft in art. 83 lid 5 Lager-onderwijswet 1920 (oud) en art. 78h lid 1 Wet op het basisonderwijs (oud), bepaalt onder meer het volgende:
“1. Het college van burgemeester en wethouders en het bevoegd gezag van een niet door de gemeente in stand gehouden school dat eigenaar is van het gebouw en terrein, kunnen in een gezamenlijke akte verklaren dat het bevoegd gezag blijvend heeft opgehouden dan wel blijvend zal ophouden het gebouw of terrein of een voor eigendomsoverdracht vatbaar gedeelte daarvan, voor de school te gebruiken.
(…)
4. Zodra de in het eerste lid bedoelde akte door beide partijen is getekend, of het in het tweede lid bedoelde besluit van gedeputeerde staten onherroepelijk is geworden dan wel in beroep is bepaald dat de uitspraak van de rechter, inhoudende een besluit als bedoeld in het tweede lid eerste volzin, in de plaats treedt van het vernietigde besluit, wordt de akte, het onherroepelijk geworden besluit onderscheidenlijk de uitspraak, tenzij deze een gebouw betreft als bedoeld in artikel E 33 van de Overgangswet WBO, ingeschreven in de openbare registers, bedoeld in afdeling 2 van titel 1 van Boek 3 van het Burgerlijk Wetboek. Door de inschrijving verkrijgt de gemeente de eigendom.”
3.1.4 Lid 4 van art. 110 Wpo houdt een uitzondering op het economisch claimrecht in voor zover het een gebouw betreft als bedoeld in art. E 33 Overgangswet WBO (oud). Artikel E 33 Overgangswet WBO (oud) hield een regeling in voor de berekening van de door de gemeenten uit te keren vergoeding voor gebouwen bedoeld in, onder meer, art. 205 Lager-onderwijswet 1920 (oud). Art. 205 lid 1 Lager-onderwijswet 1920 (oud) bepaalde laatstelijk, voor zover van belang:
“1. Voor de terreinen en gebouwen van bijzondere lagere scholen, die eigendom van de schoolbesturen zijn en op 1 Januari 1921 in gebruik of in aanbouw waren, betalen de gemeenten te rekenen van 1 Januari 1922 aan de in artikel 88 bedoelde schoolbesturen eene jaarlijksche vergoeding, berekend over de geschatte waarde dier terreinen en gebouwen met inbegrip van de schoolmeubelen. De jaarlijksche vergoeding wordt op gelijke wijze uitbetaald aan schoolbesturen, die na 1 Januari 1921 den eigendom van de terreinen en gebouwen hebben verkregen of verkrijgen. (…)”
3.1.5 Het economisch claimrecht is dus niet van toepassing op “terreinen en gebouwen van bijzondere lagere scholen, die eigendom van de schoolbesturen zijn en op 1 Januari 1921 in gebruik of in aanbouw waren” en evenmin op terreinen en gebouwen waarvan de schoolbesturen “na 1 januari 1921 den eigendom (…) hebben verkregen”. De hier bedoelde scholen worden ook wel ‘oude eigendomsscholen’ genoemd (zie de conclusie van de Advocaat-Generaal onder 3.15).
3.1.6 Sinds de Lager-onderwijswet 1920 is steeds een scheiding gemaakt tussen enerzijds nieuw op te richten of te verkrijgen schoolgebouwen en -terreinen die geheel bekostigd zijn met overheidsgeld of door de overheid zijn verstrekt, en anderzijds reeds in gebruik zijnde gebouwen en terreinen die niet met overheidsgeld zijn opgericht of verworven of door de overheid zijn verstrekt (de oude eigendomsscholen). Voor de eerstbedoelde gebouwen en terreinen geldt het economisch claimrecht in geval van opheffing van de schoolfunctie. Voor de laatstbedoelde gebouwen en terreinen geldt in geval van opheffing van de schoolfunctie uitsluitend een verplichting tot terugbetaling van de kosten van verbouwingen, uitbreidingen en verbeteringen die door de overheid zijn gedragen (zie de conclusie van de Advocaat-Generaal onder 3.3-3.21).
3.1.7 Op de gronden uiteengezet in de conclusie van de Advocaat-Generaal onder 3.12, 3.22-3.24 en 3.27 komt aan de in art. 205 lid 1 Lager-onderwijswet 1920 (oud) genoemde datum van 1 januari 1921 geen betekenis toe bij beantwoording van de vraag of de Gemeente op grond van art. 110 Wpo een economisch claimrecht toekomt. Voor het antwoord op de vraag of een gebouw of terrein als oude eigendomsschool kan worden aangemerkt en daarmee onder de uitzondering op het economisch claimrecht valt, is bepalend of het gebouw of terrein geheel met overheidsgeld is verkregen of opgericht of door de overheid is verstrekt. Uit de bewoordingen van art. 205 lid 1 Lager-onderwijswet 1920 (oud) kan dus niet worden afgeleid dat het economisch claimrecht slechts uitzondering lijdt als de school het gebouw of terrein al voor 1 januari 1921 in gebruik had en het schoolbestuur daarvan toen eigenaar was.
3.1.8 Uit hetgeen hiervoor in 3.1.2-3.1.7 is overwogen volgt dat de hiervoor in 3.1.1 weergegeven klachten slagen.
3.2 De overige klachten van het middel behoeven geen behandeling.
De Hoge Raad:
- vernietigt het arrest van het gerechtshof Arnhem-Leeuwarden van 10 augustus 2021;
- verwijst het geding naar het gerechtshof ’s-Hertogenbosch ter verdere behandeling en beslissing;
- veroordeelt de Gemeente en de Stichting in de kosten van het geding in cassatie, tot op deze uitspraak aan de zijde van [de erven] begroot op € 480,97 aan verschotten en € 2.600,-- voor salaris, vermeerderd met de wettelijke rente over deze kosten indien de Gemeente en de Stichting deze niet binnen veertien dagen na heden hebben voldaan.
Dit arrest is gewezen door de raadsheren C.E. du Perron, als voorzitter, H.M. Wattendorff, S.J. Schaafsma, F.R. Salomons en K. Teuben, en in het openbaar uitgesproken door de raadsheer F.J.P. Lock op 31 maart 2023.
Gerechtshof Arnhem-Leeuwarden 10 augustus 2021, ECLI:NL:GHARL:2021:7737.
Wet van 9 oktober 1920 tot regeling van het algemeen vormend lager onderwijs, Stb. 1920, 778.
Stb. 1974, 565.