ECLI:NL:HR:2018:1020

29 juni 2018 Eerste Kamer 17/03640 TT/AR Hoge Raad der Nederlanden Beschikking in de zaak van: [verzoeker] ,wonende te [woonplaats] , VERZOEKER tot cassatie, advocaten: mr. J.F. de Groot en mr. P.A. Fruytier, t e g e n 1. UITVOERINGSCOMMISSIE SAASVELD-GAMMELKE,zetelende te Zwolle, VERWEERSTER in cassatie, advocaat: mr. M.W. Scheltema, 2. WATERSCHAP VECHTSTROMEN,zetelende te Almelo, 3. [belanghebbende 2] ,wonende te [woonplaats] , BELANGHEBBENDEN in cassatie, niet verschenen. Partijen zullen hierna ook worden aangeduid als [verzoeker] , de Uitvoeringscommissie, het Waterschap en [belanghebbende 2] . Voor het verloop van het geding in feitelijke instantie verwijst de Hoge Raad naar de beschikkingen in de zaak C/08/179777/HA RK 15-239 van de rechtbank Overijssel van 22 december 2016 en 10 mei 2017 De beschikking van de rechtbank van 10 mei 2017 is aan deze beschikking gehecht. Tegen de beschikking van het hof van 10 mei 2017 heeft [verzoeker] beroep in cassatie ingesteld. Het cassatierekest is aan deze beschikking gehecht en maakt daarvan deel uit. De Uitvoeringscommissie heeft verzocht het beroep te verwerpen. Het Waterschap en [belanghebbende 2] hebben geen verweerschrift ingediend. De conclusie van de Advocaat-Generaal W.L. Valk strekt tot verwerping van het cassatieberoep. De advocaat van [verzoeker] heeft bij brief van 29 maart 2018 op die conclusie gereageerd. 3.1 In cassatie kan van het volgende worden uitgegaan. i) Percelen van [verzoeker] zijn betrokken in het landinrichtingsproject Saasveld-Gammelke van de provincie Overijssel. ii) Het ontwerpbesluit van de Uitvoeringscommissie voor de – in de art. 47 en 61-62 Wet inrichting landelijk gebied (hierna: Wilg) bedoelde – lijst der geldelijke regelingen (hierna: LGR) heeft van 8 september 2014 tot en met 20 oktober 2014 ter inzage gelegen. iii) [verzoeker] heeft met betrekking tot het ontwerpbesluit op 15 oktober 2014 een zienswijze ingediend. iv) Nadat [verzoeker] over zijn zienswijze was gehoord, heeft de Uitvoeringscommissie bij besluit van 7 oktober 2015 de LGR vastgesteld. De LGR houdt voor [verzoeker] in dat hij ter zake van overbedeling een bedrag van € 93.933,-- dient te betalen. v) In de door de Uitvoeringscommissie vastgestelde “Nadere regels voor de lijst der geldelijke regelingen” (hierna: de Nadere Regels) is het volgende vermeld: “4. Verrekenposten De verrekenposten, als bedoeld in artikel 68, lid 1 sub b van de WILG en artikel 26, lid 2 Bilg [Hoge Raad: Besluit inrichting landelijk gebied (Stb. 2006, 243, gewijzigd bij Besluit van 30 november 2006, Stb. 2006, 667, en bij Besluit van 20 augustus 2009, Stb. 2009, 397)], worden als volgt geschat en vervolgens verrekend tussen de betrokken oude, afgaande eigenaren en nieuwe opkomende eigenaren, dan wel tussen de eigenaren en het herverkavelingsblok (gezamenlijke rechthebbenden). De verrekenposten worden als volgt toegepast: 1. (…) 2. (…) 3. (…) 4. (…) De verrekenposten 1 t/m 4 worden verrekend tussen afgaande en opkomende eigenaar. Naast de in artikel 26 [lid 2] Bilg vermelde verrekenposten, bestaan op grond van de WILG nog de navolgende verrekenposten. 5. (…) 6. (…) 7. Kwaliteitsverschil tussen inbreng en toedeling wordt verrekend door het verschil in kwaliteit tussen inbreng en toedeling, uitgedrukt in een nader te bepalen geldsbedrag, met inachtneming van de vastgestelde agrarische verkeerswaarde. 8. (…) Bovenstaande verrekenposten 5 t/m 8 worden verrekend tussen de betrokken eigenaren en het herverkavelingsblok (= gezamenlijke Rechthebbenden).” 