ECLI:NL:HR:2006:AU6741

17 oktober 2006

Strafkamer

nr. 00312/05

EC/MR

Hoge Raad der Nederlanden

Arrest

op het beroep in cassatie tegen een arrest van het Gerechtshof te 's-Gravenhage van 10 mei 2004, nummer 22/001264-04, in de strafzaak tegen:

[verdachte], geboren te [geboorteplaats] op [geboortedatum] 1948, wonende te [woonplaats].

1. De bestreden uitspraak

Het Hof heeft in hoger beroep - met vernietiging van een vonnis van de Politierechter in de Rechtbank te 's-Gravenhage van 21 oktober 2003 - de verdachte ter zake van "opzettelijk niet voldoen aan een bevel of vordering krachtens wettelijk voorschrift gedaan door een ambtenaar met de uitoefening van enig toezicht belast of door een ambtenaar belast met of bevoegd verklaard tot het opsporen of onderzoeken van strafbare feiten" veroordeeld tot een geldboete van honderdtien euro, subsidiair twee dagen hechtenis.

2. Geding in cassatie

Het beroep is ingesteld door de verdachte. Namens deze heeft mr. N.M.P. Steijnen, advocaat te Zeist, bij schriftuur middelen van cassatie voorgesteld. De schriftuur is aan dit arrest gehecht en maakt daarvan deel uit.

De Advocaat-Generaal Vellinga heeft geconcludeerd tot vernietiging van het bestreden arrest en terugwijzing van de zaak naar het Hof teneinde op het bestaande hoger beroep opnieuw te worden berecht en afgedaan.

De conclusie is aan dit arrest gehecht.

(vii) art. 10 APV 's-Gravenhage:

"1. De organisator van een op een openbare plaats te houden manifestatie, als bedoeld in artikel 4 Wet openbare manifestaties moet vóór de openbare aankondiging van deze vergadering of betoging en tenminste 4 x 24 uur voordat deze zal worden gehouden, de burgemeester hiervan schriftelijk kennis geven.

2. Indien aard of omvang van de manifestatie zulks rechtvaardigen, kan de burgemeester de termijn van 4 x 24 uur bekorten.

3. De kennisgeving moet tenminste bevatten:

a. naam, adres en telefoonnummer (en zo mogelijk) faxnummer van de organisator en kennisgever van de vergadering of betoging;

b. doel van de vergadering of betoging;

c. datum waarop de vergadering of betoging wordt gehouden en het tijdstip van aanvang en beëindiging;

d. de plaats en, voorzover van toepassing, de gewenste route en de plaats van beëindiging;

e. het aantal te verwachten deelnemers;

f. de middelen van vervoer van de deelnemers aan de vergadering of betoging;

g. door de organisatie zelf te nemen maatregelen om een ordelijk verloop van de vergadering of betoging te bevorderen.

4. Op de kennisgeving wordt door het Regiokorps Politie Haaglanden de datum en het tijdstip van inlevering vermeld en kopie daarvan wordt terstond overhandigd of toegezonden aan degene, die de kennisgeving heeft gedaan.

5. Zo mogelijk na mondeling overleg met degene, die de kennisgeving heeft gedaan, wordt hem zo spoedig mogelijk schriftelijk de volgende stukken toegezonden:

a. de algemene voorschriften van de burgemeester op grond van de wet;

b. eventuele met de organisator gemaakte afspraken over een ordelijk verloop en eventuele door de burgemeester gestelde voorschriften of beperkingen."

4.6. De wetsgeschiedenis houdt ten aanzien van art. 6 (het huidige art. 7) Wom onder meer het volgende in:

"In dit artikel worden de gevallen genoemd waarin door of vanwege de burgemeester opdracht kan worden gegeven, de manifestatie terstond te beëindigen en uiteen te gaan.

De onder a en b genoemde gevallen betreffen situaties, waarin de organisator, dan wel de deelnemers de hun met het oog op een goede gang van zaken opgelegde beperkingen schaden: de vereiste kennisgeving of vergunningaanvrage is niet gedaan, de manifestatie is verboden, de vergunning is geweigerd, of er wordt in strijd gehandeld met een voorschrift, beperking of aanwijzing.

(...)

