ECLI:NL:HR:2004:AN7849

26 maart 2004 Eerste Kamer Nr. C02/243HR JMH/MD Hoge Raad der Nederlanden Arrest in de zaak van: de publiekrechtelijke rechtspersoon HET UITVOERINGSINSTITUUT WERKNEMERSVERZEKERINGEN, rechtsopvolger van USZO B.V., namens de Staat der Nederlanden (Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen), gevestigd te Amsterdam, EISER tot cassatie, advocaat: aanvankelijk mr. A.G. Castermans, thans mr. M.W. Scheltema, t e g e n [Verweerder], wonende te [woonplaats], VERWEERDER in cassatie, niet verschenen. USZO Diensten B.V., gevestigd te Heerlen - verder te noemen: USZO Diensten - heeft namens de Staat der Nederlanden (Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen), gevestigd te 's-Gravenhage, hierna: de Staat, bij exploot van 16 maart 1999 verweerder in cassatie - verder te noemen: [verweerder] - gedagvaard voor de rechtbank te Groningen en gevorderd bij vonnis, voorzover mogelijk uitvoerbaar bij voorraad, [verweerder] te veroordelen om tegen behoorlijk bewijs van kwijting aan USZO Diensten te betalen een bedrag van ƒ 14.221,60, te vermeerderen met de wettelijke rente over ƒ 11.449,90 vanaf 26 februari 1999 tot aan de dag der algehele voldoening. [Verweerder] heeft de vordering bestreden. De rechtbank heeft bij vonnis van 28 juli 2000 de vordering afgewezen en de Staat in de proceskosten aan de zijde van [verweerder] veroordeeld zoals in het dictum van dit vonnis omschreven. Tegen dit vonnis heeft USZO Diensten namens de Staat hoger beroep ingesteld bij het gerechtshof te Leeuwarden. [Verweerder] heeft incidenteel hoger beroep ingesteld. Bij arrest van 22 mei 2002 heeft het hof in het principaal en incidenteel appèl het vonnis van de rechtbank waarvan beroep vernietigd, uitsluitend voorzover USZO Diensten daarin in haar vordering is ontvangen. In zoverre opnieuw rechtdoende heeft het hof USZO Diensten niet-ontvankelijk verklaard in haar vordering tot terugbetaling en USZO Diensten veroordeeld in de proceskosten van deze instantie aan de zijde van [verweerder], zoals in het dictum van dit arrest omschreven. Het arrest van het hof is aan dit arrest gehecht. Tegen het arrest van het hof heeft eiser tot cassatie - verder te noemen: UWV - als rechtsopvolger van USZO B.V., gevestigd te Amsterdam, namens de Staat beroep in cassatie ingesteld. De cassatiedagvaarding is aan dit arrest gehecht en maakt daarvan deel uit. Tegen de niet verschenen [verweerder] is verstek verleend. UWV heeft de zaak doen toelichten door zijn advocaat en door mr. M.W. Scheltema, eveneens advocaat bij de Hoge Raad. De conclusie van de Advocaat-Generaal J. Spier strekt tot niet-ontvankelijkverklaring van UWV. De advocaat van UWV heeft bij brief van 31 oktober 2003 op deze conclusie gereageerd. De nadere conclusie van de Advocaat-Generaal strekt ertoe dat de Hoge Raad, indien hij UWV ontvankelijk acht, het beroep verwerpt. 3.1 In cassatie kan van het volgende worden uitgegaan. (i) [Verweerder] is tot 1 augustus 1994 werkzaam geweest bij het Maartenscollege te Groningen. Op 8 juni 1994 heeft hij bij de Informatie Beheer Groep (hierna: IB-groep) een aanvraag ingediend ter verkrijging van een werkloosheidsuitkering. (ii) Bij brief van 15 augustus 1994 is de uitkering voorlopig vastgesteld en is [verweerder] verzocht de aanvraag aan te vullen. [Verweerder] heeft bij brief van 25 augustus 1994 medegedeeld dat hij vanaf 5 september 1994 een betrekking zal gaan vervullen bij de Hanzehogeschool te Groningen. (iii) Bij beschikking van 29 december 1994 is aan [verweerder] een werkloosheidsuitkering toegekend op grond van het Besluit werkloosheid onderwijs- en onderzoekpersoneel (hierna: BWOO) voor de periode van 1 augustus 1994 tot 1 februari 1995. De omvang van de uitkering is vastgesteld op 10,51 uren. Bij