ECLI:NL:HR:2016:1112

3 juni 2016 Eerste Kamer 14/06319 LZ/EE Hoge Raad der Nederlanden Arrest in de zaak van: De publiekrechtelijke rechtspersoon GEMEENTE HENGELO,zetelende te Hengelo, EISERES tot cassatie, advocaat: mr. M.W. Scheltema, t e g e n [verweerder] ,wonende te [woonplaats] , VERWEERDER in cassatie, advocaat: mr. H.J.W. Alt. Partijen zullen hierna ook worden aangeduid als de Gemeente en [verweerder] . Voor het verloop van het geding in feitelijke instanties verwijst de Hoge Raad naar de navolgende stukken: a. het vonnis in de zaak 84435 HA ZA 209 van de rechtbank Almelo van 19 december 2007; b. de arresten in de zaak 200.004.708 van het gerechtshof Arnhem-Leeuwarden van 21 mei 2013, 28 januari 2014 en 16 september 2014. De arresten van het hof zijn aan dit arrest gehecht. Tegen de arresten van het hof van 21 mei 2013 en 16 september 2014 heeft de Gemeente beroep in cassatie ingesteld. De cassatiedagvaarding is aan dit arrest gehecht en maakt daarvan deel uit. [verweerder] heeft geconcludeerd tot verwerping van het beroep. De zaak is voor partijen toegelicht door hun advocaten, en voor de Gemeente mede door mr. G.M.C. Neuteboom-Klink. De conclusie van de Advocaat-Generaal L.A.D. Keus strekt tot vernietiging van beide bestreden arresten en tot verwijzing. De advocaten van partijen hebben ieder bij brief van 25 februari 2016 op die conclusie gereageerd. 3.1 In cassatie kan van het volgende worden uitgegaan. (i) [verweerder] had, samen met zijn moeder, grond met gebouwen in eigendom aan de [a-straat 1] in Hengelo (Overijssel). Hij exploiteerde daar een stoeterij. (ii) De Gemeente en [verweerder] zijn in onderhandeling getreden over de verkoop van deze grond en gebouwen in verband met de ontwikkeling van een bedrijventerrein. Bij brief van 12 december 1990 heeft de toenmalige wethouder Ruimtelijke Ordening c.a. van de Gemeente bevestigd dat met de verantwoordelijke gedeputeerde contact zou worden opgenomen om de voorgenomen herbouw van het bedrijf aan de [b-straat] in Beckum te bepleiten. (iii) De onderhandelingen tussen partijen hebben geleid tot een koopovereenkomst. Bij notariële akte van 29 mei 1991 is de eigendom aan de Gemeente geleverd. De koopprijs bedroeg ƒ 1.300.000,--. Daarvan is ƒ 150.000,-- niet betaald, in afwachting van de ontruiming van de opstallen en de beëindiging van het grondgebruik. Onderdeel van de koopovereenkomst was de afspraak dat [verweerder] het verkochte om niet mocht gebruiken tot 1 januari 1993. [verweerder] heeft het terrein ook na het verstrijken van deze datum niet ontruimd. (iv) Om de stoeterij te kunnen vestigen aan de [b-straat] in Beckum, diende [verweerder] te beschikken over een vrijstelling van het ter plaatse geldende bestemmingsplan. Bij besluit van 11 augustus 1992 hebben gedeputeerde staten van de provincie Overijssel de hiervoor benodigde verklaring van geen bezwaar geweigerd. Dit besluit is onherroepelijk geworden. (v) Vervolgens zijn er plannen ontwikkeld om de stoeterij te verplaatsen naar de [c-straat] in Hengelo. Het college van burgemeester en wethouders van de Gemeente (hierna: het College) heeft in verband daarmee op 28 juli 1994 een bouwvergunning aan [verweerder] verleend. Op 13 juni 1996 heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State de uitspraak van de rechtbank, waarbij het beroep tegen de bouwvergunning ongegrond was verklaard, bevestigd. (vi) [verweerder] heeft op 25 november 1993 voor de oprichting van de stoeterij een milieuvergunning