Uit het feit dat onderdeel c uitdrukkelijk verwijst naar de in artikel 2 genoemde belangen, zulks in tegenstelling tot de onderdelen a en b, mag men niet afleiden dat in de onder a en b bedoelde gevallen toetsing van een voorgenomen opdracht tot beëindiging aan artikel 2 geheel achterwege zou kunnen blijven. Voor alle in Paragraaf II gegeven bevoegdheden geldt immers, dat zij slechts mogen worden aangewend met het oog op de in artikel 2 genoemde belangen. Er bestaat echter wel wezenlijk verschil in de wijze waarop deze belangen meewegen in de gevallen onder a en b enerzijds, onder c anderzijds.

In de gevallen onder a en b gaat het steeds om overschrijding van beperkingen in ruime zin die door de gemeentelijke overheid (mede) met het oog op de betrokken manifestatie zijn vastgesteld; bij het stellen van die beperkingen zijn de in artikel 2 genoemde belangen reeds meegewogen. In het geval onder c gaat het om een nieuwe afweging welke in de plaats treedt van de eerder gemaakte afweging. Aan zo een heroverweging mogen navenant hogere eisen worden gesteld."(Kamerstukken II 1985-1986, 19 427, nr. 3, blz. 20-21)

4.7. In de hiervoor onder 4.4 weergegeven overwegingen van het Hof ligt als zijn oordeel besloten dat een betoging in de zin van de Wom reeds kan worden beëindigd op de enkele grond dat van die betoging in strijd met art. 4 Wom in verbinding met art. 10 APV 's-Gravenhage geen voorafgaande kennisgeving aan de burgemeester is gedaan. Dit oordeel geeft tegen de achtergrond van de hiervoor aangehaalde wetsgeschiedenis, geen blijk van een onjuiste rechtsopvatting. Het samenstel van Wom en APV houdt in dat in de gemeente Den Haag ter bescherming van de gezondheid, in het belang van het verkeer en ter bestrijding of voorkoming van wanordelijkheden vóór de openbare aankondiging van een betoging schriftelijk daarvan aan de burgemeester moet worden kennis gegeven.

In dat stelsel past als sluitstuk dat bij het achterwege blijven van zo'n kennisgeving, de burgemeester gebruik mag maken van zijn bevoegdheid opdracht te geven de betoging terstond te beëindigen en uiteen te gaan. Daaraan doet niet af dat de burgemeester van het hanteren van die bevoegdheid kan afzien, indien de genoemde belangen zich daartegen niet verzetten.

In zoverre faalt het middel.

4.8. De bewezenverklaring behelst dat de verdachte "niet heeft voldaan aan een bevel of vordering, krachtens artikel 7, aanhef en onder a van de Wet Openbare Manifestaties". Uit de inhoud van de gebezigde bewijsmiddelen kan niet worden afgeleid dat het door de in de bewezenverklaring genoemde politieambtenaar gegeven bevel of de gedane vordering berust op art. 7, aanhef en onder a, Wom.

Voor zover het Hof in de hiervoor onder 4.4 weergegeven overwegingen als zijn oordeel tot uitdrukking heeft gebracht dat het door die politieambtenaar op de voet van art. 2 Politiewet 1993 gegeven bevel om aan de in art. 11 Wom bedoelde betoging een einde te maken, moet worden aangemerkt als een krachtens art. 7 Wom gedaan bevel, getuigt dit oordeel van een onjuiste rechtsopvatting.

Voor zover het Hof heeft geoordeeld dat de desbetreffende politieambtenaar bevoegd was om in opdracht van de burgemeester het in art. 7 Wom bedoelde bevel te geven, is dat oordeel zonder nadere motivering, die ontbreekt, niet begrijpelijk.

Indien het Hof in dat verband tot uitdrukking heeft willen brengen dat de in art. 7 Wom aan de burgemeester toegekende bevoegdheid om een betoging te beëindigen kan worden uitgeoefend door elke politieambtenaar ook als deze daartoe geen opdracht heeft gekregen van de burgemeester, heeft het Hof blijk gegeven van een onjuiste rechtsopvatting.

Voor zover het middel daarover klaagt is het gegrond.