beschikking van dezelfde datum heeft de IB-groep [verweerder] bericht dat de omvang van zijn uitkering met ingang van 29 augustus 1994 is teruggebracht naar 0,0 uren. Bij beschikking van 9 maart 1995 is [verweerder] nogmaals op de hoogte gesteld van de beëindiging van zijn uitkering. Tegen laatstgenoemde beschikkingen heeft [verweerder] geen rechtsmiddelen aangewend. Ondanks deze beschikkingen heeft de feitelijke verstrekking van de uitkering evenwel geduurd van augustus 1994 tot begin 1996. (iv) In september 1995 heeft [verweerder] aan de uitkeringsinstantie verzocht de uitbetaling te beëindigen in verband met het vervullen van een vrijwel volledige betrekking. (v) Bij brief van 1 maart 1996 is aan [verweerder] medegedeeld dat ten gevolge van de beëindiging van de uitkering aan hem ten onrechte een bedrag van ƒ 11.449,90 is betaald. Dit bedrag wordt van [verweerder] teruggevorderd. 3.2.1 In het onderhavige geding heeft USZO Diensten B.V. (hierna: USZO), namens de Staat, gevorderd [verweerder] te veroordelen tot betaling van ƒ 14.221,60, vermeerderd met de wettelijke rente over ƒ 11.449,90 vanaf 26 februari 1999 tot aan de dag der algehele voldoening. De Staat heeft aan deze vordering ten grondslag gelegd dat aan [verweerder] ten onrechte een bedrag van ƒ 11.449,90 aan werkloosheidsuitkering is verstrekt en dat [verweerder] dit onverschuldigd betaalde bedrag dient terug te betalen. 3.2.2 De rechtbank heeft deze vordering afgewezen. Daartoe heeft zij overwogen dat de Staat [verweerder] niets verwijt, maar zelf onvoldoende oplettend is geweest bij de feitelijke uitkering in welk geval het terugvorderingsrecht op grond van art. 21 onder b BWOO twee jaar na de dag van betaalbaarstelling vervalt. Nu de laatste termijn, aldus de rechtbank, (uiterlijk) in 1996 was betaald, is de Staat met een dagvaarding van maart 1999 ruimschoots te laat. 3.2.3 Het hof heeft de door [verweerder] in incidenteel beroep aangevoerde grief gegrond bevonden en USZO, die ook in hoger beroep namens de Staat optrad, niet-ontvankelijk verklaard in haar vordering tot terugbetaling. Het hof heeft aan deze beslissing ten grondslag gelegd dat moet worden aangenomen dat art. 21 BWOO exclusieve werking heeft, in die zin dat het overheidsorgaan gehouden is op de voet van dit artikel een terugvorderingsbesluit te nemen, waarna de bestuursrechtelijke rechtsgang openstaat, en dat het standpunt van USZO dat zij buiten art. 21 BWOO om, op grond van art. 6:203 BW, het te veel betaalde van [verweerder] kan terugvorderen, derhalve onjuist is (rov. 5). In het principaal appel van USZO heeft het hof, ten overvloede, onder meer overwogen dat in art. 21 BWOO sprake is van een vervaltermijn, die zich niet leent voor stuiting, en dat binnen deze termijn had moeten zijn gedagvaard (rov. 10-12). 3.3 Onderdeel 1 richt zich tegen rov. 5 van het bestreden arrest en klaagt dat het hof heeft miskend dat een bestuursorgaan kan kiezen voor de civielrechtelijke weg om terug te vorderen wat onverschuldigd is betaald, ook indien moet worden aangenomen dat besluiten ter zake van terugvordering zijn gericht op publiekrechtelijk rechtsgevolg en dientengevolge zijn aan te merken als besluiten in de zin van de Algemene wet bestuursrecht. Bij de beoordeling van dit onderdeel moet worden vooropgesteld dat art. 6:203 BW uitdrukking geeft aan een beginsel dat voor het gehele recht geldt, en dat deze bepaling derhalve ook moet worden toegepast op betalingen van publiekrechtelijke aard, voor zover uit de wet niet het tegendeel voortvloeit (vgl. HR 25 oktober 1991, nr. 14630, NJ 1992, 299). Dit betekent dat het artikel ook in het onderhavige geval toepassing kan vinden, nu geen wetsbepaling valt aan te wijzen waaruit voortvloeit dat zulks in dit geval is