3.2 In dit geding is [verzoeker] op de voet van art. 69 Wilg in beroep gekomen tegen het besluit tot vaststelling van de LGR. Hij heeft de rechtbank verzocht het besluit onverbindend te verklaren, dan wel de Uitvoeringscommissie opdracht te geven een nieuw besluit te nemen. [verzoeker] heeft onder meer aangevoerd dat de Nadere Regels onverbindend zijn omdat daarin zonder wettelijke basis is opgenomen dat kwaliteitsverschillen tussen inbreng en toedeling in geld worden verrekend. 3.3 De rechtbank heeft het beroep ongegrond verklaard. Zij heeft daartoe, voor zover in cassatie van belang, het volgende overwogen. De Nadere Regels moeten worden gekwalificeerd als beleidsregels in de zin van art. 1:3 lid 4 Awb. Ter zitting is door de voorzitter van de Uitvoeringscommissie uitgelegd dat de bevoegdheid van Gedeputeerde Staten op grond van art. 68 Wilg is gedelegeerd aan de Uitvoeringscommissie. De Uitvoeringscommissie, zijnde een bestuursorgaan, kan dus beleidsregels opstellen. (rov. 4.3) De rechter dient bij de beoordeling van beleidsregels de beleidsvrijheid van het bestuursorgaan te respecteren. Beleidsregels mogen echter niet in strijd met de wet komen. (rov. 4.4) Het uitgangspunt voor toedeling onder de Wilg is dat de eigenaar eenzelfde hoeveelheid oppervlakte krijgt toegedeeld. Evenzeer is uitgangspunt dat aan iedere eigenaar een recht wordt toegedeeld met een gelijke hoedanigheid en gebruiksbestemming als door hem is ingebracht. In de praktijk is het toedelen van gronden met een vergelijkbare hoedanigheid of gebruiksbestemming niet altijd haalbaar. Op grond van art. 52 lid 3 Wilg mag van dit uitgangspunt in het belang van de ruilverkaveling worden afgeweken. (rov. 4.6) [verzoeker] stelt dat uit art. 61 Wilg volgt dat in de LGR alleen verschillen in oppervlakte verrekend mogen worden. Art. 61 Wilg zegt echter niet meer dan dat als er een verschil in oppervlakte is tussen de ingebrachte en de toegedeelde grond, dat verschil in geld moet worden verrekend. (rov. 4.7) De Wilg maakt het in art. 62 lid 1, onder c, onder 4˚, in verbinding met art. 62 lid 2, mogelijk dat het verschil in waarde wordt verrekend onder de LGR. De Uitvoeringscommissie heeft in art. 4, onder 7, van de Nadere Regels ook het kwaliteitsverschil tussen ingebrachte en toegedeelde gronden onder de verrekening van de LGR gebracht. Dat is niet in strijd met de Wilg maar juist daarmee in overeenstemming. (rov. 4.9) Ook uit art. 19 van het Besluit inrichting landelijk gebied moet worden afgeleid dat de wetgever uitdrukkelijk de mogelijkheid openlaat dat een verschil in kwaliteit tussen de ingebrachte en de toegedeelde grond, in geld wordt verrekend. (rov. 4.10) De Uitvoeringscommissie heeft art. 4, onder 7, van de Nadere Regels in redelijkheid kunnen opnemen. Als er geen mogelijkheid zou bestaan om kwaliteitsverschillen in geld te verrekenen in het geval het niet mogelijk is om gronden van dezelfde hoedanigheid en gebruiksbestemming toe te delen, zou ruilverkaveling niet meer mogelijk zijn. (rov. 4.11). De Nadere Regels zijn niet in strijd met de Wilg en dus niet onverbindend (rov. 4.12). Dit oordeel wordt bevestigd door verschillende passages in de totstandkomingsgeschiedenis van de Wilg (rov. 4.13-4.16). Hetgeen [verzoeker] verder heeft aangevoerd, kan niet tot een ander oordeel leiden (rov. 4.17-4.17.3). 