als bedoeld in art. 8.1 van de Wet milieubeheer aangevraagd. Het College heeft die vergunning op 19 mei 1994 verleend. Deze vergunning is bij uitspraak van 30 juni 1995 door de Afdeling bestuursrechtspraak vernietigd. De grond daarvoor was, kort gezegd, dat de Gemeente geen plan had vastgesteld als geëist door de Interimwet ammoniak en veehouderij (hierna: IAV). Een verzoek van het College tot herziening van deze uitspraak heeft de Afdeling bestuursrechtspraak bij uitspraak van 7 november 1995 niet-ontvankelijk verklaard omdat de Gemeente het vereiste griffierecht niet tijdig had voldaan. (vii) De advocaat van [verweerder] heeft Gemeente op 21 augustus 1995 geschreven: “Bij beslissing van 30 juni jl. heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State de aan de heer [verweerder] verleende milieuvergunning vernietigd. (...) De heer [verweerder] houdt uw gemeente aansprakelijk voor de gevolgen, die hij ten gevolge van de vernietiging van de milieuvergunning lijdt. Uw gemeente is voor de schade, die daaruit voortvloeit aansprakelijk. De heer [verweerder] maakt aanspraak op vergoeding van de schade, waaronder begrepen de wettelijke vertragingsrente. In zoverre dient u de inhoud van deze brief als ingebrekestelling te beschouwen. (...)” (viii) [verweerder] heeft bij brief van 5 juni 1996 opnieuw een milieuvergunning ingevolge art. 8.1 van de Wet milieubeheer aangevraagd voor de oprichting van de stoeterij aan de [c-straat] te Hengelo. Op deze aanvraag is nimmer beslist. (ix) Bij brief van 24 september 1999 schrijft de (nieuwe) advocaat van [verweerder] aan het college: “(...) Gelijk partijen reeds in 1991, 1993 en 1995 hebben onderkend, is cliënt afhankelijk van niet alleen een herhuisvesting van hem en zijn gezin, maar ook van daadwerkelijke verplaatsing en van (her-)vestigingsmogelijkheden van zijn paardenhouderij. (...) Er is dan ook alle aanleiding voor aanpassing van het oorspronkelijk contract. De noodzaak tot aanvullende schadeloosstelling doet zich nu reeds voor. Indien en voor zover (her-)vestiging van de paardenhouderij binnen de gemeentegrenzen van Hengelo (O) niet mogelijk is en/of niet door middel van inruiling een zodanige plek elders in Twente kan worden verkregen, is er een reden voor en/of de noodzaak tot verdere schadeloosstelling. Namens cliënt wordt het voorstel gedaan dat Uw College zo spoedig mogelijk komt met een lijst van plaatsen en/of gebieden waar cliënt zich reëel kan vestigen, dat wil zeggen zonder de beperkende of belemmerende factoren voor wat betreft een bouwvergunning en/of een milieuvergunning, en met inachtneming van de door U uit te spreken bereidheid tot aanvullende schadeloosstelling en/of een overbruggingsfinanciering. Acht uw college die weg niet begaanbaar, dan dient er o.i. worden gesproken over algehele nadere schadeloosstelling. Komt de hierboven beschreven wijze van uitwerking en overleg om welke reden niet tot stand, dan heb ik opdracht van cliënt bij de rechtbank Almelo om een vonnis tot wijziging c.q. aanpassing van het contract te verzoeken. (...)” (x) Eind 1999 heeft [verweerder] een procedure aanhangig gemaakt waarin hij heeft gevorderd een verklaring voor recht dat hem een gerechtvaardigd beroep op overmacht toekomt voor wat betreft zijn verplichting tot ontruiming en ter vrije beschikking stellen van de locatie [a-straat 1] , alsmede een veroordeling van de Gemeente tot medewerking aan aanpassing van de koopovereenkomst van 29 mei 1991. De rechtbank heeft bij vonnis