ECLI:NL:HR:2015:1296

22 mei 2015 Eerste Kamer 14/02737 EE/TT Hoge Raad der Nederlanden Arrest in de zaak van: DE STAAT DER NEDERLANDEN (Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties),zetelende te ’s-Gravenhage, EISER tot cassatie, advocaten: mr. J.W.H. van Wijk en mr. G.C. Nieuwland, t e g e n 1. de stichting STICHTING PRIVACY FIRST,gevestigd te Amsterdam, 2. [verweerster 2],wonende te [woonplaats], 3. [verweerder 3],wonende te [woonplaats], 4. [verweerder 4],wonende te [woonplaats], 5. [verweerster 5],wonende te [woonplaats], 6. [verweerder 6],wonende te [woonplaats], 7. [verweerster 7], wonende te [woonplaats], 8. [verweerder 8], wonende te [woonplaats], 9. [verweerder 9], wonende te [woonplaats], 10.[verweerster 10], wonende te [woonplaats], 11.[verweerder 11], wonende te [woonplaats], 12.[verweerder 12], wonende te [woonplaats], 13.[verweerster 13], wonende te [woonplaats], 14.[verweerder 14], wonende te [woonplaats], 15.[verweerster 15], wonende te [woonplaats], 16.[verweerder 16], wonende te [woonplaats], 17.[verweerder 17], wonende te [woonplaats], 18.[verweerder 18], wonende te [woonplaats], 19.[verweerster 19], wonende te [woonplaats], 20.[verweerder 20], wonende te [woonplaats], VERWEERDERS in cassatie, advocaat: mr. B.J. van Dorp. Partijen zullen hierna ook worden aangeduid als de Staat, Privacy First c.s., Privacy First en [verweerders] 1 Het geding in feitelijke instanties Voor het verloop van het geding in feitelijke instanties verwijst de Hoge Raad naar de navolgende stukken: a. de vonnissen in de zaak 366594/HA ZA 10-1807 van de rechtbank ’s-Gravenhage van 11 augustus 2010 en 2 februari 2011; b. het arrest in de zaak 200.087.096/01 van het gerechtshof Den Haag van 18 februari 2014. Het arrest van het hof is aan dit arrest gehecht. 2 Het geding in cassatie Tegen het arrest van het hof heeft de Staat beroep in cassatie ingesteld. De cassatiedagvaarding is aan dit arrest gehecht en maakt daarvan deel uit. Privacy First c.s. hebben geconcludeerd tot verwerping van het beroep. De zaak is voor partijen toegelicht door hun advocaten. De conclusie van de Advocaat-Generaal J. Spier strekt tot vernietiging van het bestreden arrest, doch uitsluitend voor zover het de proceskostenveroordeling betreft en tot veroordeling van Privcay First c.s. in de kosten van alle instanties. De advocaat van Privacy First c.s. heeft bij brief van 6 maart 2015 op die conclusie gereageerd. 3 Beoordeling van het middel 3.1 In cassatie gaat het om het volgende. ( i) Op 28 juni 2009 is de Rijkswet van 11 juni 2009 tot wijziging van de Paspoortwet in verband met het herinrichten van de reisdocumentenadministratie (Stb. 2009, 252) gedeeltelijk in werking getreden. Deze wet strekte in de eerste plaats ertoe de Rijkswet van 26 september 1991, houdende het stellen van regelen betreffende verstrekking van reisdocumenten, in overeenstemming te brengen met de Europese verordening betreffende normen voor de veiligheidskenmerken van en biometrische gegevens in door de lidstaten afgegeven paspoorten en reisdocumenten (Verordening EG nr. 2252/3004, hierna: de Verordening). Ingevolge de Verordening dient een paspoort voorzien te zijn van een chip waarop een gezichtsopname en twee vingerafdrukken voorkomen. (ii) De wijzigingen in de Paspoortwet betreffen onder meer het voorschrift dat een reisdocument, naast een gezichtsopname, is voorzien van twee vingerafdrukken van de aanvrager (art. 3 lid 3 Paspoortwet) en voorschriften voor de inrichting van de reisdocumentenadministratie, waaronder het bijhouden van een register waarin alle (biometrische) gegevens met betrekking tot reisdocumenten worden opgeslagen (art. 65 Paspoortwet). (iii) De Rijkswet van 11 juni 2009 voorzag voorts - ter bestrijding van identiteitsfraude - in de inrichting van een centraal reisdocumentenregister, waarin onder meer de gezichtsopnames en vier vingerafdrukken van iedere paspoorthouder zouden worden opgeslagen (naast de twee opgenomen in de chip in