ECLI:NL:HR:2010:BK4467

22 januari 2010 Eerste Kamer 08/02402 EE/TT Hoge Raad der Nederlanden Arrest in de zaak van: [Eiseres], gevestigd te [vestigingsplaats], EISERES tot cassatie, advocaat: mr. R.S. Meijer, t e g e n DE GEMEENTE AMSTERDAM, zetelende te Amsterdam, VERWEERSTER in cassatie, advocaat: aanvankelijk mr. R.M. Schutte, thans mr. R.A.A. Duk. Partijen zullen hierna ook worden aangeduid als [eiseres] en de Gemeente. [Eiseres] heeft bij exploot van 17 juni 2003 de Gemeente gedagvaard voor de rechtbank Amsterdam en, na wijziging van eis, gevorderd, een verklaring voor recht dat de Gemeente, wanneer zij of haar Stadsdeel Westerpark de beleidsvoornemens met betrekking tot het gebied van de Houthaven met daarin het perceel van [eiseres] in afwijking van de huidige bestemming en tegen de zin van [eiseres] wenst door te zetten, gehouden zal zijn tot nakoming van haar verplichtingen uit hoofde van de akte van 15 april 1976, met inbegrip van de verplichting tot het aanbieden van een gelijkwaardig vervangend terrein aan [eiseres]. De Gemeente heeft de vordering bestreden. Na tussenvonnissen van 12 november 2003 en 31 maart 2004, waarbij de rechtbank een comparitie van partijen heeft gelast, heeft de rechtbank bij eindvonnis van 13 juli 2005 de vordering toegewezen. Tegen het eindvonnis van de rechtbank heeft de Gemeente hoger beroep ingesteld bij het gerechtshof te Amsterdam. Bij arrest van 28 februari 2008 heeft het hof het vonnis van de rechtbank vernietigd en, opnieuw rechtdoende, de vordering van [eiseres] alsnog afgewezen. Het arrest van het hof is aan dit arrest gehecht. Tegen het arrest van het hof heeft [eiseres] beroep in cassatie ingesteld. De cassatiedagvaarding is aan dit arrest gehecht en maakt daarvan deel uit. De Gemeente heeft geconcludeerd tot verwerping van het beroep. De zaak is voor partijen toegelicht door hun advocaten. De conclusie van de Advocaat-Generaal L.A.D. Keus strekt tot verwerping. De advocaat van [eiseres] heeft bij brief van 4 december 2009 op de conclusie gereageerd. 3.1 In cassatie kan van het volgende worden uitgegaan. (i) In 1976 heeft de Gemeente aan [eiseres], destijds geheten [A] B.V., de volle eigendom van een (reeds aan [eiseres] verhuurd) perceel aan de [a-straat 1] te [plaats] en de blote eigendom van een daaraan grenzend (en reeds aan [eiseres] in erfpacht gegeven) perceel verkocht en geleverd. [eiseres] dreef op de beide percelen (die hierna ook als de locatie zullen worden aangeduid) een houthandel. (ii) In de transportakte van 15 april 1976 (hierna: de transportakte) met betrekking tot de locatie is in art. 14 onder meer het volgende opgenomen: "ARTIKEL 14 WEDERBESCHIKBAARSTELLING AAN DE GEMEENTE Indien de Gemeenteraad besluit dat het voor de Gemeente noodzakelijk is weer de beschikking over het terrein te verkrijgen is de koper verplicht er aan mee te werken, dat het terrein binnen twee jaar na het betreffende Raadsbesluit weer de eigendom wordt van de Gemeente, die dan gehouden is gelijktijdig in ruil een ander, even groot en even geschikt, terrein aan de koper te leveren en alle kosten, die kennelijk het gevolg zijn van de overplaatsing van het bedrijf van de koper, aan hem te vergoeden. (...)" (iii) Op 11 december 1979 heeft [eiseres] haar onderneming ondergebracht in haar op diezelfde datum opgerichte dochtervennootschap [B]. [B] huurde de locatie van [eiseres]. (iv) De aandelen in het kapitaal van [B] zijn op 22 mei 2001 overgedragen aan [C] B.V., dat geen deel van het concern van [eiseres] uitmaakt. (v) De Gemeente heeft in de loop van 2001 te kennen gegeven dat zij de locatie weer in eigendom wenste te verwerven. Aanvankelijk heeft zij, in de veronderstelling dat de eigendom van de locatie en de onderneming in dezelfde handen waren, hierover met [B] overleg gevoerd. (vi) Op 11 juni 2002 heeft de Gemeente - het stadsdeel Westerpark - besloten een onteigeningsprocedure met betrekking tot de locatie te starten, in verband met de realisering van het bestemmingsplan "Wooneilanden Houthavens". (vii)Tegen dit voorgenomen onteigeningsbesluit heeft [eiseres] bij brief van 18 juli 2002 een zienswijze in de zin van de Awb ingebracht. De Gemeente heeft op 3 december 2002 deze zienswijze ongegrond verklaard en besloten tot onteigening van de locatie. Bij besluit van 27 juni 2003 is het besluit van de Gemeente goedgekeurd door de Kroon. (viii) Begin 2003 heeft de onderneming van [B] de locatie verlaten. (ix) Op 23 juli 2003 is het besluit van Gedeputeerde Staten tot goedkeuring van het bestemmingsplan "Wooneilanden Houthavens" door de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vernietigd, waardoor het hiervoor onder (vii) genoemde onteigeningsbesluit is komen te vervallen. (x) In de raadsvoordracht, horende bij het besluit tot de hiervoor in (i) genoemde verkoop, is onder meer het volgende opgenomen: "(...) Niettemin is de vennootschap [[eiseres], toen nog [A] B.V.] bereid, haar vestiging ter plaatse te handhaven, mits zij haar verdere toekomstverwachtingen in verband met nieuwe investeringen, welke mede worden veroorzaakt door voormeld reconstructieplan, voldoende veilig gesteld zal zien. Zij acht dit in de huidige situatie slechts het geval, indien zij - mede met het oog op modernisering van haar bedrijf - het reeds jarenlang bij haar in huur zijnde terrein zal kunnen kopen. (...) Een en ander in aanmerking genomen, menen wij U in overweging te moeten geven, in dit bijzondere geval tot verkoop van terrein over te gaan. De met de vennootschap ter zake gevoerde onderhandelingen hebben ertoe geleid dat, behoudens Uw goedkeuring, het volgende is overeengekomen. (...) De gemeente heeft zich daarbij het recht voorbehouden, het verkochte weder terug te kopen tegen de oorspronkelijke koopprijs, gecorrigeerd naar de waardevermeerdering dan wel -vermindering van de munteenheid sinds de koopdatum, zowel indien de vennootschap zelf tot overdracht wenst over te gaan als wanneer Uw vergadering mocht besluiten, dat het voor de gemeente noodzakelijk is, weder de beschikking over het verkochte te verkrijgen (artt. 13 en 14)." (xi) In art. 13 van de transportakte is, voor het geval dat de koper ([eiseres]) tot overdracht van de locatie of een gedeelte daarvan zou besluiten, een recht van eerste koop ten behoeve van de Gemeente overeengekomen. 3.2 [Eiseres] heeft aan de hiervoor in 1 vermelde vordering ten grondslag gelegd dat een onteigeningsprocedure de contractuele verplichtingen van de Gemeente jegens [eiseres] onverlet laat, en dat het niet zo kan zijn dat de Gemeente, door tot onteigening over te gaan, zich van haar uit eigen vrije wil aangegane contractuele verplichtingen zou kunnen bevrijden. De rechtbank heeft de gewijzigde vordering toegewezen, zulks op grond van haar oordeel dat als uitgangspunt moet gelden dat de overheid aan privaatrechtelijke overeenkomsten is gebonden, ook wanneer zij zich daarmee bindt ten aanzien van de toepassing van publiekrechtelijke bevoegdheden; slechts dan kan van de overheid geen nakoming worden