ECLI:NL:HR:2014:624

14 maart 2014 Eerste Kamer 12/05184 EE/LZ Hoge Raad der Nederlanden Arrest In de zaak van: De publiekrechtelijke rechtspersoon GEMEENTE AMSTELVEEN,zetelende te Amstelveen, EISERES tot cassatie, advocaat: mr. M.E. Gelpke, t e g e n 1. J&B VASTGOED B.V.,gevestigd te Schiedam, VERWEERSTER in cassatie, niet verschenen, 2. DNC VASTGOED B.V.,gevestigd te Voorburg, VERWEERSTER in cassatie, advocaten: mr. M.E. Franke en mr. I.R. Köhne. Eiseres zal hierna ook worden aangeduid als de Gemeente en verweersters als J&B en DNC. Voor het verloop van het geding in feitelijke instanties verwijst de Hoge Raad naar de navolgende stukken: a. de vonnissen in de zaak 391272/HA ZA 08-693 van de rechtbank Amsterdam van 14 mei 2008, 21 januari 2009, 28 oktober 2009, 26 mei 2010 en 4 augustus 2010; b. het arrest in de zaak 200.076.685/01 van het gerechtshof te Amsterdam van 10 juli 2012. Het arrest van het hof is aan dit arrest gehecht. Tegen het arrest van het hof heeft de Gemeente beroep in cassatie ingesteld. De cassatiedagvaarding is aan dit arrest gehecht en maakt daarvan deel uit. Tegen J&B is verstek verleend. DNC heeft geconcludeerd tot verwerping van het beroep. De zaak is voor partijen toegelicht door hun advocaten. De conclusie van de Advocaat-Generaal L.A.D. Keus strekt tot verwerping. De advocaat van de Gemeente heeft bij brief van 25 oktober 2013 op die conclusie gereageerd. 3.1 In cassatie kan worden uitgegaan van het volgende. (i) De vennootschap naar Belgisch recht Rams-Yve-Terra N.V. (hierna: Rams-Yve-Terra) heeft in strijd met het bestemmingsplan en zonder bouwvergunning opstallen gebouwd op het haar in eigendom behorend perceel Bankrasweg 19 te Amstelveen. In verband daarmee heeft de Gemeente haar bij besluiten van 22 december 2004 een tweetal lasten onder dwangsom opgelegd. Deze hielden in dat Rams-Yve-Terra een einde moest maken aan het bouwen of gebruiken van de opstallen, op straffe van verbeurte van dwangsommen van maximaal € 90.000,-- en € 60.000,--. (ii) Aan de lasten is door Rams-Yve-Terra niet voldaan, evenmin als aan de latere dwangbevelen van de Gemeente tot betaling van de deswege door haar verbeurde dwangsommen. (iii) Op 9 mei 2007 heeft de Gemeente de dwangsombesluiten van 22 december 2004 doen inschrijven in de openbare registers. (iv) In of omstreeks juli 2007 hebben J&B en DNC het perceel in een executieverkoop gekocht. Op 7 december 2007 zijn zij gezamenlijk eigenaar geworden van het perceel. Kort nadien hebben zij op eigen kosten de illegale opstallen verwijderd. ( v) Op 6 februari 2008 heeft de Gemeente een dwangbevel tot betaling van € 123.057,24 uitgevaardigd aan J&B en DNC, wegens de door Rams-Yve-Terra verbeurde maar niet betaalde dwangsommen. Het dwangbevel is gegrond op art. 100e (oud) Woningwet. 3.2 J&B en DNC doen in deze procedure verzet tegen laatstgenoemd dwangbevel. Het hof heeft dit verzet gegrond geoordeeld en het dwangbevel buiten werking gesteld. Hetgeen het daartoe heeft overwogen, komt op het volgende neer. (i) Op grond van art. 100e (oud) Woningwet geldt een besluit tot oplegging van een last onder dwangsom dat, zoals in dit geval, is gericht op de naleving van het bepaalde bij of krachtens hoofdstuk I-IV van de Woningwet, mede jegens de rechtsopvolgers van degene aan wie dat besluit is opgelegd en kan het, tenzij bijzondere omstandigheden zich daartegen verzetten, mede jegens die rechtsopvolgers worden ten uitvoer gelegd. Voor de inwerkingtreding van art. 100e (oud) Woningwet op 1 april 2007 bestond deze mogelijkheid niet. In dit geval maakt de Gemeente van deze mogelijkheid gebruik ten aanzien van dwangsombesluiten die dateren van 22 december 2004, dus van ruim vóór de inwerkingtreding van art. 100e (oud) Woningwet. Hoewel moet worden aangenomen dat art. 100e (oud) Woningwet - bij gebreke van een specifieke overgangsrechtelijke bepaling en derhalve volgens de hoofdregel van overgangsrecht - onmiddellijke werking heeft, is dat gebruik te zeer in strijd met de rechtszekerheid, althans