ECLI:NL:HR:2015:761
27 maart 2015
Eerste Kamer
nr. 14/01858
EE/AS
Hoge Raad der Nederlanden
Arrest
in de zaak van:
De STAAT DER NEDERLANDEN (Ministerie van Veiligheid en Justitie, Immigratie- en Naturalisatiedienst),zetelende te Den Haag,
VERZOEKER tot cassatie,
advocaat: mr. M.M. van Asperen,
t e g e n
[verweerster],wonende te Ghana,
VERWEERSTER in cassatie,
advocaat: mr. G.E.M. Later.
Partijen zullen hierna ook worden aangeduid als de Staat en [verweerster].
Voor het verloop van het geding in feitelijke instantie verwijst de Hoge Raad naar de beschikking in de zaak C/09/430999/HA RK 12-669 van de rechtbank Den Haag van 9 januari 2014.
De beschikking van de rechtbank is aan deze beschikking gehecht.
Tegen de beschikking van de rechtbank heeft de Staat beroep in cassatie ingesteld. Het cassatierekest is aan deze beschikking gehecht en maakt daarvan deel uit.
[verweerster] heeft verzocht het beroep te verwerpen.
De conclusie van de Advocaat-Generaal P. Vlas strekt tot vernietiging van de bestreden beschikking en tot afdoening van de zaak zoals is aangegeven in 2.20 van deze conclusie.
De advocaat van [verweerster] heeft bij brief van 30 januari 2015 op die conclusie gereageerd.
3.1 In cassatie kan van het volgende worden uitgegaan.
(i) [verweerster] is geboren op [geboortedatum] 1980 te [geboorteplaats], Ghana.
(ii) Bij haar geboorte verkreeg [verweerster] als dochter van een ongehuwde Ghanese moeder de Ghanese nationaliteit.
(iii) De moeder van [verweerster] is op 13 juni 1983 gehuwd met een Nederlandse man en heeft op 21 juni 1983 krachtens art. 8 van de destijds geldende Wet op het Nederlanderschap en het ingezetenschap op grond van dat huwelijk de Nederlandse nationaliteit verkregen. [verweerster] heeft niet meegedeeld in die verkrijging van de Nederlandse nationaliteit.
(iv) De moeder van [verweerster] heeft op 5 juni 1985 namens [verweerster] een optieverklaring tot verkrijging van het Nederlanderschap als bedoeld in art. 27 lid 2 (oud) Rijkswet op het Nederlanderschap (hierna: RWN) afgelegd.
3.2.1 In het onderhavige geding heeft [verweerster] op de voet van art. 17 RWN verzocht om vast te stellen dat zij de Nederlandse nationaliteit bezit.
Ter gelegenheid van de mondelinge behandeling ten overstaan van de rechtbank heeft [verweerster] haar verzoek schriftelijk doen aanvullen met een subsidiair verzoek tot de vaststelling dat en tot wanneer zij het Nederlanderschap bezat, welk verzoek kennelijk is gegrond op art. 17 lid 1, slotzin, RWN.
3.2.2 De rechtbank heeft het primaire verzoek toegewezen en heeft vastgesteld dat [verweerster] vanaf 5 juni 1985 in het bezit is van de Nederlandse nationaliteit. Daartoe heeft de rechtbank als volgt overwogen.
3.2.3 Op grond van de overgelegde stukken komt de rechtbank tot de conclusie dat [verweerster] op 5 juni 1985 op grond van de door haar moeder afgelegde optieverklaring de Nederlandse nationaliteit verkreeg en dat zij daarbij haar Ghanese nationaliteit behield (rov. 4.9).