gevergd, wanneer zwaarwegende belangen zich tegen het gestand doen van de overeenkomst verzetten, maar van dergelijke zwaarwegende belangen is niet (voldoende) gebleken (rov. 4.5). Het hof heeft echter geoordeeld dat de door [eiseres] gevorderde verklaring voor recht niet toewijsbaar is. 3.3.1 Het hof heeft als eerste grief VI behandeld, waarin de Gemeente zich keert tegen de uitleg door de rechtbank van artikel 14 van de transportakte, die onder meer inhield dat de Gemeente afstand heeft gedaan van haar recht om tot onteigening over te gaan dan wel zich ter zake van dit recht beperkingen heeft opgelegd. Het hof heeft het hiertegen gerichte betoog van de Gemeente aldus samengevat dat artikel 14 niet het oogmerk had een bevoegdhedenovereenkomst, een privaatrechtelijke overeenkomst waarin bindende afspraken worden gemaakt over de uitoefening van publiekrechtelijke bevoegdheden, aan te gaan, doch dat de Gemeente bij het sluiten van de overeenkomst slechts voor ogen had om veilig te stellen dat zij het in eigendom overgedragen perceel kon terugkopen op het moment dat [eiseres] het perceel wilde vervreemden dan wel op het moment dat de Gemeente hierover weer de beschikking wilde hebben. 3.3.2 Het hof kwam in rov. 3.7.5 tot de volgende conclusie: "Zowel bezien vanuit de specifieke omstandigheden waarin de artikelen 13 en 14 zijn tot stand gekomen en de ten tijde van het sluiten van de overeenkomst over en weer bestaande kenbare belangen van beide partijen, als bezien vanuit de tekst van de transportakte, mede in het kader van de gehele context daarvan (in welk kader betekenis toekomt aan artikel 13, waarin eveneens slechts een aan de Gemeente toekomende bevoegdheid is overeengekomen terzake waarvan het, naar mag worden aangenomen, de Gemeente vrijstaat deze wel of niet te gebruiken) moet de conclusie zijn dat artikel 14 van de transportakte zo uitgelegd moet worden dat hierin een (extra) bevoegdheid ten behoeve van de Gemeente is vastgelegd, die in geen enkel opzicht een beperking meebrengt ten aanzien van de (niet in de overeenkomst opgenomen maar wel op grond van de wet bestaande) bevoegdheid tot onteigening. Dit recht van de Gemeente is derhalve blijven bestaan en kan, los van de in artikel 14 gegeven bevoegdheid, door de Gemeente worden uitgeoefend. Dit zo zijnde moet worden geoordeeld dat de gevorderde verklaring voor recht niet toewijsbaar is." 3.3.3 Ter motivering van dit oordeel overwoog het hof samengevat het volgende: a. Sedert het einde van de 19e eeuw is in Amsterdam gebruikelijk dat de Gemeente terreinen niet in eigendom maar in erfpacht aan derden uitgeeft teneinde het gebruik van de grond in de gemeente te kunnen reguleren. De eigendomsoverdracht aan [eiseres] is derhalve een uitzondering geweest (zie de door het hof in rov. 2.3.j aangehaalde raadsvoordracht) en de slechts op initiatief van de Gemeente in de transportakte opgenomen art. 13 en 14 moeten in dat licht worden beschouwd. (rov. 3.7.1) b. [Eiseres] heeft geen enkel argument aangevoerd op grond waarvan aangenomen zou kunnen worden dat de art. 13 en 14 in enig opzicht haar belangen dienden. (rov. 3.7.2) c. Bij deze stand van zaken is geen andere conclusie mogelijk dan dat de Gemeente door opname van de art. 13 en 14 in de transportakte voor zichzelf extra mogelijkheden heeft bedongen om de eigendom van de overgedragen grond weer te kunnen verwerven. Art. 13 betreft een recht van eerste koop. Bij art. 14 gaat het om een zeer vergaande bevoegdheid, te weten om geheel buiten een