van 5 april 2000 deze vorderingen afgewezen. Het tegen dit vonnis door [verweerder] ingestelde hoger beroep is nog altijd aanhangig. (xi) Op 6 juli 2000 heeft [verweerder] opnieuw een aanvraag ingediend voor een milieuvergunning voor de locatie aan de [c-straat] . Die vergunning heeft het College op 17 november 2000 verleend. De Afdeling bestuursrechtspraak heeft bij uitspraak van 29 maart 2001 deze vergunning vernietigd omdat het College had verzuimd de kennisgeving van het ontwerp van de vergunning aan te plakken aan het gemeentehuis. (xii) Het College heeft op 3 juli 2001 een nieuwe beslissing op de aanvraag van 6 juli 2000 genomen en de vergunning opnieuw verleend. Bij uitspraak van 6 maart 2002 heeft de Afdeling bestuursrechtspraak ook deze vergunning vernietigd. Volgens de uitspraak bood de aanvraag, kort gezegd, geen inzicht in de organisatie en de wijze waarop de bedrijfsvoering zou plaatsvinden. Meer in het bijzonder ontbrak informatie over de grenzen van de inrichting, de tijden en dagen dat de inrichting in werking zou zijn, het gebruik van de faciliteiten van de inrichting door derden, het aantal transportbewegingen en andere relevante geluidsbronnen. (xiii) Nadat [verweerder] aanvullende gegevens had verstrekt, heeft het College bij besluit van 20 november 2002 de milieuvergunning andermaal verleend. De Afdeling bestuursrechtspraak heeft in haar uitspraak van 13 augustus 2003 de meeste hiertegen aangevoerde beroepsgronden verworpen, maar geoordeeld dat de opgelegde geluidsvoorschriften niet ‘naleefbaar’ zijn en heeft deze voorschriften vernietigd. Zij heeft het College opgedragen een nieuw besluit te nemen met inachtneming van haar uitspraak. (xiv) Het College heeft bij besluit van 9 september 2003 een nieuw geluidsvoorschrift aan de verleende vergunning toegevoegd en een ander voorschrift laten vervallen. Dit besluit is op 24 oktober 2003 onherroepelijk geworden. (xv) De advocaat van [verweerder] heeft bij brief van 10 mei 2005 namens [verweerder] de Gemeente aansprakelijk gesteld omdat [verweerder] ‘zowel door het handelen als het nalaten van de Gemeente ernstige schade heeft geleden’. (xvi) In 2008 heeft [verweerder] de gronden aan de [c-straat] verkocht. In januari 2009 heeft hij het terrein en de opstallen aan de [a-straat 1] ontruimd. [verweerder] woont thans in een huurwoning. 3.4.4 Door te oordelen als hiervoor in 3.4.3 vermeld heeft het hof de hiervoor in 3.4.2 vermelde maatstaven niet miskend en dus geen blijk gegeven van een onjuiste rechtsopvatting. Voor het overige is zijn oordeel van feitelijke aard en kan het dus niet op juistheid worden onderzocht. Dat oordeel is voldoende gemotiveerd en niet onbegrijpelijk. Het onderdeel faalt derhalve. 3.5.1 Onderdeel 1 richt zich tegen de verwerping door het hof van het verweer van de Gemeente dat de gebreken van de vergunning van 19 mei 1994 niet tot schade hebben geleid voor [verweerder] . Het betoogt in de eerste plaats dat indien het College de vergunning destijds rechtmatig had kunnen weigeren, geen causaal verband bestaat met de schade van [verweerder] . Volgens het onderdeel had het College die mogelijkheid, nu het ingevolge de IAV voor die vergunning vereiste ammoniakreductieplan ontbrak. 