het paspoort, ook twee ter controle). Dat register zou 24 uur per dag gedurende zeven dagen per week te raadplegen zijn door de bevoegde instanties. Omdat de regering geen opdracht wilde geven voor het maken van het centrale register voordat het wetsvoorstel zou zijn aangenomen, zijn de hierop betrekking hebbende bepalingen nog niet in werking getreden op 28 juni 2009. De na die datum afgenomen vingerafdrukken zijn (vooralsnog) alleen opgeslagen in de decentrale registers van de gemeenten. (iv) Privacy First heeft, kort gezegd, ten doel het bevorderen en behouden van het recht op privacy. [verweerders] behoren ieder tot één van de volgende categorieën: (a) zij die ervoor kiezen om gezien hun bezwaren tegen de nieuwe regels geen reisdocument aan te vragen, (b) zij die wel een reisdocument hebben aangevraagd, maar hebben geweigerd vingerafdrukken af te staan en wier aanvraag daarom niet in behandeling is genomen, (c) zij die een paspoort hebben aangevraagd en gekregen zonder vingerafdrukken af te staan, omdat de aanvraag is gedaan vóór inwerkingtreding van de nieuwe regels, en (d) zij die onder protest vingerafdrukken hebben afgestaan. ( v) Privacy First c.s. zijn van mening dat de hiervoor genoemde nieuwe regels op een aantal punten onrechtmatig zijn, omdat zij in strijd zijn met art. 8 EVRM, art. 8 Handvest van de grondrechten van de Europese Unie en de Privacyrichtlijn (Richtlijn 95/46/EG). Met name de volgende aspecten zijn volgens Privacy First c.s. onrechtmatig: a. de creatie van het centrale register; b. de al dan niet centrale opslag van gegevens; c. het verstrekkingenregime ten aanzien van de opgeslagen gegevens; d. het feit dat uitvoering wordt of kan worden gegeven aan de nieuwe regels, terwijl een groot deel van de regels nog in delegatiebepalingen vastgesteld moet worden; e. strijd met de beginselen van proportionaliteit en subsidiariteit; f. de veelheid van doeleinden waarvoor de gegevens kunnen worden opgeslagen en gebruikt. (vi) Hangende het hoger beroep in deze zaak heeft de regering de volgende besluiten genomen: a. de onderdelen van de Rijkswet van 11 juni 2009 die betrekking hebben op de opslag van vingerafdrukken en die nog niet in werking waren getreden, zullen niet in werking treden, maar uit de wet worden geschrapt; b. de vingerafdrukken zullen door de uitgevende instanties nog slechts worden bewaard met het oog op de aanvraag en uitgifte van het document, dat wil zeggen vanaf het moment van aanvraag tot het moment van registratie van de uitgifte van het document: na dit laatste tijdstip kunnen de vingerafdrukken niet meer worden geraadpleegd; c. alle reeds in de decentrale registers opgeslagen vingerafdrukken worden daaruit verwijderd; d. de verplichting voor de aanvrager van een reisdocument om vier vingerafdrukken af te geven wordt teruggebracht tot twee vingerafdrukken. (vii) Over de redenen die tot deze koerswijziging hebben geleid merkte de minister van Binnenlandse Zaken in zijn brief aan de Tweede Kamer van 26 april 2011 onder meer op: “Gelet op al deze factoren is de vraag aan de orde of het opportuun is om de vingerafdrukken in de reisdocumentenadministratie op te slaan voor het doel dat we daarbij voor ogen hadden, te weten verificatie en identificatie. Ik ben in het licht van de tot dusver beperkte voortgang van de technische ontwikkeling tot de conclusie gekomen dat gebruik van de vingerafdrukken voor doeleinden van verificatie en identiteitsvaststelling niet mogelijk is zonder een te hoog percentage gevallen waarin een “misser” wordt aangegeven bij een rechtmatige houder van het reisdocument. Om die reden is het beter om voor nu te stoppen met de opslag van de vingerafdrukken in de decentrale reisdocumenten-administratie. Deze keuze betekent wel dat, gedurende de periode dat van opslag in de administratie wordt afgezien, er geen mogelijkheid zal zijn om bij vermoedens van fraude controles uit te voeren met behulp van de vingerafdrukken.” (Kamerstukken II 2010-2011, 25 764, nr. 46, p. 4) 3.2.1 Privacy First c.s. hebben in dit geding vorderingen ingesteld die gegrond zijn op hun hiervoor in 3.1 onder (v) genoemde standpunt. Die vorderingen komen erop neer dat voor recht wordt verklaard dat de hiervoor in 3.1 onder (ii) en (iii) genoemde nieuwe regels jegens hen onrechtmatig zijn, behoudens voor zover daarin verplichtingen zijn opgenomen die voortvloeien uit de Verordening, en dat deze regels buiten werking worden gesteld. 