ECLI:NL:HR:2018:2197

in de zaak van: [klager], verzoeker tot het instellen door de Procureur-Generaal bij de Hoge Raad der Nederlanden van een vordering als bedoeld in art. 13a, eerste lid, Wet op de rechterlijke organisatie, t e g e n de president en het bestuur van de rechtbank Rotterdam, advocaat: mr. G.J.H. Houtzagers 1De vordering van de Procureur-Generaal 1.1. De plaatsvervangend Procureur-Generaal heeft, naar aanleiding van de hierna te vermelden klachten die hem ter kennis zijn gebracht bij brief van 2 september 2016 van [klager] (hierna: klager), op 8 juni 2018 een vordering als bedoeld in art. 13a RO bij de Hoge Raad ingesteld. Daarin vordert de plaatsvervangend Procureur-Generaal dat de Hoge Raad een onderzoek instelt naar gedragingen van mr. R.G. de Lange-Tegelaar, president van de rechtbank Rotterdam (hierna: de president), en die van het bestuur van de rechtbank Rotterdam (hierna: het bestuur), en zijn oordeel uitspreekt over die gedragingen. De vordering is aan deze beslissing gehecht. 1.2. Kort gezegd zien de klachten van klager op: a. a) het feit dat, en de wijze waarop, de president een signaal over klager aan de deken van de orde van advocaten in Den Haag, [de deken] (hierna: de deken), heeft gegeven, en b) de wijze waarop het bestuur een klacht daarover van klager heeft behandeld.

Uit de inhoud van de aan de Hoge Raad overgelegde stukken is het volgende gebleken. ( i) Op 4 januari 2016 is bij de rechtbank Rotterdam (hierna: de rechtbank) een verzoekschrift tot het treffen van een voorlopige voorziening als bedoeld in art. 287b Faillissementswet ingediend (hierna: het verzoekschrift). (ii) De teamvoorzitter van de afdeling insolventie van de rechtbank heeft over het verzoekschrift een melding gedaan aan de president. De president heeft zich vervolgens op 7 januari 2016 schriftelijk gewend tot de deken. De president heeft een kopie van deze brief aan de deken van de orde van advocaten van Rotterdam (hierna: de Rotterdamse deken) verzonden. Dit schrijven houdt onder meer in: “Ik wend me tot u met een signaal dat ik ontving van de teamvoorzitter Insolventie bij de rechtbank Rotterdam met betrekking tot de handelwijze van Advocatenkantoor [klager] in uw arrondissement. Ik geef het signaal zoals ik dat ontving hieronder weer. Het advocatenkantoor is door de teamvoorzitter niet op de handelwijze aangesproken. ‘Afgelopen maandag werd rond 16.00u per fax een verzoek tot het treffen van voorlopige voorzieningen ingediend t.b.v. [de cliënte van klager], waarbij volgens het verzoekschrift de Gemeentelijke Kredietbank Rotterdam, [naam van medewerkster], als schuldhulpverlener was betrokken. [De cliënte van klager] dreigde de volgende dag uit haar huis gezet te worden, en het verzoek was om die huisuitzetting tegen te houden. (...) De volgende zaken vielen op: 1. Het verzoekschrift was niet door [de cliënte van klager] zelf ondertekend, maar is “p/o” ondertekend (niet zijnde handtekening [van de cliënte van klager]). Stond geen naam van wie dan had ondertekend of in welke hoedanigheid. 2. Er is gebeld met [de medewerkster] vd Kredietbank: het verzoek was haar niet bekend en was ook niet door iemand anders van KBR ingediend (zij was “not amused”). KBR had dus geen enkele betrokkenheid met dit verzoekschrift. KBR ondersteunde het verzoek dan ook niet. 3. Bovenin de bladzijde was iets waar te nemen van de afzender van de fax: www.[...].nl. Dit blijkt een klein advocatenkantoor te zijn uit Den Haag, te weten: Advocatenkantoor [klager]. 4. Er was geen begeleidend schrijven dat zij namens [de cliënte van klager] het verzoek indienden of een andere toelichting (bijv. waarom WSNP-bijlage incompleet was), dan wel een schriftelijke machtiging van [de cliënte van klager]. (...) Het verzoek is overigens niet ontvankelijk verklaard, hetgeen betekent dat de ontruiming heeft plaatsgevonden.’ Het betreffende verzoekschrift treft u als bijlage aan. Graag laat ik aan u over of u in bovenstaand relaas aanleiding ziet voor een gesprek met het betreffende kantoor.” (iii) Op 17 februari 2016 heeft de deken aan klager geschreven dat hij een melding over klager van de president had ontvangen en kondigde hij een kantoorbezoek bij het advocatenkantoor van klager aan. (iv) Klager heeft bij brief van 15 mei 2016 een klacht bij het bestuur ingediend. De klacht hield in dat niemand van de rechtbank naar aanleiding van het verzoekschrift contact met hem heeft opgenomen, en dat de president niet behoorlijk en in strijd met art. 13 RO heeft gehandeld door de hiervoor onder (ii) weergegeven melding aan de deken te doen. ( v) Bij brief van 16 juni 2016 heeft [betrokkene 1], rechterlijk bestuurslid van de rechtbank, gereageerd op de klacht. De brief houdt onder meer in dat de president in haar reactie op die klacht aan het bestuur heeft medegedeeld dat het met het oog op de behandeling van het verzoekschrift niet nodig was klager te horen. Voorts is in de brief het standpunt ingenomen dat zich de uitzonderingssituatie als bedoeld in art. 13 RO voordeed, zodat de president niet in strijd met de in dat artikel neergelegde plicht tot geheimhouding heeft gehandeld door de gewraakte melding aan de deken te doen. 3De klachten en het onderzoek 3.1. Bij brief van 2 september 2016 heeft klager de Procureur-Generaal bij de Hoge Raad verzocht om een vordering in te stellen op de voet van art. 13a RO. In deze brief heeft klager – samengevat weergegeven – erover geklaagd dat a. a) de president in strijd met de Wet bescherming persoonsgegevens heeft gehandeld door persoonsgegevens van zijn cliënte die zijn opgenomen in het bij de afdeling insolventie ingediende verzoekschrift, aan derden te verstrekken (aan de deken van de orde van advocaten van Den Haag en aan de deken van de orde van advocaten van Rotterdam), b) de president haar plicht tot geheimhouding als bedoeld in art. 13 RO heeft geschonden en de melding in ieder geval niet had mogen doen zonder klager eerst te horen, en c) het bestuur is tekortgeschoten in de wijze waarop het zijn klacht over de president heeft behandeld. 3.2. De plaatsvervangend Procureur-Generaal heeft een vooronderzoek ingesteld. Hij heeft partijen in de gelegenheid gesteld zich – onder meer – uit te laten over de vraag of de klachten binnen het bereik van de externe klachtprocedure van art. 13a RO vallen. De president heeft zich op het standpunt gesteld dat dit niet het geval is voor zover de klachten zien op het doen van de melding aan de deken. Klager heeft het standpunt ingenomen dat alle klachten binnen het bereik van art. 13a RO vallen. 3.3. De plaatsvervangend Procureur-Generaal heeft met zijn vordering expliciet beoogd de Hoge Raad de vraag voor te leggen of het doen van een melding door de president aan de deken een gedraging is die binnen het bereik van art. 13a RO valt. Indien en voor zover de Hoge Raad die vraag bevestigend beantwoordt, heeft de plaatsvervangend Procureur-Generaal a. a) het standpunt ingenomen dat klager niet kan worden ontvangen in zijn klacht dat de president in strijd heeft gehandeld met de Wet bescherming persoonsgegevens omdat die klacht ziet op de persoonsgegevens van zijn cliënte en niet is gebleken dat de klacht (mede) namens die cliënte is ingediend, b) het standpunt ingenomen dat de klacht over de schending van de plicht tot geheimhouding faalt, c) aan de Hoge Raad gevraagd een oordeel te geven over de gegrondheid van de klacht dat de president klager had moeten horen voordat zij de melding aan de deken deed, en d) het standpunt ingenomen dat de klacht over de wijze waarop het bestuur de klacht over de gedraging van de president heeft behandeld, gegrond moet worden verklaard, maar uitsluitend voor zover die klacht erop ziet dat klager in die interne klachtprocedure niet door het bestuur is gehoord en dat [betrokkene 1] de brief van 16 juni 2016 niet namens het bestuur heeft ondertekend. 3.4. De Hoge Raad heeft op 17 september 2018 in raadkamer een onderzoek ingesteld naar de gedragingen van de president en van het bestuur waarop de klachten betrekking hebben. Daarbij waren aanwezig de plaatsvervangend Procureur-Generaal, klager, en de president, bijgestaan door mr. G.J.H. Houtzagers, die tevens optrad namens het bestuur. De vordering is in raadkamer toegelicht door de plaatsvervangend Procureur-Generaal aan de hand van aantekeningen die aan de Hoge Raad zijn overgelegd. Zowel door klager als door en namens de president en het bestuur zijn hun standpunten toegelicht aan de hand van aantekeningen die aan de Hoge Raad zijn overgelegd.