3.5.2 Degene die op zijn aanvraag een begunstigend bestuursbesluit (zoals een vergunning) verkrijgt, mag ervan uitgaan dat dit besluit overeenkomstig de wet is genomen en dus niet wegens strijd daarmee aan vernietiging blootstaat (vgl. HR 15 juni 1979, ECLI:NL:HR:1979:AC4193, NJ 1980/261 (Grubbenvorst /Caldenbroich), en HR 10 april 2009, ECLI:NL:HR:2009:BH2598, NJ 2009/515 (Barneveld/ Sierkstra)). Wordt een begunstigend besluit door de bestuursrechter (onherroepelijk) vernietigd, dan kan de aanvrager daarom op grond van onrechtmatige daad aanspraak maken op vergoeding van de schade die hij daardoor lijdt, mits het bestuursorgaan ook een begunstigend besluit zou hebben genomen indien het wel overeenkomstig de wet zou hebben beslist. Dit laatste zal in beginsel kunnen worden aangenomen als het bestuursorgaan, wanneer het na de vernietiging opnieuw beslist, andermaal een begunstigend besluit neemt en dat besluit, al dan niet na daartegen ingesteld bezwaar en beroep, onherroepelijk wordt. Dit laatste kan echter ook worden afgeleid uit andere omstandigheden. 3.5.3 Het hof heeft overeenkomstig het hiervoor in 3.5.2 vermelde beslist. Het heeft (in rov. 2.13 derde tussenarrest) op grond van de in deze zaak gebleken omstandigheden aannemelijk geoordeeld dat, indien het College overeenkomstig de wet zou hebben beslist, het ervoor zou hebben zorggedragen dat er een ammoniakreductieplan in de zin van de IAV zou zijn geweest. Deze vaststelling heeft het hof gegrond op de uitdrukkelijke intentie van het College om [verweerder] de milieuvergunning te verlenen (naar het hof klaarblijkelijk heeft bedoeld: teneinde de herhuisvesting van de stoeterij van [verweerder] mogelijk te maken), het feit dat het College meende dat zijn beleidsnotitie “Beoordeling Veehouderij en Hinderwet” reeds kon gelden als een ammoniakreductieplan in de zin van de IAV en het feit dat de Dienst Stadsontwikkeling van de Gemeente, blijkens een door [verweerder] overgelegde brief uit 1996, een milieuvergunning mogelijk achtte. Voorts heeft het hof in aanmerking genomen (rov. 2.12 en 2.13, tweede zin) dat de Gemeente onvoldoende heeft aangevoerd om het tegendeel aannemelijk te maken. 3.5.4 Uit het vorenstaande volgt dat het betoog van het onderdeel berust op een onjuiste rechtsopvatting. Niet beslissend is immers of het College de vergunning rechtmatig had kunnen weigeren, maar - zoals het hof tot maatstaf heeft genomen - welk besluit het zou hebben genomen indien het wel overeenkomstig de wet zou hebben beslist. 3.5.5 Het onderdeel bevat voorts klachten die erop neerkomen dat de motivering van het oordeel van het hof tekortschiet nu het hof niet duidelijk vaststelt wanneer het vereiste ammoniakreductieplan zou zijn vastgesteld en de vergunning overeenkomstig de wet had kunnen worden verleend. 3.5.6 Ook deze klachten falen. Het hof is blijkens zijn vaststellingen ervan uitgegaan dat de Gemeente eerst vanaf 30 juni 1995 onrechtmatig heeft gehandeld jegens [verweerder] door hem geen vergunning te verlenen waaraan geen gebreken kleefden (rov. 4.13, 4.14, 4.30 en 4.31 eerste tussenarrest, waarin het hof verwijst naar 1995 als aanvangstijdstip van de schade, en rov. 2.23 en het dictum van het derde tussenarrest, waarin het 30 juni 1995 als zodanig noemt). Kennelijk is het hof ervan uitgegaan dat op dat tijdstip een vergunning zou zijn verleend die mede voldeed aan de eisen van de IAV (dat wil zeggen: dat er een ammoniakreductieplan was en [verweerder] de nodige ammoniakrechten zou hebben verworven). Dat oordeel is feitelijk en niet onbegrijpelijk en behoefde, in het licht van het summiere partijdebat op dit punt, geen nadere motivering. 