3.4 Volgens onderdeel 1.1 van het middel is onjuist het oordeel van de rechtbank dat de Nadere Regels niet in strijd zijn met de Wilg. Het onderdeel voert aan dat de Wilg niet voorziet in de mogelijkheid om verschillen in kwaliteit afzonderlijk te verrekenen, ervan uitgaande dat de inbreng en toedeling voldoen aan de vereisten van gelijke hoedanigheid en gebruiksbestemming. Onderdeel 1.2 klaagt dat, indien de rechtbank ervan is uitgegaan dat in dit geval is afgeweken van het uitgangspunt dat gronden van gelijke hoedanigheid en gebruiksbestemming worden toegedeeld en dat om die reden verrekening van kwaliteitsverschillen gerechtvaardigd is, de beslissing van de rechtbank niet toereikend is gemotiveerd in het licht van de stukken van het geding en de stellingen van [verzoeker] . Daartoe wordt aangevoerd dat in dit geval is geruild binnen de toegestane ruilklassen. Het geval dat de ruiling plaatsvindt zonder dat is voldaan aan het vereiste dat sprake is van gelijke hoedanigheid en gebruiksbestemming (art. 52 lid 3 Wilg), doet zich hier dus niet voor. 3.5.1 Met betrekking tot deze klachten wordt het volgende vooropgesteld. 3.5.2 Het gaat in de onderhavige zaak om een herverkaveling op grond van hoofdstuk 8, titel 3, Wilg. Art. 47 Wilg onderscheidt in het herverkavelingsproces twee stappen: (1) de vaststelling van het ruilplan, bevattende een lijst van rechthebbenden en een plan van toedeling (zie art. 48 Wilg), en (2) de vaststelling van een LGR. De onderhavige procedure betreft alleen het besluit tot vaststelling van de LGR. 3.5.3 De toedeling in het ruilplan geschiedt op de grondslag van oppervlakte: iedere eigenaar heeft in beginsel aanspraak op een oppervlakte in kavels die gelijk is aan de oppervlakte van de door hem ingebrachte kavels (art. 56 lid 2 Wilg). Van dit uitgangspunt kan worden afgeweken indien toepassing daarvan de totstandkoming van een behoorlijke herverkaveling in de weg zou staan (art. 56 lid 4 Wilg). Ten opzichte van de regeling die gold onder de tot 1 januari 2007 geldende Landinrichtingswet is de grondslag voor toedeling gewijzigd; onder laatstgenoemde wet was de grondslag voor toedeling de geschatte waarde van de grond (art. 142 lid 2 Landinrichtingswet (oud)). 3.5.4 Art. 52 lid 3 Wilg bepaalt voorts dat, voor zover het belang van de landinrichting zich hiertegen niet verzet, aan iedere eigenaar een recht wordt toegedeeld van gelijke hoedanigheid en gebruiksbestemming als door hem is ingebracht. 3.5.5 Op grond van art. 52 lid 4 Wilg is het begrip ‘gelijke hoedanigheid en gebruiksbestemming’ nader uitgewerkt in de art. 15-20 van de Regeling inrichting landelijk gebied (Stcrt. 21 december 2006, nr. 249; hierna: Rilg). Uit art. 17 lid 1 Rilg volgt dat voor de gelijke hoedanigheid van gronden onder meer de opbouw, samenstelling en fysische eigenschappen van de bodem van belang zijn. Art. 20 lid 1 Rilg schrijft voor dat de bodemgeschiktheid per gebruiksbestemming wordt ingedeeld in ten minste drie klassen, welke indeling op een kaart wordt vermeld. In de toelichting op de Rilg is hierover het volgende vermeld: “Voordat gedeputeerde staten het ruilplan daadwerkelijk kunnen opstellen, is met het oog op een efficiënte herverkaveling een aantal voorbereidings-handelingen noodzakelijk. Een van de door gedeputeerde staten in dat kader te treffen handelingen betreft het opstellen van kaarten met betrekking tot de gelijke hoedanigheid en gebruiksbestemming en de uitruilbaarheid van onroerende zaken. Op die kaarten staan alle uitruilbare gronden aangegeven in categorieën van gelijke hoedanigheid en gebruiksbestemming (zogenaamde uitruilbaarheidsklassen). De uitruilbaarheid heeft betrekking op de mate waarin grond aan een andere eigenaar kan worden toegedeeld. De regels hieromtrent zijn opgenomen in hoofdstuk 2, paragraaf 3, van het [Besluit inrichting landelijk gebied]. De gronden die tot dezelfde klasse van uitruilbaarheid behoren hebben een vergelijkbare bodemgeschiktheid, die is vastgesteld aan de hand van de opbouw, samenstelling en fysische eigenschappen