4.1. Op grond van art. 13a, eerste lid, RO kan degene die een klacht heeft over de wijze waarop een rechterlijk ambtenaar met rechtspraak belast zich in de uitoefening van zijn functie jegens hem heeft gedragen, tenzij de klacht een rechterlijke beslissing betreft, de procureur-generaal bij de Hoge Raad verzoeken een vordering bij de Hoge Raad in te stellen tot het doen van een onderzoek naar de gedraging. 4.2. Voor zover de klachten inhouden dat de president inbreuk heeft gemaakt op de uit de Wet Bescherming persoonsgegevens voortvloeiende privacy-rechten van de cliënte van klager, door op die cliënte betrekking hebbende persoonsgegevens aan derden te verstrekken, betreft die klacht niet een gedraging jegens klager als bedoeld in art. 13a, eerste lid, RO. In zoverre is klager dan ook niet-ontvankelijk in zijn klachten. 4.3.1. Voor zover is geklaagd over het doen van de melding door de president aan de deken, geldt het volgende. 4.3.2. Als een rechterlijk ambtenaar met rechtspraak belast (hierna: rechter) een melding aan de deken van de orde van advocaten doet over een bepaalde gedraging of uitlating van een advocaat in het kader van de behandeling van een zaak waarbij die rechter en advocaat betrokken zijn, is het doen van die melding een gedraging jegens die advocaat die valt binnen het bereik van art. 13a RO. Indien deze rechter de melding niet zelf aan de deken doet maar ter kennis van de president van zijn gerecht brengt, waarna de president van het gerecht de melding aan de deken doet, maakt dat geen wezenlijk verschil voor de toepasselijkheid van art. 13a RO. Ook de melding door de president is dan een gedraging van een rechter in de uitoefening van zijn functie, zodat deze binnen het bereik van art. 13a RO valt. Een andere opvatting zou leiden tot een ongewenst onderscheid in de mogelijkheid een externe klachtprocedure als geregeld in art. 13a RO te beginnen, omdat die mogelijkheid dan afhankelijk wordt van de – min of meer willekeurige – omstandigheid wie de melding aan de deken doet. Daarbij wordt in aanmerking genomen dat een rechter die aanleiding ziet voor een melding over een advocaat aan de deken, in het algemeen goede redenen heeft, gelet op zijn positie van rechter in het geding waarin hij een oordeel moet geven, om het doen van die melding over te laten aan de president van zijn gerecht. 4.3.3. De president heeft betoogd dat het doen van een melding door de president van een gerecht behoort tot de taak van het bestuur als bedoeld in art. 23, eerste lid, RO, en dat op de uitoefening van de bestuurlijke taken toezicht wordt gehouden door de Raad voor de rechtspraak op de voet van art. 36 e.v. RO. In dit verband is gewezen op art. 23, eerste lid, aanhef en onder d, RO waarin de taak van het gerechtsbestuur – voor zover van belang – als volgt wordt omschreven: “Het bestuur is belast met de algemene leiding, de organisatie en de bedrijfsvoering van het gerecht. In het bijzonder draagt het bestuur zorg voor: (...) d. de kwaliteit van de bestuurlijke en organisatorische werkwijze van het gerecht daaronder begrepen de externe gerichtheid; (...).” Ook is gewezen op art. 7, tweede lid, van het Bestuursreglement van de rechtbank Rotterdam, waarin staat: “Het bestuur overlegt periodiek – en steeds ten minste eenmaal per jaar – met de navolgende externe overlegpartners: (...) b) Deken en Raad van toezicht orde van advocaten (...)”