3.2.4 Bij de beantwoording van de vraag of [verweerster] door de werking van de verliestermijn van tien jaar van art. 15 lid 1, aanhef en onder c, RWN het Nederlanderschap heeft verloren dient tot uitgangspunt dat zij vanaf 1 april 2003 ononderbroken haar hoofdverblijf heeft in Ghana, en dat de verliestermijn voor haar op dat moment is aangevangen. Art. 15 lid 4 RWN bepaalt echter dat deze verliestermijn wordt gestuit door de verstrekking van een verklaring omtrent het bezit van het Nederlanderschap dan wel van een reisdocument in de zin van de Paspoortwet, en dat vanaf de dag van de verstrekking een nieuwe periode van tien jaren begint te lopen. (rov. 4.10)
3.2.5 Met betrekking tot deze stuiting van de verliestermijn krachtens art. 15 lid 4 RWN heeft de rechtbank overwogen:
“4.11. Verzoeken van [verweerster] tot afgifte van een Nederlands paspoort zijn niet ingewilligd met als belangrijkste reden (volgens [verweerster]) dat zij niet beschikte over een exemplaar van de bij de optie gebruikte geboorteakte. Bij brief van 26 november 2013 heeft mr. Jangali [de advocaat van [verweerster]] onder meer toegezonden een fotokopie van een brief van de Minister van Justitie, verzenddatum 26 januari 2009, met als onderwerp ‘bewijs van naturalisatie’. (...)
4.12. De rechtbank is van oordeel dat artikel 61 lid 1 BVVN geen limitatieve opsomming geeft van documenten die gezien kunnen worden als een verklaring omtrent het bezit van Nederlanderschap. De inhoud van de door mr. Jangali overgelegde brief kan niet anders worden uitgelegd dan als een verklaring namens de Minister van Justitie dat [verweerster] op het moment van verzending van die brief op 26 januari 2009 in het bezit is van de Nederlandse nationaliteit. [verweerster] mag er op vertrouwen dat deze namens de Minister van Justitie verzonden brief gezien kan worden als de verstrekking van een verklaring omtrent het bezit van Nederlanderschap als bedoeld in artikel 15 lid 4 RWN. Dit heeft tot gevolg dat de verliestermijn voor [verweerster] is gestuit per 26 januari 2009 en vanaf die datum opnieuw is gaan lopen.”
3.3 Het middel voert in onderdeel 3.1 aan dat de rechtbank heeft miskend dat art. 61 lid 1 Besluit verkrijging en verlies Nederlanderschap (Stb. 2002/231; hierna: BVVN) een limitatieve opsomming bevat van documenten die kunnen dienen als een verklaring omtrent het bezit van het Nederlanderschap als bedoeld in art. 15 lid 4 RWN, en dat de namens de Minister van Justitie verzonden brief van 26 januari 2009 niet als een zodanige verklaring kan worden beschouwd. De onderdelen 3.2-3.5 keren zich tegen het oordeel dat [verweerster] erop mocht vertrouwen dat de brief van 26 januari 2009 kan worden beschouwd als de verstrekking van een verklaring omtrent het bezit van het Nederlanderschap als bedoeld in art. 15 lid 4 RWN. Onderdeel 3.6 betoogt dat de Hoge Raad, na vernietiging van de bestreden beschikking, zelf de zaak kan afdoen door het verzoek van [verweerster] af te wijzen.
3.4.1 Voor zover in cassatie van belang, bepaalt art. 15 lid 1, aanhef en onder c, RWN dat het Nederlanderschap voor een meerderjarige verloren gaat indien hij tevens een vreemde nationaliteit bezit en tijdens zijn meerderjarigheid gedurende een ononderbroken periode van tien jaar in het bezit van beide nationaliteiten zijn hoofdverblijf heeft buiten Nederland (hierna: verliestermijn). Ingevolge art. 15 lid 4 RWN wordt deze verliestermijn gestuit door de verstrekking van een verklaring omtrent het bezit van het Nederlanderschap dan wel van een reisdocument of Nederlandse identiteitskaart in de zin van de Paspoortwet, en begint vanaf de dag der verstrekking een nieuwe periode van tien jaren te lopen.