3.6 Ook de overige klachten van het middel kunnen niet tot cassatie leiden. Dit behoeft, gezien art. 81 lid 1 RO, geen nadere motivering nu die klachten niet nopen tot beantwoording van rechtsvragen in het belang van de rechtseenheid of de rechtsontwikkeling. De paarden heeft hij elders ondergebracht. 3.2 [verweerder] vordert in dit geding, voor zover in cassatie van belang, schadevergoeding van de gemeente, op te maken bij staat. Deze vordering heeft hij primair gegrond op de hiervoor in 3.1 onder (iii) genoemde overeenkomst die zijns inziens de verplichting voor de Gemeente meebracht om zorg te dragen voor herhuisvesting van zijn bedrijf, en de hiervoor in 3.1 onder (ii) genoemde bevestiging die volgens hem eenzelfde toezegging inhield. Subsidiair heeft hij aan zijn vordering onder meer ten grondslag gelegd dat de Gemeente onrechtmatig heeft gehandeld door hem pas in 2003 een onherroepelijke milieuvergunning te verlenen. In dit verband heeft hij mede een beroep gedaan op de vernietiging van diverse eerder verleende vergunningen door de bestuursrechter zoals hiervoor in 3.1 onder (vi) en (xi)-(xiii) vermeld. 3.3.1 De rechtbank heeft de vordering toegewezen met betrekking tot de hiervoor in 3.1 onder (xi)-(xiii) vermelde vergunningen, die zij op grond van de vernietiging door de bestuursrechter onrechtmatig jegens [verweerder] heeft geoordeeld (rov. 15). De primaire grondslag van de vordering heeft de rechtbank ongegrond geoordeeld (rov. 8 en 9). De vordering tot vergoeding van schade wegens de vertraging in de vergunningverlening heeft zij verjaard geoordeeld wat betreft de periode tot 10 mei 2000; de verjaring was naar haar oordeel eerst gestuit door de hiervoor in 3.1 onder (xv) vermelde brief van 10 mei 2005 (rov. 10-13.1). Daarom heeft de rechtbank geen oordeel gegeven over de vergunningverlening in de periode daarvoor (rov. 13.1). De vertraging die is ontstaan door de vernietiging van de hiervoor in 3.1 onder (xii) vermelde vergunning van 3 juli 2001, was volgens haar mede te wijten aan [verweerder] . Daarom heeft zij geoordeeld dat 20% van de door de gebrekkigheid van die vergunning veroorzaakte schade voor rekening van [verweerder] dient te blijven (rov. 19.3). 3.3.2 De hiervoor in 3.2 genoemde primaire grondslag van de vordering heeft [verweerder] in hoger beroep niet meer aan de orde gesteld. 3.3.3 Het hof heeft drie tussenarresten gewezen. In het derde tussenarrest heeft het hof een deskundigenbericht gelast naar de omvang van de schade. Desverzocht heeft het tussentijds cassatieberoep opengesteld. 3.3.4 De arresten van het hof bevatten, voor zover in cassatie van belang, de volgende oordelen. Niet in geschil is dat de Gemeente, gelet op de uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak uit 1995, 2001, 2002 en 2003, onrechtmatig jegens [verweerder] heeft gehandeld door vergunningen te verlenen waaraan gebreken kleefden (rov. 4.5 eerste tussenarrest). De hiervoor in 3.1 onder (ix) genoemde brief van de advocaat van [verweerder] van 24 september 1999 heeft de verjaring gestuit van de vordering tot vergoeding van de schade die is veroorzaakt door de gebreken die kleefden aan de vergunning van 19 mei 1994. De Gemeente diende deze brief mede te lezen tegen de achtergrond van de hiervoor in 3.1 onder (vii) genoemde brief van de advocaat van [verweerder] van 21 augustus 1995 waarin zij aansprakelijk was gesteld voor genoemde gebreken. De Gemeente is dus ook aansprakelijk voor de gebreken van de vergunning die in de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak uit 1995 is vernietigd (rov. 4.6-4.13). Het beroep van de Gemeente op eigen schuld van [verweerder] met betrekking tot de gebreken van de vergunning van 3 juli 2001 faalt (rov. 4.18-4.24). Hetzelfde geldt voor het verweer van de Gemeente dat de gebreken van de vergunning van 19 mei 1994 niet tot schade hebben geleid voor [verweerder] omdat een rechtmatig besluit op de aanvraag daartoe slechts een weigering had kunnen inhouden gelet op het ontbreken van het voor de verlening daarvan vereiste ammoniakreductieplan als bedoeld in de IAV. De uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak hield in dat het College opnieuw op de aanvraag diende te beslissen, hetgeen het heeft nagelaten. Nu het College destijds uitdrukkelijk de intentie had om de vergunning te verlenen en meende dat de notitie Beoordeling Veehouderij en Hinderwet die het had opgesteld reeds kon gelden als ammoniakreductieplan in de zin van de IAV, valt ervan uit te gaan dat het bereid was zo nodig het vereiste plan vast te stellen. (rov. 2.6-2.14 derde tussenarrest). [verweerder] heeft een deel van de periode 1995-2000 stilgezeten en aldus verzuimd zijn schade te beperken. De vergoedingsplicht van de Gemeente over deze periode dient daarom met 25% te worden verminderd. (rov. 2.16-2.20 en 2.23) 3.4.1 Onderdeel 4 van het middel keert zich tegen het oordeel van het hof dat de hiervoor in 3.1 onder (ix) genoemde brief van de advocaat van [verweerder] van 24 september 1999 de verjaring heeft gestuit van de vordering tot vergoeding van de schade die is veroorzaakt door de gebreken die kleefden aan de vergunning die is verleend op 19 mei 1994. Het onderdeel voert aan dat de brief betrekking heeft op aanpassing van de overeenkomst van partijen en het bieden van een geschikte locatie voor de stoeterij van [verweerder] , en niet op een vordering uit onrechtmatige daad wegens vernietiging van de verleende vergunning. De brief kan daarom niet worden aangemerkt als een mededeling in de zin van art. 3:317 BW, die de verjaring heeft gestuit, aldus het onderdeel. 3.4.2 De verjaring van een rechtsvordering tot nakoming van een verbintenis kan onder meer worden gestuit door een schriftelijke mededeling waarin de schuldeiser zich ondubbelzinnig zijn recht op nakoming voorbehoudt (art. 3:317 lid 1 BW). Deze schriftelijke mededeling moet een voldoende duidelijke waarschuwing aan de schuldenaar inhouden dat hij, ook na het verstrijken van de verjaringstermijn, rekening ermee moet houden dat hij de beschikking houdt over zijn gegevens en bewijsmateriaal, opdat hij zich tegen een dan mogelijkerwijs alsnog door de schuldeiser ingestelde vordering behoorlijk kan verweren. Bij de beoordeling of de mededeling aan de in art. 3:317 lid 1 BW gestelde eisen voldoet, dient niet alleen te worden gelet op de formulering daarvan, maar ook op de context waarin de mededeling wordt gedaan en op de overige omstandigheden van het geval. Zie voor een en ander HR 18 september 2015, ECLI:NL:HR:2015:2741, NJ 2015/382, rov. 3.3, met vermelding van eerdere uitspraken. 3.4.3 De Hoge Raad: verwerpt het beroep; veroordeelt de Gemeente in de kosten van het geding in cassatie, tot op deze uitspraak aan de zijde van [verweerder] begroot op € 390,34 aan verschotten en € 2.200,-- voor salaris. Dit arrest is gewezen door de vice-president E.J. Numann als voorzitter en de raadsheren C.A. Streefkerk, G. Snijders, T.H. Tanja-van den Broek en C.E. du Perron, en in het openbaar uitgesproken door de raadsheer G. de Groot op 3 juni 2016.