3.1. Het middel klaagt dat het Hof ten onrechte het ter terechtzitting in hoger beroep gevoerde verweer heeft verworpen dat art. 10 Algemene Politieverordening voor 's-Gravenhage 1982 (verder: APV 's-Gravenhage) onverbindend is.

3.2. Het middel kan niet tot cassatie leiden op de gronden genoemd in de conclusie van de Advocaat-Generaal onder 53 tot en met 56.

4.1. Het middel bevat de klacht dat het Hof ten onrechte, althans onvoldoende gemotiveerd, heeft geoordeeld dat de omstandigheid dat geen voorafgaande kennisgeving van de betoging was gedaan het bevel om de betoging te beëindigen rechtvaardigde.

Het middel richt zich voorts tegen de verwerping van een op de terechtzitting gevoerd verweer dat het aan de verdachte gegeven bevel om de betoging te beëindigen, onwettig was.

4.2. Het Hof heeft ten laste van de verdachte bewezenverklaard dat:

"hij op 25 juni 2003 te 's-Gravenhage opzettelijk niet heeft voldaan aan een bevel of een vordering, krachtens artikel 7, aanhef en onder a van de Wet Openbare Manifestaties, gedaan door C. Maquelin, brigadier van politie Haaglanden, die was belast met de uitoefening van enig toezicht en/of die was belast met en/of bevoegd verklaard tot het opsporen en/of onderzoeken van strafbare feiten, immers heeft verdachte toen en daar opzettelijk, nadat deze ambtenaar hem had bevolen, althans van hem had gevorderd de demonstratie te stoppen, geen gevolg gegeven aan dit bevel of die vordering."

4.3. De bewezenverklaring steunt op de volgende bewijsmiddelen:

a. de verklaring van de verdachte ter terechtzitting in hoger beroep van 26 april 2004, voor zover inhoudende:

"Op 25 juni 2003 bevond ik mij met een, groep personen te 's-Gravenhage. Wij waren allen gekleed in witte T-shirts, met de tekstopdruk: "Stop de oorlog in Irak" en/of "Geen troepen" en/of "Irakezen baas in eigen land". Bij de ingangen van de Tweede Kamer en bij de entree van de parkeergarage onder het Plein werden door ons pamfletten uitgereikt van het Iraaks Platform in Nederland, dit om het standpunt van het Platform tegen de "Nieuwe Oorlog" duidelijk te maken aan de mensen van de Tweede Kamer. Het Platform was de organisator hiervan. [Betrokkene 1] was de coördinator. Wij waren daar met allemaal hetzelfde doel; het gemeenschappelijke gedachtegoed van het Platform uitdragen door middel van het uitreiken van pamfletten.

Ik heb, toen een verbalisant ons op het Plein vorderde de demonstratie te stoppen omdat wij geen schriftelijke toestemming hadden voor het houden van een demonstratie, geroepen dat ik mezelf dan zou laten aanhouden. Ik ben hierop richting de hoofdingang van de Tweede Kamer gelopen en ben daar weer verder gegaan met het uitreiken van de pamfletten. Er werd daar meerdere malen door een politieagent van mij gevorderd de demonstratie te stoppen. Ik gaf daar echter geen gevolg aan en ben uiteindelijk aangehouden."

b. een proces-verbaal van politie Haaglanden, opgemaakt door de opsporingsambtenaren C. Maquelin en J. van der Steen, voor zover inhoudende als relaas van de verbalisanten, dan wel een van hen:

"Op 25 juni 2003 bevonden wij ons in uniform en met motorsurveillance belast op het Spui te Den Haag. Door een medewerker van de centrale meldkamer van politie Haaglanden werden wij gestuurd naar het Plein te Den Haag, alwaar een demonstratie plaats zou vinden. Aangekomen op het Plein zagen wij ongeveer 20 personen voor de hoofdingang van de Tweede Kamer staan. Wij zagen dat deze personen gekleed waren in witte T-shirts, met daarop de tekst "Stop de oorlog in Irak". Ook zagen wij dat op het Plein een spandoek werd opgehangen. Wij zagen dat de personen in de T-shirts personen aanspraken, die de Tweede Kamer in wilden lopen en dat zij zogenaamde "flyers" uit deelden aan deze personen.