van de bodem en de grondwaterkarakteristiek. (…) Uitgangspunt van de beoordeling van de gelijke hoedanigheid en gebruiksbestemming is een optimale uitruil van de gronden, met inachtneming van de mogelijkheid om de geschiktheid van de grond voor een specifiek agrarisch gebruik met inrichtingsmaatregelen te beïnvloeden. (…) Gedeputeerde staten bepalen vervolgens in welke mate de gronden met een gelijke hoedanigheid geschikt zijn voor een bepaalde gebruiksbestemming. Daarbij geven zij aan welke kenmerken doorslaggevend zijn voor welke agrarische gebruiksbestemming (artikel 19 van de regeling). Zo zijn voor de gebruiksbestemming grasland minder kenmerken doorslaggevend dan voor de gebruiksbestemming akkerbouw en voor laatstgenoemde gebruiksbestemming zijn weer minder kenmerken doorslaggevend dan voor de gebruiksbestemming tuinbouw. Zij geven daarbij aan welk gewicht aan de beoordeling van de afzonderlijke bodemkenmerken wordt toegekend. Vervolgens delen gedeputeerde staten de gronden per gebruiksbestemming in naar ten minste drie klassen van uitruilbaarheid (artikel 20, eerste lid). In veel gevallen zal een indeling naar drie klassen toereikend zijn. Ingeval een blok wordt gekenmerkt door een grote diversiteit van grondsoorten zal een indeling naar meer klassen noodzakelijk zijn. Gedeputeerde staten vermelden de klassen ten slotte op kaarten (artikel 20, tweede lid). De kaarten kunnen worden gebruikt bij de zogenoemde wenszittingen die in het kader van de herverkavelingsprocedure worden gehouden. Tijdens deze zittingen kunnen eigenaren en gebruikers aan gedeputeerde staten hun wensen kenbaar maken aangaande de toedeling van gronden.” (Stcrt. 21 december 2006, nr. 249, p. 9-10) Hieruit volgt dat de indeling in bodemgeschiktheidsklassen als bedoeld in art. 20 lid 1 Rilg ten dienste staat van het bepalen van de uitruilbaarheid van gronden, en daarmee van de vaststelling van het hiervoor in 3.5.2 bedoelde ruilplan. 3.5.6 In art. 62 lid 1 Wilg is vermeld wat de LGR dient in te houden. Het gaat in de eerste plaats om de uitkomst van de in art. 68 lid 1 Wilg bedoelde schattingen (art. 62 lid 1, onder a en b, Wilg). Die schattingen betreffen, kort gezegd, de waardeverandering van de gronden als gevolg van de herverkaveling, alsmede de tussen de oude en de nieuwe eigenaar geldende verrekenposten. Art. 62 lid 1, aanhef en onder c, Wilg bepaalt dat de LGR een opgave bevat van de diverse geldelijke verrekeningen, waaronder de verrekening van het verschil in oppervlakte tussen de ingebrachte en de toegedeelde kavels (art. 62 lid 1, onder c, onder 1˚, Wilg in verbinding met art. 61 Wilg). Op grond van art. 62 lid 1, aanhef en onder c, onder 4˚, Wilg kan in de LGR ook opgave worden gedaan van verrekening van ‘overige zaken’. Daaruit volgt dat art. 62 lid 1, onder c, Wilg geen limitatieve opsomming van verrekenposten bevat. Op overeenkomstige gronden geldt dat ook voor art. 68 lid 1, onder b, Wilg (dat de door schatters te verrichten schatting van de geldelijke verrekeningen betreft). 3.5.7 Bij de parlementaire behandeling van de Wilg is over de LGR het volgende opgemerkt: “Met de lijst der geldelijke regelingen wordt de herverkaveling in financiële zin afgewikkeld. Hierin worden de ook onder de werking van de Landinrichtingswet bekende verrekenposten over en weer tussen de verschillende bij de herverkaveling betrokken eigenaren opgenomen, zoals de verrekening van waardeveranderingen tussen ingebrachte en toegedeelde percelen, de financiële gevolgen van kortingen, onder- en overbedelingen en van de vestiging of opheffing van beperkte rechten, het recht van huur en dergelijke.” (Kamerstukken