3.2.2 De rechtbank heeft Privacy First c.s. niet-ontvankelijk verklaard in hun vorderingen. Daartoe overwoog zij als volgt. Zowel de verstrekking van een reisdocument als de weigering om een reisdocument te verstrekken is een besluit waartegen de aanvrager op grond van de Awb in bezwaar kan gaan en vervolgens in beroep kan komen bij de bestuursrechter. [verweerders] kunnen hun standpunt dat de nieuwe regels onverbindend zijn, in deze rechtsgang aan de orde stellen. [verweerders] zijn daarom niet-ontvankelijk in hun vorderingen. (rov. 4.3-4.5) Privacy First heeft geen eigen belang bij de vorderingen. Zij komt uitsluitend op voor een belang dat voortvloeit uit de bundeling van de privacybelangen van - naar zij zelf stelt - alle Nederlanders boven de twaalf jaar die een paspoort of identiteitskaart aanvragen. Al deze personen kunnen echter zelf opkomen tegen de door haar gewraakte verplichting tot het verstrekken van biometrische gegevens, zodat het door Privacy First gestelde belang uitsluitend een bundeling van belangen van die personen betreft. (rov. 4.6) De tijd en moeite en het financiële belang dat voor Privacy First is gemoeid met het bijstaan van aanvragers van Nederlandse reisdocumenten vloeit uitsluitend voort uit een bundeling van individuele belangen en is niet een eigen belang waarin Privacy First is getroffen door de nieuwe regels (rov. 4.7). Ook Privacy First is daarom niet-ontvankelijk in haar vorderingen (rov. 4.8). 3.2.3 Het hof heeft het vonnis van de rechtbank vernietigd en de vorderingen van Privacy First c.s. afgewezen. Tot die afwijzing kwam het op de grond dat, gelet op de hiervoor in 3.1 onder (vi) genoemde besluiten, Privacy First c.s. geen belang meer hebben bij toewijzing daarvan (rov. 2.2-2.6). In verband met de beslissing over de proceskosten is het hof desalniettemin inhoudelijk op de zaak ingegaan. Anders dan de rechtbank heeft het Privacy First ontvankelijk in haar vorderingen geoordeeld, omdat zij onmiskenbaar niet slechts de (gebundelde) belangen van een bepaald of bepaalbaar aantal individuele personen nastreeft, maar veeleer het algemeen belang van bescherming van het recht op privacy van personen met de Nederlandse nationaliteit, die immers als regel op enig moment een reisdocument zullen moeten aanvragen. Deze groep personen is dermate diffuus en onbepaald dat niet kan worden gezegd dat Privacy First slechts optreedt ter behartiging van de gebundelde belangen van deze personen, aldus het hof. (rov. 3.2) Ten overvloede heeft het hof voorts vastgesteld dat Privacy First ook een eigen (vermogensrechtelijk) belang heeft bij de vorderingen, namelijk de tijd en moeite en het financiële belang dat voor Privacy First is gemoeid met het bijstaan van aanvragers van Nederlandse reisdocumenten (rov. 3.3). Het hof heeft in het midden gelaten of [verweerders] ontvankelijk zijn in hun vorderingen (rov. 3.5). Gelet op de uitlatingen van de minister die hiervoor in 3.1 onder (vii) zijn weergegeven heeft het hof de centrale opslag van vingerafdrukken een ongeschikt middel geacht voor het daarmee beoogde doel (verificatie en identiteitsvaststelling), dat om die reden een niet gerechtvaardigde inbreuk oplevert op de persoonlijke levenssfeer. De rechtbank had de vorderingen in zoverre moeten toewijzen. (rov. 4.3-4.4) Gelet op een en ander heeft het hof de Staat in de kosten van de eerste aanleg en het hoger beroep veroordeeld. 