3.4.2 Art. 61 BVVN bevat nadere regels met betrekking tot de in art. 15 lid 4 RWN bedoelde verklaring omtrent het bezit van het Nederlanderschap.
Het BVVN vindt zijn grondslag in de art. 21 en 23 RWN, zoals is toegelicht in de bijbehorende nota van toelichting, aangehaald in de conclusie van de Advocaat-Generaal onder 2.7. Anders dan [verweerster] in cassatie heeft aangevoerd, berust art. 61 BVVN dan ook op een in de RWN neergelegde bevoegdheid tot het geven van nadere regels bij algemene maatregel van rijksbestuur.
Art. 61 lid 1 BVVN vermeldt drie documenten die gelden als verklaring omtrent het bezit van het Nederlanderschap als bedoeld in art. 15 lid 4 RWN, te weten (a) een onherroepelijke rechterlijke beschikking waarbij het Nederlanderschap is vastgesteld, (b) een uittreksel uit de basis-administratie, waaruit blijkt dat de betrokkene als Nederlander is aangemerkt, of (c) een verklaring afgegeven door het hoofd van de diplomatieke of consulaire post, waaruit blijkt dat de betrokkene Nederlander is. Met ingang van 1 januari 2015 is art. 61 lid 1 BVVN aldus gewijzigd dat de onder (c) bedoelde verklaring wordt afgegeven door de Minister van Buitenlandse Zaken (KB van 4 december 2014, Stb. 490). Blijkens de bijbehorende nota van toelichting kan de minister zijn bevoegdheden uit hoofde van het BVVN mandateren aan de functionarissen die betrokken zijn bij het uitvoeringsproces, waardoor de taken voortvloeiend uit het BVVN niet langer plaatsvinden op de diplomatieke en consulaire posten, maar bij de Regionale Service Organisaties.
Op grond van art. 61 lid 2 BVVN wordt een verklaring omtrent het bezit van het Nederlanderschap alleen op aanvraag van de betrokken persoon verstrekt.
Art. 61 lid 3 BVVN schrijft voor dat de in lid 1 onder b en c genoemde documenten de woorden dienen te bevatten ‘Verklaring omtrent het bezit van het Nederlanderschap’, en moeten zijn voorzien van een datum van verstrekking en een dienststempel.
In art. 61 lid 4 BVVN is voorzien dat bij ministeriële regeling kan worden bepaald welke andere documenten kunnen dienen als verklaring omtrent het bezit van het Nederlanderschap.
Van deze mogelijkheid is geen gebruik gemaakt.
3.5.1 De Hoge Raad ziet aanleiding eerst het verweer in cassatie te behandelen, dat ertoe strekt dat het bepaalde in art. 15 lid 1, aanhef en onder c, en lid 4 RWN moet worden uitgelegd en toegepast op een wijze die verenigbaar is met het Europees Verdrag inzake nationaliteit (Trb. 1998, 10 en 149; hierna EVN), in het bijzonder met het daarin opgenomen gesloten stelsel van gronden waarop van rechtswege of op initiatief van een verdragsluitende staat het verlies van nationaliteit kan intreden. In het bijzonder heeft [verweerster] gewezen op art. 7 lid 1, aanhef en onder e, EVN, waarin als verliesgrond is vermeld ‘het ontbreken van een effectieve band tussen de Staat die Partij is, en een onderdaan die zijn gewone verblijf in het buitenland heeft’ (in de authentieke Franse en Engelse tekst van deze bepaling wordt gesproken van ‘absence de tout lien effectif’ respectievelijk ‘lack of a genuine link’). Mede in het licht van het Toelichtend Rapport op het EVN moet deze verdragsbepaling volgens [verweerster] aldus worden uitgelegd dat als verliesgrond slechts kan gelden de situatie dat er in het geheel geen effectieve band meer aanwezig is, en dat het aanvragen van een reisdocument of een verklaring dat men de nationaliteit wil behouden, voldoende is om verlies van nationaliteit te voorkomen. In dit verband heeft [verweerster] erop gewezen dat de rechtbank heeft vastgesteld dat [verweerster] voor 1 april 2003 herhaaldelijk Nederlandse reisdocumenten heeft aangevraagd, bewijs heeft gevraagd en verkregen van de verwerving van het Nederlanderschap door een optieverklaring, en de onderhavige procedure op de voet van art. 17 RWN aanhangig heeft gemaakt. Zo nodig dient toepassing van art. 15 lid 1, aanhef en onder c, RWN wegens onverenigbaarheid met deze rechtstreeks werkende verdragsbepaling achterwege te blijven, aldus het verweer.