uitgesloten. Hiertegenover legt onvoldoende gewicht in de schaal dat de nota van toelichting bij art. 21, eerste lid, BWOO onder meer inhoudt: "De terugvorderingsmogelijkheid biedt de mogelijkheid de uitkering terug te vorderen. (...) Ten slotte zij opgemerkt dat het in deze gaat om een limitatieve opsomming van de mogelijkheden van terugvordering en verrekening. Deze bepaling is te beschouwen als een bijzondere regeling ten opzichte van de algemene regeling in het Burgerlijk Wetboek; zij treedt derhalve in de plaats van artikel 6:203 van het Burgerlijk Wetboek.". Dat art. 6:203 BW in een geval als het onderhavige toepassing moet kunnen vinden nadat op de voet van art. 21 BWOO een besluit tot terugvordering is genomen, ligt ook voor de hand omdat zonderdien niet met het oog op de terugvordering een executoriale titel kan worden verkregen, nu in het BWOO niet is bepaald dat het besluit tot terugvordering een executoriale titel oplevert. In zoverre treft onderdeel 1 doel. In dit verband verdient voorts nog opmerking dat naar de in hoger beroep niet bestreden vaststelling van de rechtbank de IB-groep bij beschikkingen van 29 december 1994 en 9 maart 1995, waartegen [verweerder] geen rechtsmiddelen heeft aangewend, aan [verweerder] heeft medegedeeld dat zijn uitkering met ingang van 29 augustus 1994 is beëindigd, en dat USZO bij brief van 1 maart 1996 aan [verweerder] heeft verzocht het te veel betaalde bedrag van ƒ 11.449,90 terug te betalen. Het onderdeel voert onder verwijzing naar CRvB 24 juni 1999, TAR 1999, 123, en naar het door [verweerder] in hoger beroep gestelde aan dat de brief van 1 maart 1996 moet worden gezien als een terugvorderingsbesluit, en betoogt dat het hof niet tot zijn beslissing kon komen zonder zich een oordeel te vormen over de vraag of de brief van 1 maart 1996 als een besluit kan worden aangemerkt. Ook deze klacht is gegrond. Door te oordelen dat het overheidsorgaan gehouden is op de voet van art. 21 BWOO een besluit te nemen, waarna de bestuursrechtelijke rechtsgang openstaat, heeft het hof onvoldoende inzicht in zijn gedachtegang gegeven, nu zonder nadere motivering, die evenwel ontbreekt, niet duidelijk is op grond waarvan de brief van 1 maart 1996 niet als een (terugvorderings)besluit kan worden aangemerkt. 3.4 Onderdeel 2 bestrijdt het oordeel van het hof in rov. 10 - 12 van zijn arrest, dat de in art. 21 lid 1 BWOO vermelde termijnen gedurende welke het overheidsorgaan het onverschuldigd betaalde kan terugvorderen, vervaltermijnen zijn, en dat de vordering uit hoofde van onverschuldigde betaling is vervallen nu [verweerder] niet binnen de gestelde termijn van twee jaar is gedagvaard. Zoals het onderdeel met juistheid betoogt, wijst de tekst van art. 21 lid 1 BWOO niet op het vervallen van het vorderingsrecht, maar veeleer op het eindigen van de bevoegdheid het onverschuldigd betaalde terug te vorderen na twee of vijf jaar na de betaalbaarstelling. Ook de nota van toelichting, waarin wordt gesteld "Afhankelijk van de betrokkenheid van de betrokkene met betrekking tot de ten onrechte genoten uitkering kan over een periode van 2 of 5 jaar worden teruggevorderd", gaat klaarblijkelijk hiervan uit. De Hoge Raad: vernietigt het arrest van het gerechtshof te Leeuwarden van 22 mei 2002; verwijst het geding naar het gerechtshof te Arnhem ter verdere behandeling en beslissing; veroordeelt [verweerder] in de kosten van het geding in cassatie, tot op deze uitspraak aan de zijde van UWV begroot op € 388,74 aan verschotten en € 1.590,-- voor salaris. Dit arrest is gewezen door de vice-president P. Neleman als voorzitter en de raadsheren A.M.J. van Buchem-Spapens, A. Hammerstein, E.J. Numann en F.B. Bakels, en in het openbaar uitgesproken door de raadsheer A. Hammerstein op 26 maart 2004.