met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, in het bijzonder het vertrouwensbeginsel. Door dat gebruik wordt de tenuitvoerlegging van de dwangsombesluiten immers achteraf vergaand verruimd, terwijl die verruiming op het moment van het nemen van de dwangsombesluiten nog niet mogelijk was. (rov. 3.3-3.5) (ii) Nu art. 100e (oud) Woningwet een bevoegdheid bevat en geen verplichting, was de Gemeente voorts op grond van het zorgvuldigheidsbeginsel gehouden tot een afweging van de betrokken belangen. In dit verband is van belang dat gesteld noch gebleken is dat er enige relatie bestond tussen Rams-Yve-Terra en J&B en DNC die erop gericht zou zijn handhaving of kostenverhaal te dwarsbomen. J&B en DNC hebben geen enkele bemoeienis gehad met het ontstaan of voortduren van de illegale situatie en hebben, zodra zij de eigendom van het perceel verkregen, de illegale opstallen op eigen kosten verwijderd. De Gemeente heeft niet voldoende gemotiveerd betwist dat de kosten van verwijdering niet waren verdisconteerd in de koopprijs en J&B en DNC in dit opzicht geen voordeel hebben genoten. (rov. 3.6) (iii) Hierbij komt dat art. 100e lid 2 (oud) Woningwet voorschrijft dat het handhavingsbesluit na bekendmaking wordt aangeboden voor inschrijving in de openbare registers. Redelijkerwijs moet worden aangenomen dat die inschrijving kort na bekendmaking dient plaats te vinden, zulks met het oog op de rechtszekerheid. In dit geval heeft de inschrijving bijna twee en een half jaar na de bekendmaking plaatsgevonden. Dit is in strijd met een redelijke uitleg van genoemde bepaling, zodat ook om deze reden het de Gemeente niet vrijstond om toepassing te geven aan art. 100e (oud) Woningwet. (rov. 3.7) 3.3 Het middel bestrijdt het arrest van het hof met diverse klachten. Bij de behandeling daarvan wordt vooropgesteld dat de beslissing van het hof berust op drie verschillende gronden - hiervoor weergegeven in 3.2 onder (i)-(iii) - die deze ieder zelfstandig kunnen dragen. Het middel kan daarom alleen tot cassatie leiden als klachten tegen ieder van die gronden slagen. 3.4.1 De Hoge Raad behandelt eerst - als van de verste strekking - het verweer in cassatie van DNC dat art. 100e (oud) Woningwet om twee redenen niet van toepassing is op de dwangsombesluiten van 22 december 2004, namelijk: (a) Art. 100e (oud) Woningwet ziet naar de bedoeling van de wetgever uitsluitend op dwangsombesluiten die zijn gegeven ter handhaving van het bepaalde bij of krachtens de hoofdstukken I-IV van de Woningwet zoals deze gelden vanaf 1 april 2007, en dus dateren van na die datum. (b) Art. 100e (oud) Woningwet is bij art. 13 Invoeringswet Wet kenbaarheid publiekrechtelijke beperkingen onroerende zaken (hierna: Invoeringswet Wkpb) al per 1 juli 2007 vervangen door art. 100e (nieuw) Woningwet. Bij gebreke van een andersluidende overgangsbepaling is art. 100e (oud) Woningwet toen met onmiddellijke ingang vervallen. Naderhand is weliswaar bij wet van 29 mei 2008 (Stb. 2008, 197) aan art. 13 Invoeringswet Wkpb een tweede lid toegevoegd dat inhoudt dat art. 100e (oud) Woningwet van kracht blijft ten aanzien van besluiten die op basis van dat artikel zijn aangeboden voor inschrijving in de openbare registers, maar die bepaling heeft geen terugwerkende kracht en werkt dus niet jegens hen die bij inwerkingtreding van dat artikellid al rechtsopvolger waren, zoals J&B en DNC. 3.4.2 Art. 100e (oud) Woningwet luidt: “1. Een besluit tot toepassing van bestuursdwang of oplegging van een last onder dwangsom gericht op naleving van het bepaalde bij of krachtens hoofdstuk I, II, III of IV geldt mede jegens de rechtsopvolger van degene aan wie dat besluit is opgelegd alsmede jegens iedere verdere rechtsopvolger en kan, tenzij bijzondere omstandigheden zich daartegen verzetten, jegens die rechtsopvolger of iedere verdere rechtsopvolger worden ten uitvoer gelegd, met dien verstande dat de kosten van die tenuitvoerlegging en een te innen dwangsom bij de betreffende rechtsopvolger dan wel iedere verdere rechtsopvolger kunnen worden ingevorderd, zulks ter beoordeling van burgemeester en wethouders. 