3.5.2 Dit verweer faalt voor zover het berust op het uitgangspunt dat aan art. 7 lid 1, aanhef en onder e, EVN rechtstreekse werking toekomt in de zin van de art. 93 en 94 Gw. Deze bepaling voldoet immers niet aan de daarvoor geldende maatstaven (vgl. HR 1 april 2011, ECLI:NL:HR:2011:BP3044, NJ 2011/354, en HR 10 oktober 2014, ECLI:NL:HR:2014:2928, NJ 2015/12).
In de eerste plaats blijkt uit de preambule van het EVN dat de verdragsluitende staten zich bewust waren van ‘de uiteenlopende benadering van de Staten van het vraagstuk van de meervoudige nationaliteit’ en hebben erkend dat ‘elke Staat vrij is te beslissen welke gevolgen hij in zijn nationale wetgeving hecht aan het feit dat een onderdaan een andere nationaliteit verkrijgt of bezit’. Deze uitgangspunten vinden bevestiging in de opmerking in het Toelichtend Rapport, aangehaald in de conclusie van de Advocaat-Generaal onder 2.11, dat de bepalingen van (onder meer) Hoofdstuk III EVN, waarvan art. 7 deel uitmaakt, ‘are not self-executing and therefore that States, in transposing them into their internal law, may take into account their own particular circumstances’. Een en ander duidt erop dat de verdragsluitende staten geen rechtstreekse werking van de bepalingen van het EVN hebben beoogd.
In de tweede plaats bevat art. 7 lid 1 EVN weliswaar een limitatieve opsomming van de gronden waarop van rechtswege of op initiatief van een verdragsluitende staat het verlies van nationaliteit kan intreden, maar de grond genoemd in art. 7 lid 1, aanhef en onder e, EVN is onvoldoende nauwkeurig om in de nationale rechtsorde als objectief recht te worden toegepast. Het in dit voorschrift gehanteerde begrip ‘het ontbreken van een effectieve band’ (‘absence de tout lien effectif’ respectievelijk ‘lack of a genuine link’) vergt immers nadere uitwerking in de nationaliteitswetgeving van de verdragsluitende staten. Dit vindt bevestiging in het Toelichtend Rapport op art. 7 lid 1, aanhef en onder e, EVN, aangehaald in de conclusie van de Advocaat-Generaal onder 2.13, dat slechts voorbeelden geeft van gevallen waarin sprake kan zijn van het ontbreken van een effectieve band in de zin van die bepaling (‘Possible evidence of the lack of a genuine link may in particular be …’).
3.5.3 Het verweer faalt eveneens voor zover het berust op het uitgangspunt dat de op Nederland rustende verdragsverplichtingen vergen dat art. 15 lid 1, aanhef en onder c, en lid 4 RWN worden uitgelegd op een wijze die strookt met art. 7 lid 1, aanhef en onder e, EVN. In het licht van hetgeen hiervoor in 3.5.2 ten aanzien van het EVN is overwogen, valt immers niet in te zien dat het begrip ‘het ontbreken van een effectieve band’ van art. 7 lid 1, aanhef en onder e, EVN ertoe dwingt art. 15 lid 1, aanhef en onder c, en lid 4 RWN – in weerwil van de duidelijke tekst daarvan – aldus uit te leggen dat als verliesgrond slechts kan gelden de situatie dat er in het geheel geen effectieve band meer aanwezig is, en dat het aanvragen van een reisdocument of een verklaring dat men de nationaliteit wil behouden, reeds voldoende is om verlies van nationaliteit te voorkomen.