II 2005/06, 30509, nr. 3, p. 63) “Met de hier aan het woord zijnde leden ben ik van mening dat zowel de oppervlakte als ook het opbrengend vermogen van de grond relevante criteria zijn bij de bepaling van een ieders recht op toedeling bij herverkaveling. Beide criteria zijn in het wettelijke stelsel zoals het wetsvoorstel dat introduceert ook in ogenschouw genomen. (…) Het verschil in oppervlakte tussen inbreng en toedeling wordt in geld verrekend (voorgesteld artikel 61 WILG) en maakt onderdeel uit van de lijst der geldelijke regelingen, evenals de verrekening van de waardeverandering van onroerende zaken voor elke eigenaar (voorgesteld artikel 68, eerste lid onder a). Met andere woorden: afwijking van de uitgangspunten van toedeling van gelijke oppervlaktes en van percelen van gelijke hoedanigheid en gebruiksbestemming leidt tot financiële verrekeningen. Het belang van beide factoren, dat door de hier aan het woord zijnde leden is gememoreerd, komt daarmee in het voorgestelde stelsel tot uitdrukking.” (Kamerstukken II 2005/06, 30509, nr. 6, p. 30). “Weliswaar is volgens artikel 56, tweede lid de oppervlakte in kavels de basis voor korting en toedeling, maar uitgangspunt van de wet is blijkens artikel 52, derde lid tevens dat in beginsel kwalitatief met de ingebrachte gronden vergelijkbare gronden worden toebedeeld. (…) Op grond van artikel 52, vierde lid van de WILG zullen Gedeputeerde Staten, voordat zij het ruilplan kunnen opstellen, van alle uitruilbare gronden de gelijke hoedanigheid en gebruiksbestemming moeten vaststellen. (…) Daarnaast is er, net als in de huidige Landinrichtingswet, een voorziening voor financiële compensatie bij de lijst geldelijke regelingen als in het uiterste geval sprake is van toedeling van grond met een verminderde gebruikswaarde.” (Handelingen I 2006/07, 30509, nr. 12, p. 493) 3.5.8 Ter uitvoering van art. 63 lid 2 Wilg zijn in het Besluit inrichting landelijk gebied (Stb. 2006, 243, gewijzigd bij Besluit van 30 november 2006, Stb. 2006, 667, en bij Besluit van 20 augustus 2009, Stb. 2009, 397; hierna: Bilg) nadere regels gegeven omtrent de LGR. Art. 19 Bilg bepaalt, kort gezegd, dat indien grond is toegedeeld met een andere hoedanigheid of gebruiksbestemming, de desbetreffende eigenaar hiervoor kan worden gecompenseerd door een oppervlaktecorrectie toe te passen of door hem een geldsom te betalen. Art. 26 Bilg betreft de verrekenposten die in de LGR kunnen worden opgenomen. De opsomming in lid 2 is niet limitatief bedoeld. Dit volgt uit het niet-limitatieve karakter van art. 62 lid 1, onder c, Wilg (zie hiervoor in 3.5.6), waarvan art. 26 Bilg de uitwerking vormt, en vindt steun in de toelichting op het Bilg (zie hierna in 3.5.9). 3.5.9 In de toelichting op het Bilg is het volgende vermeld: “De lijst der geldelijke regelingen is het sluitstuk van de herverkaveling en betreft de financiële gevolgen van de toedeling (…). Gedeputeerde staten bepalen in de lijst der geldelijke regelingen de hoogte van de door de individuele eigenaren te betalen of te ontvangen bijdrage (artikel 24). Voor elke eigenaar wordt het voordeel van de reconstructie toegerekend naar de mate van het nut. Daartoe wordt allereerst aan de hand van een of meer objectieve en een of meer subjectieve exploitatiefactoren de toestand van de grond bepaald. De objectieve factoren hebben betrekking op de kwaliteit van een kavel zoals die aan een persoon is toegedeeld en betreffen de ontsluiting en de waterbeheersing. De subjectieve factoren hebben betrekking op de kwaliteit van een toegedeelde kavel in relatie tot andere kavels die aan dezelfde persoon zijn toegedeeld