2. Het eerste lid geldt uitsluitend voor zover het in dat lid bedoelde besluit na de bekendmaking ervan is aangeboden ten behoeve van inschrijving in de openbare registers, bedoeld in artikel 16 van Boek 3 van het Burgerlijk Wetboek. Artikel 24, derde lid, van dat boek is niet van toepassing.” Uit de tekst van dit artikel volgt dat het van toepassing is op ieder besluit tot toepassing van bestuursdwang of oplegging van een last onder dwangsom dat is gericht op naleving van het bepaalde bij of krachtens hoofdstuk I-IV Woningwet. De beperking die DNC onder (a) bepleit, valt in het artikel niet te lezen. Voor die beperking valt ook geen steun te vinden in de totstandkomingsgeschiedenis ervan of in de toelichting op de Invoeringswet Wkpb, waarnaar DNC in dit verband verwijst. 3.4.3 Hierbij verdient nog opmerking dat DNC in cassatie terecht niet opkomt tegen het oordeel van het hof dat, bij gebreke van een overgangsrechtelijke bepaling, art. 100e (oud) Woningwet onmiddellijke werking heeft (vgl. aanwijzing 166 lid 2 voor de regelgeving en het daarmee overeenstemmende art. 68a Overgangswet nieuw BW). 3.6.5 De klacht onder e van het onderdeel faalt om de reden uiteengezet onder 3.19 van de conclusie van de Advocaat-Generaal. 3.6.6 Opmerking verdient nog dat burgemeester en wethouders evenmin in redelijkheid tot verhaal van al gemaakte kosten van bestuursdwang en al verbeurde dwangsommen op rechtsopvolgers kunnen komen in het geval dat door hen weliswaar aan het desbetreffende besluit op de voet van art. 100e (nieuw) Woningwet werking jegens rechtsopvolgers is verbonden, maar het besluit niet overeenkomstig de Wet kenbaarheid publiekrechtelijke beperkingen onroerende zaken is gepubliceerd voordat de rechtsopvolging plaatsvond, en de betrokken rechtsopvolger niet anderszins met het besluit en de daaraan verbonden derdenwerking bekend was of behoefde te zijn. 3.7 Uit het vorenstaande volgt dat het middel het oordeel van het hof dat hiervoor in 3.2 onder (ii) is vermeld, tevergeefs bestrijdt. Het beroep moet derhalve, gelet op het hiervoor in 3.3 overwogene, worden verworpen. De overige onderdelen van het middel behoeven bij gebrek aan belang geen behandeling. Daarbij valt erop te wijzen dat de rechtsopvolgers op wie het artikel van toepassing is, voldoende worden beschermddoor het bepaalde in het tweede lid, dat aldus moet worden uitgelegd dat het besluit moet zijn ingeschreven in de openbare registers. 3.4.4 Ook het verweer onder (b) van DNC slaagt niet. Naar volgt uit de wetsgeschiedenis van art. 13 lid 2 Invoeringswet Wkpb, heeft de wetgever voor ogen gestaan dat art. 100e (oud) Woningwet na 1 juli 2007 van toepassing bleef op besluiten die voordien op basis van deze bepaling waren aangeboden ten behoeve van inschrijving in de openbare registers (zie de conclusie van de Advocaat-Generaal onder 2.12 en 2.17). Met art. 13 lid 2 Invoeringswet Wkpb is deze bedoeling alsnog in de wet tot uitdrukking gebracht, ook voor de periode voorafgaande aan de inwerkingtreding van dat artikellid. 3.5.1 Onderdeel 1 van het middel betoogt dat de bevoegdheid van art. 100e (oud) Woningwet om de dwangsombesluiten jegens rechtsopvolgers ten uitvoer te leggen, slechts uitzondering lijdt indien bijzondere omstandigheden zich daartegen verzetten. Nu niet blijkt dat het hof deze ‘uitzonderingsmaatstaf’ heeft toegepast, is zijn oordeel onjuist, althans onvoldoende gemotiveerd. Onderdeel 2 voert aan dat de wijze waarop burgemeester en wethouders van de bevoegdheid van het artikel gebruik maken slechts marginaal door de rechter kan worden getoetst. Nu uit het bestreden oordeel niet blijkt dat het hof deze maatstaf heeft toegepast, getuigt het oordeel van het hof van een onjuiste rechtsopvatting, althans heeft het zijn oordeel onvoldoende gemotiveerd. 