3.5.4 Het vorenstaande brengt mee dat er geen grond is om de bepalingen van art. 15 lid 1, aanhef en onder c, en lid 4 RWN als onverenigbaar met het EVN buiten toepassing te laten, dan wel uit te leggen op de door [verweerster] voorgestane wijze.
3.6.1 Onderdeel 3.1 is gegrond voor zover het klaagt dat de rechtbank heeft miskend dat art. 61 lid 1 BVVN een limitatieve opsomming bevat van de documenten die kunnen dienen als verklaring omtrent het bezit van het Nederlanderschap.
Uit de tekst en de strekking van art. 61 BVVN, bezien in samenhang met art. 15 lid 4 RWN, volgt dat de opsomming in art. 61 lid 1 BVVN van de documenten die kunnen gelden als verklaring omtrent het bezit van het Nederlanderschap, limitatief is. Dit limitatieve karakter strookt voorts met het door de wetgever bij de inrichting van het nationaliteitsrecht benadrukte belang van rechtszekerheid (vgl. Kamerstukken II 1998-1999, 25 891 (R 1609), nr. 5, p. 26-27).
3.6.2 Onderdeel 3.1 slaagt eveneens voor zover het betoogt dat de namens de Minister van Justitie verzonden brief van 26 januari 2009 niet kan worden beschouwd als een verklaring omtrent het bezit van het Nederlanderschap.
De rechtbank heeft vastgesteld dat de brief als onderwerp vermeldt ‘bewijs van naturalisatie’, en de stukken van het geding laten geen andere conclusie toe dan dat in de brief slechts vermeld wordt dat [verweerster] “op 5 juni 1985 het Nederlanderschap heeft verkregen” door de hiervoor in 3.1 onder (iv) vermelde optieverklaring. Een dergelijke vermelding omtrent de verkrijging van het Nederlanderschap in het verleden geeft geen uitsluitsel over het bezit van het Nederlanderschap ten tijde van het verzenden van de brief.
Bovendien staat vast dat de brief niet voldoet aan het in art. 61 lid 1, aanhef en onder c, BVVN (in de versie die gold tot 1 januari 2015) gestelde vereiste dat deze is afgegeven door het hoofd van een diplomatieke of consulaire post, terwijl de brief voorts – in afwijking van het bepaalde in art. 61 lid 3 BVVN – niet de woorden bevat ‘Verklaring omtrent het bezit van het Nederlanderschap’.
In het licht van het limitatieve karakter van de opsomming in art. 61 lid 1 BVVN kan de brief dan ook niet worden beschouwd als een verklaring omtrent het bezit van het Nederlanderschap als bedoeld in art. 15 lid 4 RWN.
3.6.3 Voorts klagen de onderdelen 3.2-3.5 terecht over het oordeel van de rechtbank dat [verweerster] erop mocht vertrouwen dat de namens de Minister van Justitie verzonden brief van 26 januari 2009 kan worden beschouwd als de verstrekking van een verklaring omtrent het bezit van het Nederlanderschap als bedoeld in art.
De Hoge Raad:
vernietigt de beschikking van de rechtbank Den Haag van 9 januari 2014;
wijst af het verzoek van [verweerster] om vast te stellen dat zij de Nederlandse nationaliteit bezit;
stelt vast dat [verweerster] van 5 juni 1985 tot 1 april 2013 de Nederlandse nationaliteit bezat.
Deze beschikking is gegeven door de vice-president E.J. Numann als voorzitter en de raadsheren C.A. Streefkerk, G. Snijders, M.V. Polak en T.H. Tanja-van den Broek, en in het openbaar uitgesproken door de raadsheer G. de Groot op 27 maart 2015.