onteigeningsprocedure om, indien de Gemeente de verkrijging noodzakelijk acht, de eigendom te verwerven, waartegenover dan ook een vergaande verplichting van de Gemeente zou staan, te weten om aan [eiseres] een even groot en even geschikt terrein te leveren en daarnaast alle kosten, verbonden aan de overplaatsing van het bedrijf, voor haar rekening te nemen. (rov. 3.7.3) d. Er zijn geen aanknopingspunten (en deze zijn door [eiseres] ook niet aangevoerd) hoe [eiseres] aan deze extra door de Gemeente bedongen bevoegdheden redelijkerwijze de verwachting heeft kunnen en mogen ontlenen dat zij, [eiseres], van de Gemeente kon verlangen dat indien deze wederom de beschikking over het terrein wenste te verkrijgen, zij slechts gebruik kon maken van de extra overeengekomen bevoegdheid. Enig voor de Gemeente kenbaar belang bij een dergelijke uitleg is door [eiseres] niet gesteld. (rov. 3.7.4) 3.4.1 De klachten van de onderdelen I.1-I.3 verwijten het hof naar de kern genomen dat het niet heeft beslist op hetgeen door [eiseres] in werkelijkheid aan haar vordering is ten grondslag gelegd, en dat het hof heeft miskend dat [eiseres] de door het hof bedoelde "bevoegdhedenovereenkomst" (van art. 14) niet aan haar vordering ten grondslag heeft gelegd, en dat zij ook niet heeft betwist dat art. 14 een extra mogelijkheid dan wel bevoegdheid aan de Gemeente bood om op eigen initiatief en zonder onteigeningsprocedure de eigendom van de locatie te herkrijgen. De werkelijke, door het hof miskende, grondslag hield in dat de Gemeente, ongeacht of zij langs contractuele dan wel langs onteigeningsrechtelijke weg de eigendom van de locatie wilde herkrijgen, krachtens art. 14 gehouden was tot de overeengekomen grondruil en vergoeding van verplaatsingskosten. 3.4.2 Deze klachten falen. Tegen de achtergrond van de beslissing van de rechtbank en in het licht van de stellingen van [eiseres] in eerste aanleg en in hoger beroep, is het niet onbegrijpelijk dat het hof in de grondslag van de vordering van [eiseres] heeft gelezen de stelling dat de Gemeente met art. 14 een beperking van de bevoegdheid tot onteigening heeft aanvaard - namelijk aldus dat de Gemeente slechts tegen aanbieding van vervangende grond en tegen vergoeding van verplaatsingskosten tot onteigening zou kunnen overgaan -, welke stelling vervolgens door het hof is verworpen. Door deze uitleg van art. 14 van de transportakte heeft het hof geen blijk gegeven van een onjuiste rechtsopvatting met betrekking tot het onteigeningsrecht en met betrekking tot hetgeen waartoe de Gemeente zich in het kader van mogelijk in de toekomst te verwachten toepassing van de Onteigeningswet had kunnen verbinden, maar zich naar het oordeel van het hof niet heeft verbonden. Het oordeel van het hof behoefde geen nadere motivering om begrijpelijk te zijn. 3.5.1 Onderdeel II.1 keert zich met motiveringsklachten tegen het oordeel van het hof in rov. 3.7.1 (slot) en 3.7.2 dat, bij gebreke van (gemotiveerde) betwisting respectievelijk andersluidende stellingen van [eiseres], uitgangspunt moet zijn dat art. 14 slechts op initiatief van de Gemeente is opgenomen en niet in enig opzicht de belangen van [eiseres] dient. 