. De president betoogt dat een en ander meebrengt dat het doen van een melding door de president van een gerecht aan de deken in zijn arrondissement niet als een gedraging in de zin van art. 13a RO kan worden beschouwd waarop het externe klachtrecht van toepassing is. Het gaat, aldus de president, om een bestuurlijke gedraging die onder het toezicht van de Raad voor de rechtspraak valt. 4.3.4. Dit betoog kan niet worden aanvaard. De in art. 23, eerste lid, aanhef en onder d, RO bedoelde ‘externe gerichtheid’, ter uitvoering waarvan het bestuur van een gerecht met (onder meer) de deken van de orde van advocaten periodiek overlegt, heeft betrekking op de zorg van het gerechtsbestuur voor de kwaliteit van de bestuurlijke en organisatorische werkwijze van het gerecht. Dat volgt niet alleen uit de formulering van art. 23, eerste lid, aanhef en onder d, RO, maar ook uit de daarop betrekking hebbende parlementaire geschiedenis: “Wat het bestuursreglement betreft, is voorts het advies van de Raad voor de rechtspraak overgenomen om in de wet voor te schrijven dat gerechtsbesturen in hun bestuursreglement aangeven op welke wijze zij invulling geven aan hun externe oriëntatie, door een verplichting regels op te stellen over de externe contacten van het gerechtsbestuur. In het verlengde hiervan is door een aanvulling van artikel 23, eerste lid, van de Wet RO geëxpliciteerd dat de zorg van het gerechtsbestuur voor de kwaliteit van de bestuurlijke en organisatorische werkwijze van het gerecht de externe gerichtheid omvat.” (Kamerstukken II 2010-2011, 32 891, nr. 3, p. 26-27) Het bedoelde overleg van het gerechtsbestuur met (onder meer) de deken van de orde van advocaten ziet dus op algemene onderwerpen die verband houden met de werkwijze van het gerecht. Het heeft geen betrekking op een incidentele melding aan de deken over specifieke gedragingen of uitlatingen van een bepaalde advocaat in het kader van een gerechtelijke procedure. Het doen van zodanige melding kan dan ook niet worden gerekend tot de bestuurlijke taken van het gerechtsbestuur als bedoeld in art. 23, eerste lid, RO, waarop ingevolge art. 36 e.v. RO toezicht wordt gehouden door de Raad voor de rechtspraak. Op grond van het voorgaande is het doen van de melding door de president aan de deken een gedraging die binnen het bereik van art. 13a, eerste lid, RO valt. De Hoge Raad is dus bevoegd de daarop betrekking hebbende klacht te onderzoeken. 4.3.5. Gelet op art. 13f, eerste lid, eerste volzin, RO heeft de Hoge Raad te beoordelen of de president “zich in de onderzochte aangelegenheid al dan niet behoorlijk heeft gedragen”. Omdat het verzoekschrift voorts een klacht bevat over de wijze waarop het bestuur zich heeft gedragen bij de behandeling van de door klager bij de rechtbank ingediende klacht over de president, heeft de Hoge Raad, gelet op art. 13f, eerste lid, tweede volzin, RO, bovendien te beoordelen of het bestuur zich bij de behandeling van die klacht behoorlijk heeft gedragen.

