ECLI:NL:HR:2005:AP1951

Nr. 38.860 4 februari 2005 AB gewezen op het beroep in cassatie van X te Z tegen de uitspraak van het Gerechtshof te 's-Hertogenbosch van 3 oktober 2002, nr. 99/30246, betreffende na te melden leges. 1. Heffing, bezwaar en geding voor het Hof Van belanghebbende is bij nota, gedagtekend 16 augustus 1999, ter zake van de afgifte van een paspoort een bedrag van ƒ 102,30 aan leges geheven, welk bedrag, na daartegen gemaakt bezwaar, bij uitspraak van de heffingsambtenaar van de gemeente Heel is gehandhaafd. Belanghebbende is tegen die uitspraak in beroep gekomen bij het Hof. Het Hof heeft het beroep ongegrond verklaard. De uitspraak van het Hof is aan dit arrest gehecht. 2. Geding in cassatie Belanghebbende heeft tegen 's Hofs uitspraak beroep in cassatie ingesteld. Het beroepschrift in cassatie is aan dit arrest gehecht en maakt daarvan deel uit. Het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Heel (hierna: B en W) heeft een verweerschrift ingediend. Belanghebbende heeft een conclusie van repliek ingediend. B en W hebben een conclusie van dupliek ingediend. De Advocaat-Generaal R.E.C.M. Niessen heeft op 20 april 2004 geconcludeerd tot gegrondverklaring van het beroep en vernietiging van de uitspraak van het Hof, van de uitspraak op bezwaar en van de nota. B en W hebben schriftelijk op de conclusie gereageerd. 3.1. In cassatie kan van het volgende worden uitgegaan. Ter zake van de verstrekking van een paspoort aan belanghebbende op 16 augustus 1999 is van hem een bedrag aan leges geheven van ƒ 102,30. De heffing is gebaseerd op de Legesverordening 1995 van de gemeente Heel, zoals deze op voormeld tijdstip gold (hierna: de Verordening). In de Verordening wordt een groot aantal leges geregeld; de tarieventabel bevat de hoofdstukken Algemeen, Bestuursstukken, Burgerlijke Stand, Verstrekken uit de gemeentelijke basisadministratie persoonsgegevens, Bouwvergunningen c.a., Gemeente-archief, Kadaster, Overige stukken, Winkeltijdenwet, Wet op de openluchtrecreatie en Telecommunicatiewet. Het tarief van ƒ 102,30 voor het in behandeling nemen van een aanvraag tot het verstrekken van een nationaal paspoort is opgenomen in het hoofdstuk Overige stukken. Het totaal van de geraamde lasten van alle in de Verordening genoemde diensten is hoger dan het totaal van de geraamde opbrengsten van alle daarin genoemde diensten. De geraamde lasten van de diensten bestaande uit het verstrekken van rijbewijzen en reispapieren zijn echter lager dan de geraamde opbrengsten van deze diensten. 3.2. Het Hof heeft, na te hebben vastgesteld dat tussen partijen in geschil was of het bepaalde in artikel 229b, lid 1, van de Gemeentewet van toepassing is op de legesverordening in haar geheel dan wel, zoals belanghebbende had gesteld, op afzonderlijke dan wel samenhangende groepen van diensten, belanghebbende in het ongelijk gesteld. 3.3. Artikel 229b, lid 1, van de Gemeentewet luidt, in de voor het onderhavige tijdstip geldende tekst: "In verordeningen op grond waarvan rechten als bedoeld in artikel 229, eerste lid, onder a en b, worden geheven, worden de tarieven zodanig vastgesteld dat de geraamde baten van de rechten niet uitgaan boven de geraamde lasten ter zake". 3.4. Uit de geschiedenis van de totstandkoming van deze bepaling, met name de in (het eerste) onderdeel 4.9 van de conclusie van de Advocaat-Generaal geciteerde passages uit de memorie van toelichting (Kamerstukken II 1989/90, 21 591, nr. 3, blz. 61), uit de memorie van antwoord (Kamerstukken II 1990/91, 21 591, nr. 7, blz. 35-36) en uit de nota naar aanleiding van het eindverslag (Kamerstukken II 1990/91, 21 591, nr. 10, blz. 18), volgt ondubbelzinnig dat de wetgever heeft bedoeld dat de in evenvermeld artikellid neergelegde toets wordt toegepast op (in de bewoordingen van de memorie van