en betreffen de ruimtelijke structuur van de kavels (artikel 25). Aan de hand van de objectieve en subjectieve factoren kunnen de verschillen tussen inbreng en toedeling worden bepaald en op geld worden gewaardeerd. Daarnaast kunnen gedeputeerde staten in de lijst der geldelijke regelingen alle vergoedingen en te verrekenen objecten bij de verrekenposten opnemen die verband houden met de overgang van allerlei bijkomende zaken van de oude naar de nieuwe eigenaren. Dit geldt bijvoorbeeld voor de waarde van gebouwen, werken, beplantingen en houtopstanden, voor de vestiging, regeling of opheffing van beperkte rechten, huren of lasten (…) (artikel 26). Of deze posten zich voordoen en hoe ze in voorkomend geval gewaardeerd moeten worden hangt nauw samen met de te ruilen objecten.” (Stb. 2006, 243, p. 11) 3.5.10 Uit hetgeen hiervoor in 3.5.6-3.5.9 is overwogen, volgt dat volgens het stelsel van de Wilg alle voor- en nadelen als gevolg van de ruiling via de LGR dienen te worden verrekend. Daarmee wordt voorzien in een algehele financiële afwikkeling van de herverkaveling. Het gaat daarbij niet alleen om verschillen in oppervlakte, maar ook om eventuele verschillen in gebruikswaarde of kwaliteit. 3.6.1 Voor zover de onderdelen betogen dat in het algemeen slechts verschillen in oppervlakte in aanmerking komen voor compensatie via de LGR en verschillen in gebruikswaarde of kwaliteit niet, volgt uit het voorgaande dat zij op een onjuiste rechtsopvatting berusten. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat de Wilg voorziet in de mogelijkheid dat ook verschillen in gebruikswaarde of kwaliteit via de LGR verrekend worden (rov. 4.9) en dat de Nadere Regels niet in strijd zijn met de Wilg en derhalve niet onverbindend zijn (rov. 4.12). 3.6.2 Gelet op het voorgaande faalt eveneens het betoog van de onderdelen dat in het onderhavige geval sprake is van dezelfde hoedanigheid en gebruiksbestemming in de zin van art. 52 lid 3 Wilg en dat daarom compensatie van kwaliteitsverschillen niet aan de orde is. Dit betoog berust hierop dat het kwaliteitsverschil tussen de ingebrachte en de toegedeelde kavels kleiner is dan één bodemgeschiktheidsklasse. Zoals volgt uit het hiervoor in 3.5.5 overwogene staat echter de indeling in bodemgeschiktheidsklassen als bedoeld in art. 20 lid 1 Rilg ten dienste van het bepalen van de uitruilbaarheid van gronden. Deze indeling heeft aldus betrekking op de eerste fase van het herverkavelingsproces (de vaststelling van het ruilplan) en niet op de tweede fase (de vaststelling van de LGR). Het feit dat de ingebrachte en de toegedeelde kavels in dezelfde klasse van bodemgeschiktheid vallen, laat onverlet dat sprake kan zijn van een (voor verrekening via de LGR in aanmerking komend) verschil in gebruikswaarde of kwaliteit tussen de ingebrachte en de toegedeelde kavels. [verzoeker] betwist in deze procedure niet dat zojuist bedoeld verschil in het onderhavige geval € 93.933,-- bedraagt, zoals vermeld in de LGR (zie hiervoor in 3.1 onder (iv)). 3.6.3 De onderdelen 1.1 en 1.2 stuiten op het voorgaande af. 3.7 Onderdeel 1.3 bevat alleen een voortbouwende klacht en faalt derhalve evenzeer. De Hoge Raad: verwerpt het beroep; veroordeelt [verzoeker] in de kosten van het geding in cassatie, tot op deze uitspraak aan de zijde van de Uitvoeringscommissie begroot op € 851,07 aan verschotten en € 1.800,-- voor salaris. Deze beschikking is gegeven door de vice-president C.A. Streefkerk als voorzitter en de raadsheren A.H.T. Heisterkamp, G. Snijders, M.V. Polak en H.M. Wattendorff, en in het openbaar uitgesproken door de raadsheer T.H. Tanja-van den Broek op 29 juni 2018.