5.1.1. De klachten over de melding door de president aan de deken houden ten eerste in dat de president daarmee haar plicht tot geheimhouding als bedoeld in art. 13 RO heeft geschonden. 5.1.2. De president stelt zich op het standpunt dat zij de gewraakte melding aan de deken heeft gedaan met het oog op het in art. 45a Advocatenwet door de deken uit te oefenen toezicht, dat geen sprake is van gegevens met een vertrouwelijk karakter als bedoeld in art. 13 RO, en dat, voor zover wel sprake is van dergelijke gegevens, uit het rechterlijk ambt de noodzaak voortvloeide tot mededeling daarvan aan de deken. Daarbij heeft de president gesteld dat het bij gerechten gangbare praktijk is dat niet de direct bij de zaaksbehandeling betrokken rechter, maar de president van het gerecht een dergelijke melding doet. 5.1.3. Het volgende wordt vooropgesteld. De deken van de orde van advocaten is op grond van art. 45a, eerste lid, Advocatenwet “belast met het toezicht op de naleving door advocaten die kantoor houden in dat arrondissement van het bepaalde bij of krachtens deze wet met inbegrip van toezicht op de zorg die zij als advocaten behoren te betrachten ten opzichte van degenen wiens belangen zij als zodanig behartigen of behoren te behartigen, inbreuken op verordeningen van de Nederlandse orde van advocaten en enig handelen of nalaten dat een behoorlijk advocaat niet betaamt.” Dit toezicht is van belang met het oog op het bewaken van de vereiste mate van integriteit en kwaliteit van de advocatuur, hetgeen zowel voor het functioneren van het rechtsbestel als voor de belangenbehartiging van de individuele rechtzoekende essentieel is (vgl. Kamerstukken I 2013-2014, 32 382, C, p. 3 en 7, en Kamerstukken II 2013-2014, 32 382, nr. 18, p. 11). Bij uitstek de rechter zal in de uitoefening van zijn functie gedragingen van advocaten opmerken die voor het door de deken uit te oefenen toezicht van wezenlijk belang kunnen zijn en waarvan de deken niet op andere wijze kan kennis nemen dan doordat de rechter hem daarop opmerkzaam maakt. In de regel zal het verkrijgen van dergelijke signalen alleen nuttig en zinvol voor de deken zijn, indien daarbij voldoende concrete gegevens worden verstrekt om het signaal naar behoren te kunnen behandelen. Daartoe kan het noodzakelijk zijn dat dergelijke signalen gegevens bevatten die in beginsel vallen onder de in art. 13 RO bedoelde plicht tot geheimhouding. Het hiervoor bedoelde rechtstatelijk belang van het in art. 45a Advocatenwet bedoelde toezicht – waaronder begrepen het belang van de rechtzoekende –, kan daarom meebrengen dat voor de rechter uit zijn ambt de noodzaak voortvloeit vertrouwelijke gegevens, al dan niet door tussenkomst van de president van het gerecht, aan de deken van de orde van advocaten te verstrekken. De deken van de orde van advocaten heeft op zijn beurt een geheimhoudingsplicht op grond van art. 45a, in verbinding met art. 11a, Advocatenwet. Het antwoord op de vraag of zich voor een rechter in een concreet geval de noodzaak voordoet vertrouwelijke gegevens te vermelden bij het doorgeven van signalen aan de deken van de orde van advocaten, is afhankelijk van de omstandigheden van het geval. Voor beantwoording van die vraag zijn, in het licht van de in dit verband geldende eisen van proportionaliteit en subsidiariteit, in het bijzonder van belang de aard en ernst van de gedraging(en) van de advocaat waarop de melding betrekking heeft en de aard van de vertrouwelijke gegevens die in de melding worden opgenomen. In het kader van de externe klachtprocedure houdt de Hoge Raad bij zijn onderzoek naar een door een rechter gedane melding aan de deken van de orde van advocaten over een gedraging van een advocaat, rekening met de beoordelingsruimte die in dat verband aan de rechter toekomt. 5.1.4. De melding van de president aan de deken bevat in dit geval enkele gegevens met een vertrouwelijk karakter die in beginsel vallen onder de geheimhoudingsplicht van art. 13 RO. Het gaat dan met name om de naam van de cliënte van klager, in verband met de aard van de procedure (zie hiervoor onder 2 (ii)). Met inachtneming van het hiervoor in 5.1.3 weergegeven toetsingskader, is de Hoge Raad van oordeel dat de president op goede gronden heeft kunnen oordelen dat in dit geval uit het rechterlijk ambt de noodzaak voortvloeide deze vertrouwelijke gegevens aan de deken te verstrekken. Daarbij is van belang dat de deken zonder die gegevens onvoldoende aanknopingspunten zou hebben om gericht onderzoek naar aanleiding van de melding te kunnen doen. Voorts is van belang dat de door de president gemelde gang van zaken met betrekking tot het van het kantoor van klager afkomstige verzoekschrift voldoende ernstig was om voor te leggen aan de deken, teneinde deze in staat te stellen desgewenst onderzoek daarnaar te verrichten. In zoverre zijn de klachten ongegrond. 5.2. De klachten houden voorts in dat de president niet behoorlijk jegens klager heeft gehandeld doordat zij hem voorafgaand aan de melding niet heeft gehoord. Deze klacht berust op het standpunt dat de advocaat op wie de melding betrekking heeft, gehoord dient te worden voordat de melding aan de deken van de orde van advocaten wordt gedaan. Dat standpunt is in zijn algemeenheid onjuist. Van bijzondere omstandigheden die meebrengen dat de president in dit geval klager voorafgaand aan de melding had moeten informeren over haar voornemen daartoe, is niet gebleken. De klachten zijn dus ook in zoverre ongegrond.