antwoord) "het totaal van de geraamde baten van de rechten die in een verordening zijn geregeld, en het totaal van de geraamde lasten die de werkzaamheden meebrengen waarvoor deze rechten geheven worden". Daarbij gaat het (in de bewoordingen van de memorie van toelichting) "derhalve niet om het kostendekkingspercentage per dienst of groep van diensten, maar om de kostendekking van alle in de verordening opgenomen diensten", waaraan de memorie van toelichting toevoegt dat indien "door een gemeente verschillende rechten worden gecombineerd in een verordening", zoals te dezen het geval is, beoordeeld moet worden "of de kostendekking van de gehele verordening niet boven de 100% uitgaat". In het licht van hetgeen aldus uit de ontstaansgeschiedenis blijkt omtrent het doel dat de wetgever voor ogen stond, heeft het Hof, dat ook met juistheid heeft geoordeeld dat de tekst van de bepaling niet dwingt tot de uitlegging van belanghebbende dat de in artikel 229b, lid 1, geregelde toets moet worden toegepast per door de gemeente geleverde dienst of per samenhangende groep van diensten, diens standpunt terecht verworpen. Voorzover het middel zich daartegen richt, faalt het derhalve. 3.5. Het middel klaagt voorts dat het Hof de stelling onbesproken heeft gelaten dat de gemeente niet inzichtelijk heeft gemaakt of en, zo ja, welke kostentoerekening heeft geleid tot de tarieven van de afzonderlijke diensten waarvoor leges worden geheven. Belanghebbende heeft zich in dit kader beroepen op de arresten van de Hoge Raad van 31 maart 1999, nr. 33427, BNB 1999/221, en van 12 oktober 2001, nr. 36011, BNB 2001/404, waarin is geoordeeld dat de gemeente op controleerbare wijze dient vast te leggen welke uitgaven zij in welke mate door elk van de heffingen beoogt te dekken. Naar volgt uit hetgeen hiervoor onder 3.4 is overwogen, is echter voor de toetsing aan de opbrengstlimiet van artikel 229b, lid 1, van de Gemeentewet niet meer van belang of de geraamde opbrengst van een afzonderlijke heffing al dan niet uitgaat boven de geraamde uitgaven terzake. In zoverre heeft belanghebbende dan ook geen belang bij zijn hier bedoelde klacht. Weliswaar dient een gemeente nog wel op controleerbare wijze vast te leggen welke uitgaven zij in welke mate door elk van de heffingen in een verordening beoogt te dekken, maar zulks dient met name nog om toetsing van een bepaalde heffing aan algemene rechtsbeginselen mogelijk te maken; nu de onderhavige klacht niet daarop is gericht, maar is aangevoerd in het kader van de toetsing aan de opbrengstlimiet van artikel 229b, lid 1, Gemeentewet - terwijl in deze zaak vaststaat dat de geraamde opbrengst van de gezamenlijke heffingen in de Verordening niet uitgaat boven de geraamde uitgaven terzake -, heeft belanghebbende ook in zoverre geen belang bij zijn klacht. 3.6. Ten slotte wordt in het middel aangevoerd dat, ook indien de in artikel 229b, lid 1, voorgeschreven toets moet worden toegepast per verordening, te dezen duidelijk sprake is van willekeurige en onredelijke belastingheffing, daar de geraamde winst op reispapieren 31,85% bedraagt en op rijbewijzen 39,9%. Dit noopt op zichzelf echter nog niet tot de conclusie dat in het onderhavige geval - heffing van leges ter zake van het verstrekken van een paspoort - sprake is van een willekeurige en onredelijke belastingheffing. Ook in zoverre kan het middel derhalve niet tot cassatie leiden. 4. Proceskosten De Hoge Raad acht geen termen aanwezig voor een veroordeling in de proceskosten. De Hoge Raad verklaart het beroep ongegrond. Dit arrest is gewezen door de vice-president A.G. Pos als voorzitter, en de raadsheren L. Monné, P.J. van Amersfoort, A.R. Leemreis en C.A. Streefkerk, in tegenwoordigheid van de waarnemend griffier A.I. Boussak-Leeksma, en in het openbaar uitgesproken op 4 februari 2005.