Wij hebben de woordvoerder van de demonstratie aangesproken. Deze man, genaamd [betrokkene 1], deelde ons mede dat zij tegen de oorlog in Irak waren en dat zij daarom op het Plein aan het demonstreren waren. Hierop hebben wij [betrokkene 1] gevraagd of hij een vergunning, conform artikel 7 lid A Wet openbare manifestaties, had voor het houden van deze demonstratie. [Betrokkene 1] deelde ons vervolgens mede dat hij niet in het bezit was van een vergunning voor het houden van een demonstratie. Nadat wij voor [betrokkene 1] een proces-verbaal hadden uitgeschreven hebben wij [betrokkene 1] gevraagd om de demonstratie binnen 15 minuten te ontbinden. Nadat er ongeveer 15 à 20 minuten verstreken waren zagen wij dat de demonstranten nog steeds geen aanstalten maakten om de demonstratie te ontbinden. Vervolgens hebben wij [betrokkene 1] weer aangesproken en hem wederom gevraagd om de demonstratie te ontbinden. Na ongeveer 5 minuten zagen wij dat de demonstranten nog steeds geen aanstalten maakten om de demonstratie te ontbinden. Hierop zijn wij weer op [betrokkene 1] toegelopen en heb ik, verbalisant Maquelin, [betrokkene 1] en de overige demonstranten gevorderd de demonstratie te stoppen daar men geen schriftelijke toestemming had voor het houden van een demonstratie. Vervolgens hoorden wij een man, die deel uit maakte van de demonstratie, in de groep met luide stem roepen: "Dan laat ik me aanhouden." Hierop zagen wij de man in versnelde pas in de richting van de hoofdingang van de Tweede Kamer lopen, kennelijk met de bedoeling de demonstratie daar voort te zetten. De man, die naar later bleek te zijn genaamd [verdachte], konden wij net voor de hoofdingang van de Tweede Kamer staande te houden. Hierop heb ik, verbalisant Maquelin, [verdachte] nogmaals gevorderd om de demonstratie te stoppen en weg te gaan voor de Tweede Kamer. Ik, verbalisant Maquelin, zag dat [verdachte] niet voldeed aan deze vordering. Wij, verbalisanten, zagen dat [verdachte] in de deuropening flyers bleef uitdelen aan bezoekers van de Tweede Kamer. Hierop heb ik, verbalisant Maquelin, [verdachte] nogmaals gevorderd de demonstratie te doen stoppen. Ik zag dat [verdachte] ook aan deze vordering niet voldeed en door bleef gaan met flyeren."

4.4. De bestreden uitspraak houdt onder meer het volgende in:

"Verdachte heeft zich verweerd door te stellen -zakelijk weergegeven en voor zover hier van belang- dat hij dient te worden vrijgesproken van het hem tenlastegelegde, dan wel te worden ontslagen van rechtsvervolging, nu het aan hem gegeven bevel om met de demonstratie te stoppen een onwettig bevel was.

Aan zijn verweer heeft verdachte de navolgende stellingen ten grondslag gelegd.

(...)

c. De enkele omstandigheid dat geen voorafgaande kennisgeving werd gedaan kan niet rechtvaardigen dat bevolen wordt de activiteiten te beëindigen, omdat zulks onverenigbaar is met artikel 9 van de Grondwet, artikel 2 WOM en de artikelen 10 en 11 van het EVRM. (...)

d. Het bevel was tevens onwettig omdat niet tot uitdrukking werd gebracht dat dit bevel namens de burgemeester van 's-Gravenhage werd gegeven. (...)

Het hof overweegt ten aanzien van het verweer als volgt.

Uit het dossier en uit het onderzoek ter terechtzitting, en mede op grond van de verklaringen van de verdachte, is het volgende genoegzaam komen vast te staan.

-Op 25 juni 2003 heeft verdachte zich tezamen met anderen (in totaal ongeveer 20 personen) opgehouden op de openbare weg, te weten het Plein, respectievelijk de Lange Poten te 's-Gravenhage, en pamfletten uitgedeeld bij ingang(en) van de Tweede Kamer der Staten-Generaal.