3.3.1 Onderdeel 1.1 keert zich tegen het oordeel van het hof dat Privacy First ontvankelijk is haar vorderingen, nu zij in deze procedure opkomt voor het algemeen belang van bescherming van het recht op privacy van personen met de Nederlandse nationaliteit. Het onderdeel voert aan dat het te dezen geen verschil maakt of Privacy First optreedt ter bescherming van de gebundelde belangen van individuele personen of ter bescherming van het door het hof genoemde algemene belang. In beide gevallen geldt dat de betrokken individuen de gewraakte maatregelen aan de orde kunnen stellen bij de bestuursrechter, en dat Privacy First daarom niet-ontvankelijk is in haar vorderingen. 3.3.2 Naar volgt uit de vaststellingen van het hof, keren de bezwaren die Privacy First c.s. hadden tegen de nieuwe regels van de Paspoortwet, zich tegen de verplichting om vingerafdrukken af te staan, omdat dit zou leiden tot een inbreuk op de persoonlijke levenssfeer door de centrale opslag van de vingerafdrukken en de verstrekking daarvan uit die opslag aan diverse instanties. De verplichting om vingerafdrukken af te staan is een voorwaarde bij de aanvraag en afgifte van een reisdocument op grond van de Paspoortwet. Tegen het stellen van een dergelijke voorwaarde kan worden opgekomen door bezwaar en beroep op grond van de Awb (vgl. art. 46 Paspoortwet). Vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak is dan ook dat tegen die verplichting kan worden opgekomen in deze rechtsgang, zulks mede op grond van bezwaren zoals in dit geding door Privacy First c.s. naar voren gebracht (zie onder meer ABRvS 28 september 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BX8644, AB 2013/183). 3.3.3 Uit het hiervoor in 3.3.2 overwogene volgt de niet-ontvankelijkheid van [verweerders] in hun onderhavige vorderingen. De door hen gestelde inbreuk op hun persoonlijke levenssfeer, als gevolg van de voorwaarde om vingerafdrukken af te staan, kon zich eerst voordoen indien zij op grond van de Paspoortwet een reisdocument aanvroegen. Tegen het stellen van die voorwaarde kon dan door hen worden opgekomen bij de bestuursrechter, die op grond van die inbreuk de verplichting om vingerafdrukken af te staan onverbindend kon oordelen en terzake een voorziening kon treffen, zo nodig een voorlopige voorziening. Dat gold ook voor zover die inbreuk in de toekomst dreigde te worden gemaakt door de centrale opslag van vingerafdrukken en de verstrekking daarvan uit die opslag aan diverse instanties, welke maatregelen uiteindelijk niet zijn ingevoerd, maar waarvan de uitvoering wel al mogelijk was gemaakt door de hiervoor in 3.1 onder (iii) vermelde decentrale opslag van vingerafdrukken. 3.3.4 In een geval zoals het onderhavige is een belangenorganisatie die opkomt voor de gebundelde belangen van personen zoals [verweerders], eveneens niet-ontvankelijk in een vordering bij de burgerlijke rechter, als die vordering ertoe strekt om ten behoeve van deze personen de onverbindendheid van de aan de orde zijnde verplichting door de burgerlijke rechter te laten vaststellen en terzake een voorziening te treffen. Met het oog op een behoorlijke taakverdeling tussen de bestuursrechter en de burgerlijke rechter kan immers in gevallen waarin de rechtsbescherming van individuele belanghebbenden is opgedragen aan de bestuursrechter, de enkele bundeling van hun belangen door een rechtspersoon niet ertoe leiden dat voor die rechtspersoon de weg naar de burgerlijke rechter komt open te staan (HR 9 juli 2010, ECLI:NL:HR:2010:BM2314, NJ 2012/241 (Staat/Vreemdelingenorganisaties)). 3.3.5 Het hiervoor in 3.3.4 overwogene geldt, anders dan het hof heeft overwogen, ook als een belangenorganisatie niet slechts opkomt voor de (gebundelde) belangen van een bepaald of bepaalbaar aantal individuele personen, maar tevens voor het algemeen belang van de bescherming van de rechten van een veel grotere groep van personen, die diffuus en onbepaald is. Ook in dat geval is sprake van een bundeling van belangen in de zin van art. 3:305a lid 1 BW (vgl. Kamerstukken II 1991-1992, 22 486, nr. 3, p. 3-7 en 19-23, m.n. p.