6.1. Klager heeft, voordat hij op de voet van art. 13a RO de Procureur-Generaal heeft benaderd, bij het bestuur een klacht ingediend over de door de president aan de deken gedane melding. Klager neemt het standpunt in dat het bestuur zich bij de behandeling van zijn klacht niet behoorlijk jegens hem heeft gedragen als bedoeld in art. 13f, eerste lid, tweede volzin, RO. Volgens klager heeft het bestuur in strijd gehandeld met een aantal op de klachtbehandeling van toepassing zijnde procedurele voorschriften. 6.2. Vaststaat dat klager in het kader van de behandeling van zijn klacht niet door het bestuur in de gelegenheid is gesteld te worden gehoord. Voor zover klager daarover klaagt, is de klacht gegrond. Art. 9:10, eerste lid, Awb (welke bepaling op grond van art. 26, zesde lid, RO van overeenkomstige toepassing is op de behandeling van klachten door het bestuur) houdt in dat de klager en degene op wiens gedraging de klacht betrekking heeft, in de gelegenheid worden gesteld te worden gehoord. Aangezien niet is gesteld of gebleken dat een van de in art. 9:10, tweede lid, Awb bedoelde uitzonderingen zich voordoet, had het bestuur in het kader van het door hem ingestelde onderzoek naar de klacht – in welk onderzoek het wel de reactie van de president heeft betrokken – ook klager in de gelegenheid moeten stellen te worden gehoord. 6.3. De klachten houden verder in dat ten onrechte “de afhandeling van de klacht (...) niet namens het gerechtsbestuur (heeft) plaatsgevonden, maar (...) alleen door een ‘rechterlijk bestuurslid’ is ondertekend”. Klager beroept zich bij de onderbouwing van deze klacht allereerst op art. 10:15 Awb. Daarmee miskent hij echter dat deze bepaling op dit geval niet van toepassing is. Klager beroept zich voorts op art. 10, eerste lid, van de Klachtenregeling van de rechtbank. Die bepaling houdt in dat het bestuur de klager schriftelijk en gemotiveerd in kennis stelt van de bevindingen van het onderzoek naar de klacht alsmede van de eventuele conclusies die het daaraan verbindt. De hiervoor onder 2 (v) weergegeven brief van [betrokkene 1] laat geen andere conclusie toe dan dat deze brief, hoewel dat niet expliciet is vermeld, de schriftelijke en gemotiveerde kennisgeving van het bestuur bevat zoals bedoeld in art. 10 van de Klachtenregeling. In zoverre zijn de klachten ongegrond.

De Hoge Raad: - verklaart klager niet-ontvankelijk in zijn klachten jegens de president van de rechtbank Rotterdam voor zover deze inhouden dat zij inbreuk heeft gemaakt op de uit de Wet Bescherming persoonsgegevens voortvloeiende privacy-rechten van de cliënte van klager, - verklaart de klachten jegens de president van de rechtbank Rotterdam voor het overige ongegrond, - verklaart de klachten jegens het bestuur van de rechtbank Rotterdam gegrond voor zover deze inhouden dat klager in de interne klachtprocedure niet in de gelegenheid is gesteld te worden gehoord, en - verklaart de klachten jegens het bestuur van de rechtbank Rotterdam voor het overige ongegrond. Deze beslissing is gegeven door de vicepresident C.A. Streefkerk als voorzitter en de raadsheren E.N. Punt en V. van den Brink, in aanwezigheid van de griffier J. Storm en de waarnemend griffier T. de Bont, en in het openbaar uitgesproken op 30 november 2018.