-Verdachte en die andere personen waren allen gekleed in witte T-shirts, met tekstopdruk: "Stop de oorlog in Irak" en/of "Geen troepen" en/of "Irakezen baas in eigen land" overeenkomstig de strekking van de uitgedeelde pamfletten. Blijkens het proces-verbaal van aanhouding van de verdachte werd op het Plein bovendien een spandoek met daarop een soortgelijke tekst opgehangen.

-De woordvoerder van de groep personen heeft de politie desgevraagd meegedeeld dat zij tegen de oorlog in Irak waren en daarom aan het demonstreren waren.

-Van de bijeenkomst op het Plein/Lange Poten is niet vooraf een kennisgeving gedaan als bedoeld in artikel 7 in verbinding met de artikelen 2 en 4 van de WOM en als bedoeld in artikel 10 van de Algemene Plaatselijke Verordening van de gemeente 's-Gravenhage.

-De politie heeft de woordvoerder van de groep personen gevraagd de "demonstratie" binnen 15 minuten te ontbinden.

De middelen kunnen voor het overige niet tot cassatie leiden. Dit behoeft, gezien art. 81 RO, geen nadere motivering nu de middelen in zoverre niet nopen tot beantwoording van rechtsvragen in het belang van de rechtseenheid of de rechtsontwikkeling.

6. Ambtshalve beoordeling van de bestreden uitspraak

De verdachte heeft op 13 mei 2004 beroep in cassatie ingesteld. De Hoge Raad doet uitspraak nadat meer dan twee jaren zijn verstreken na het instellen van het cassatieberoep. Dat brengt mee dat de redelijke termijn als bedoeld in art. 6, eerste lid, EVRM is overschreden.

De rechter naar wie de zaak zal worden teruggewezen zal in geval van strafoplegging die overschrijding daarbij dienen te betrekken.

Nadat die tijd verstreken was en de "demonstratie" niet was ontbonden, is dat verzoek herhaald en kort daarop, toen de "demonstratie" nog niet was beëindigd is van de woordvoerder en de overige deelnemers gevorderd de "demonstratie" te stoppen.

-Verdachte heeft zich daarop, nog steeds gekleed in het witte T-shirt met opdruk en voorzien van pamfletten van de groep verwijderd en zich begeven naar de hoofdingang van de Tweede Kamer, waarbij hij heeft uitgeroepen: "dan laat ik me aanhouden".

Hierop gelet overweegt het hof het navolgende.

(...)

ad d) De verantwoordelijkheid voor de bescherming van de openbare orde en - zoals in het geval van de gemeente 's-Gravenhage - de bedoelde publiekrechtelijke instellingen berust ingevolge artikel 172 van de Gemeentewet (GemW) bij de burgemeester die (in het bijzonder) tevens is belast met het toezicht op de openbare samenkomsten (art. 174 GemW).

De burgemeester bedient zich daartoe van de politie (de complementaire verantwoordelijkheid van de politie is neergelegd in artikel 2 Politiewet 1993), onder meer indien het gaat om het beëindigen van overtredingen van wettelijke voorschriften die betrekking hebben op de openbare orde, aldus artikel 172, tweede lid, GemW. Gelet op dit samenstel van wettelijke voorschriften lijdt de bevoegdheid van de politie om in het onderhavige geval namens de burgemeester op te treden, naar 's hofs oordeel geen twijfel. De stelling dat expliciet gewag zou moeten worden gemaakt van het afgeleide karakter van dat optreden, vindt geen steun in het recht.

ad c) Op zichzelf stelt de verdachte terecht dat artikel 7 WOM aan de burgemeester - en dus ook aan de politie die namens hem of haar optreedt - de beleidsvrijheid biedt een niet-aangemelde betoging toch doorgang te laten vinden. Het hof is niet

bekend of de burgemeester het regiokorps terzake aanwijzingen heeft gegeven. Het hof constateert dat eenduidige en effectieve handhaving van het kennisgevingsvoorschrift van de WOM, dat in artikel 11 van die wet zelfs strafrechtelijk wordt gesanctioneerd, van belang is om de burgemeester in staat te stellen zijn verantwoordelijkheden met betrekking tot openbare orde en beveiliging geldend te maken. Bovendien stelt het hof vast dat de betrokken politieambtenaar bij zijn optreden tot beëindiging van de betoging, zoals hierboven beschreven, op evenwichtige wijze te werk is gegaan. Het hof vermag dan ook niet in te zien dat het gegeven bevel niet in overeenstemming zou zijn met de door de verdachte in stellige stelling gebrachte wettelijke, grondwettelijke en verdragsrechtelijke voorschriften.