3.5.2 De onderdelen falen. Art. 100e (oud) Woningwet houdt in dat burgemeester en wethouders, tenzij bijzondere omstandigheden zich daartegen verzetten, de bevoegdheid hebben de in het artikel bedoelde besluiten ook ten uitvoer te leggen tegen de rechtsopvolgers van degene tegen wie het besluit is gericht. Bij de uitoefening van deze bevoegdheid, waarbij het college beleidsvrijheid toekomt, is het gebonden aan de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, waaronder de hiervoor in 3.2 vermelde beginselen waaraan het hof het dwangbevel heeft getoetst. Onderdeel 1 en onderdeel 2, voor zover het inhoudt dat het hof de bevoegdheidsuitoefening van het college uitsluitend marginaal mocht toetsen - waarmee het onderdeel kennelijk bedoelt dat het hof de besluiten van het college uitsluitend mocht toetsen aan het evenredigheidsbeginsel van art. 3:4 lid 2 Awb -, berusten dus op een onjuiste rechtsopvatting. Voor zover onderdeel 2 inhoudt dat het hof heeft miskend dat het college beleidsvrijheid toekomt, gaat het uit van een onjuiste lezing, nu het hof dit niet heeft miskend. 3.6.1 Onderdeel 5 is gericht tegen het hiervoor in 3.2 onder (ii) vermelde oordeel van het hof. Dit oordeel houdt in dat niet blijkt dat het college, zoals art. 3:4 lid 1 Awb voorschrijft, de rechtstreeks bij zijn besluit betrokken belangen heeft afgewogen. Het hof verwijst in dit verband onder meer naar de omstandigheid dat gesteld noch gebleken is dat er enige relatie bestond tussen Rams-Yve-Terra en J&B en DNC, en naar het feit dat J&B en DNC geen enkele bemoeienis hebben gehad met het ontstaan of voortduren van de illegale situatie, maar - integendeel - zodra zij de eigendom van het perceel verkregen, de illegale opstallen op eigen kosten hebben verwijderd. 3.6.2 Bij de behandeling van de tegen dit oordeel gerichte klachten wordt vooropgesteld dat art. 100e (oud) Woningwet, evenals zijn opvolger art. 100e (nieuw) Woningwet, ten doel heeft om hetgeen bij of krachtens hoofdstuk I-IV Woningwet is bepaald, beter te kunnen handhaven. Beide artikelen vormen een reactie op een praktijk waarbij aan toepassing van bestuursdwang en lasten onder dwangsom werd ontkomen door het onroerend goed over te dragen, soms herhaalde malen (zie de uitlatingen aangehaald in de conclusie van de Advocaat-Generaal onder 2.4 en 2.5). Art. 100e (oud) Woningwet kent het desbetreffende besluit daarom ook werking toe jegens rechtsopvolgers, terwijl art. 100e (nieuw) Woningwet inhoudt dat burgemeester en wethouders die werking aan het besluit kunnen verbinden. Aldus kunnen bestuursdwang en lasten onder dwangsom ook ten uitvoer worden gelegd jegens rechtsopvolgers. Voorts maken beide artikelen het mogelijk om ook reeds vóór de rechtsopvolging gemaakte kosten van bestuursdwang en verbeurde dwangsommen te verhalen op de rechtsopvolgers. 3.6.3 Dit laatste - verhaal van al gemaakte kosten en al verbeurde dwangsommen op rechtsopvolgers - wordt echter niet gelegitimeerd door doel en strekking van beide bepalingen, en is daarom zonder nadere wettelijke basis, die ontbreekt, in elk geval niet gerechtvaardigd te achten, indien de rechtsopvolger geheel buiten de niet-naleving van het bij of krachtens hoofdstuk I-IV Woningwet bepaalde staat, aan die niet-naleving onmiddellijk een einde heeft gemaakt na de rechtsopvolging en geen voordeel trekt uit die niet-naleving. In het midden kan blijven of dit bijzondere omstandigheden oplevert als bedoeld in beide artikelen, die zich tegen tenuitvoerlegging jegens de rechtsopvolger verzetten. Burgemeester en wethouders zullen dan immers in elk geval in redelijkheid niet tot uitoefening van de bevoegdheid tot tenuitvoerlegging jegens de rechtsopvolger kunnen komen. 3.6.4 De Hoge Raad: verwerpt het beroep; veroordeelt de Gemeente in de kosten van het geding in cassatie, tot op deze uitspraak aan de zijde van DNC begroot op € 799,34 aan verschotten en € 2.200,-- voor salaris en aan de zijde van J&B op nihil. Dit arrest is gewezen door de vice-president F.B. Bakels als voorzitter en de raadsheren C.E. Drion, G. Snijders, G. de Groot en M.V. Polak, en in het openbaar uitgesproken door de vice-president F.B. Bakels op 14 maart 2014.