3.5.2 De onder a van het onderdeel aangevoerde klacht is tevergeefs voorgesteld, omdat zij miskent dat het het hof vrijstond art. 14 van de transportakte, over de uitleg waarvan partijen van mening verschilden, zelfstandig uit te leggen. Daarbij heeft het hof, dat in rov. 3.7.1 vooropstelde dat (naar onvoldoende is weersproken) slechts bij wege van uitzondering aan [eiseres] eigendom werd verschaft omdat het beleid van de Gemeente inhield dat slechts grond in erfpacht werd uitgegeven, kennelijk geoordeeld dat de Gemeente met art. 13 (het voorkeursrecht) en art. 14 (een extra bevoegdheid voor het geval de Gemeente weer over de locatie wilde beschikken) de mogelijkheid wilde behouden in de toekomst de eigendom te herkrijgen. Het hof mocht hierbij in aanmerking nemen dat door [eiseres] geen argumenten zijn aangevoerd op grond waarvan zou kunnen worden aangenomen dat het opnemen van art. 13 en art. 14 in enig opzicht het belang van [eiseres] diende. Daarbij heeft het hof, anders dan de klacht veronderstelt, niet geoordeeld dat art. 14 in zijn geheel slechts het belang van de Gemeente dient, omdat de daarin opgenomen verplichting tot aanbieding van vervangende grond en vergoeding van verplaatsingskosten vanzelfsprekend niet slechts het belang van de Gemeente diende. Het hof heeft uit een en ander kunnen afleiden dat art. 14 ertoe strekte de mogelijkheden tot het herkrijgen van de eigendom te verruimen en dat dit artikel, bij gebreke van aanwijzingen voor het tegendeel, juist niet ertoe strekte de Gemeente te beperken in de bevoegdheden die zij in de toekomst mogelijk zou kunnen ontlenen aan de Onteigeningswet om met inachtneming van de in die wet vervatte waarborgen de eigendom in het algemeen belang te herkrijgen. 3.5.3 Anders dan waarvan het onderdeel onder b uitgaat, heeft het hof kennelijk bij zijn oordeel dat de art. 13 en 14 in geen enkel opzicht het belang van [eiseres] dienen, dus niet bedoeld dat [eiseres] in geen enkel opzicht belang heeft bij de in art. 14 voorziene grondruil en kostenvergoeding ten behoeve van [eiseres]. 3.5.4 Onder c wordt het oordeel van het hof dat art. 14 niet in enig opzicht het belang van [eiseres] dient, bestreden met de klacht dat [eiseres] wel degelijk heeft gesteld dat en waarom zij belang had en heeft bij levering van een vervangend, gelijkwaardig terrein en daarom daarop thans ook aanspraak maakt, in plaats van genoegen te nemen met een overeen te komen (af)koopprijs of een door de onteigeningsrechter te bepalen "integrale schadeloosstelling" voor alleen de waarde van haar huidige terrein. Ook dit onderdeel miskent de gedachtegang van het hof, die erop neerkomt dat art. 14 aldus moet worden uitgelegd dat de Gemeente daarmee niet een beperking heeft aanvaard ten aanzien van uit de Onteigeningswet voortvloeiende bevoegdheden. 3.5.5 Onder d wordt ten slotte gewezen op het verschil tussen art. 13 en art. 14 van de transportakte. De klacht dat het hof dat verschil zou hebben miskend, kan niet tot cassatie leiden omdat het hof blijkens rov. 3.7.3 de verschillende aard van de beide artikelen heeft onderkend, en niet blijkt dat het in de door onderdeel II aangevallen overwegingen dat verschil uit het oog heeft verloren. 3.6 De onderdelen II.2 en II.3 missen na het voorgaande zelfstandige betekenis. Ook onderdeel III bevat geen zelfstandige klacht, en deelt het lot van de eerdere klachten. De Hoge Raad: verwerpt het beroep; veroordeelt [eiseres] in de kosten van het geding in cassatie, tot op deze uitspraak aan de zijde van de Gemeente begroot op € 374,34 aan verschotten en € 2.200,-- voor salaris. Dit arrest is gewezen door de vice-president D.H. Beukenhorst als voorzitter en de raadsheren E.J. Numann, A. Hammerstein, W.A.M. van Schendel en F.B. Bakels, en in het openbaar uitgesproken door de raadsheer E.J. Numann op 22 januari 2010.