Het verweer wordt derhalve in alle onderdelen verworpen."

4.5. De relevante wetsbepalingen luiden als volgt:

(i) art. 9 Grondwet:

"1. Het recht tot vergadering en betoging wordt erkend, behoudens ieders verantwoordelijkheid volgens de wet.

2. De wet kan regels stellen ter bescherming van de gezondheid, in het belang van het verkeer en ter bestrijding of voorkoming van wanordelijkheden."

(ii) art. 2 Politiewet 1993:

"De politie heeft tot taak in ondergeschiktheid aan het bevoegde gezag en in overeenstemming met de geldende rechtsregels te zorgen voor de daadwerkelijke handhaving van de rechtsorde en het verlenen van hulp aan hen die deze behoeven."

(iii) art. 2 Wet openbare manifestaties (Wom):

"De bij of krachtens de bepalingen uit deze paragraaf aan overheidsorganen gegeven bevoegdheden tot beperking van het recht tot het belijden van godsdienst of levensovertuiging en het recht tot vergadering en betoging, kunnen slechts worden aangewend ter bescherming van de gezondheid, in het belang van het verkeer en ter bestrijding of voorkoming van wanordelijkheden."

(iv) art. 4 Wom, voor zover hier van belang:

"1. De gemeenteraad stelt bij verordening regels vast met betrekking tot de gevallen waarin voor vergaderingen en betogingen op openbare plaatsen een voorafgaande kennisgeving vereist is.

2. De verordening voorziet ten minste in:

a. regels betreffende de gevallen waarin een schriftelijke kennisgeving wordt vereist van degene die voornemens is een vergadering of betoging te houden;

b. regels betreffende het tijdstip waarop de kennisgeving moet zijn gedaan, de bij de kennisgeving te verstrekken gegevens, en het verstrekken van een bewijs van ontvangst aan degene die de kennisgeving doet.

(...)"

(v) art. 7 Wom:

"De burgemeester kan aan degenen die een samenkomst tot het belijden van godsdienst of levensovertuiging, vergadering of betoging houden of daaraan deelnemen opdracht geven deze terstond te beëindigen en uiteen te gaan, indien:

a. de vereiste kennisgeving niet is gedaan, of een verbod is gegeven;

b. in strijd wordt gehandeld met een voorschrift, beperking of aanwijzing;

c. een van de in artikel 2 genoemde belangen dat vordert."

(vi) art. 11 Wom:

"1. Met hechtenis van ten hoogste twee maanden of geldboete van de tweede categorie wordt gestraft:

a. het houden van of deelnemen aan een samenkomst tot het belijden van godsdienst of levensovertuiging, vergadering of betoging waarvoor de vereiste kennisgeving niet is gedaan of waarvoor een verbod is gegeven;

b. handelen in strijd met een voorschrift of beperking als bedoeld in artikel 5, eerste lid, met een aanwijzing als bedoeld in artikel 6 en artikel 9, tweede lid, of met een opdracht als bedoeld in artikel 7, artikel 8, eerste lid, en artikel 9, derde lid.

De Hoge Raad:

Vernietigt de bestreden uitspraak;

Wijst de zaak terug naar het Gerechtshof te 's-Gravenhage, opdat de zaak op het bestaande hoger beroep opnieuw wordt berecht en afgedaan.

Dit arrest is gewezen door de president W.J.M. Davids als voorzitter, en de raadsheren J.P. Balkema, J.W. Ilsink, W.M.E. Thomassen en H.A.G. Splinter-van Kan, in bijzijn van de griffier S.P. Bakker, en uitgesproken op 17 oktober 2006.

Mr. Thomassen is buiten staat dit arrest te ondertekenen.

Hetgeen hiervoor is overwogen brengt mee dat de bestreden uitspraak niet in stand kan blijven en als volgt moet worden beslist.