ECLI:NL:HR:2003:AF4610

23 mei 2003 Eerste Kamer Nr. C01/263HR RM Hoge Raad der Nederlanden Arrest in de zaak van: STICHTING ROOMS KATHOLIEK ONDERWIJS HUIZEN, gevestigd te Huizen, EISERES tot cassatie, advocaat: mr. M.W. Scheltema, t e g e n DE GEMEENTE HUIZEN, gevestigd te Huizen, VERWEERSTER in cassatie, advocaat: mr. T.H. Tanja-van den Broek. Verweerster in cassatie - verder te noemen: de Gemeente - heeft bij exploit van 15 oktober 1998 eiseres tot cassatie - verder te noemen: de Stichting - gedagvaard voor de Rechtbank te Amsterdam en gevorderd de Stichting te veroordelen tot betaling aan de Gemeente van een bedrag van ƒ 115.103,--, te vermeerderen met de wettelijke rente daarover vanaf 15 oktober 1998 tot aan de dag der algehele voldoening. De Stichting heeft de vordering bestreden. De Rechtbank heeft bij vonnis van 16 februari 2000 de vordering toegewezen. Tegen dit vonnis heeft de Stichting hoger beroep ingesteld bij het Gerechtshof te Amsterdam. Bij arrest van 3 mei 2001 heeft het Hof het bestreden vonnis bekrachtigd. Het arrest van het Hof is aan dit arrest gehecht. Tegen het arrest van het Hof heeft de Stichting beroep in cassatie ingesteld. De cassatiedagvaarding is aan dit arrest gehecht en maakt daarvan deel uit. De Gemeente heeft geconcludeerd tot verwerping van het beroep. De zaak is voor partijen toegelicht door hun advocaten en voor de Gemeente mede door mr. F. Vermeulen, advocaat bij de Hoge Raad. De conclusie van de Advocaat-Generaal F.F. Langemeijer strekt tot verwerping van het beroep. De advocaat van de Stichting heeft bij brief van 27 februari 2003 op die conclusie gereageerd. 3.1 In cassatie kan worden uitgegaan van hetgeen is vermeld in de conclusie van de Advocaat-Generaal onder 1.1.1 - 1.1.7. 3.2 Kort gezegd gaat het in cassatie om het volgende. De Stichting houdt als bevoegd gezag in de zin van de Wet op het basisonderwijs (hierna: WBO (oud)) in de Gemeente de basisschool "De Springplank" in stand. Voor bekostiging van de nieuwbouw van vijf lokalen voor deze school heeft de Gemeente aan de minister van O & W (hierna: de minister) goedkeuring verzocht. Die goedkeuring is verleend, maar vervolgens ingevolge het bepaalde in art. III lid 1, onder b, van de wet van 18 juni 1992, Stb. 310, in werking getreden op 26 juni 1992 (hierna: de wet van 18 juni 1992), vervallen, omdat niet tijdig, te weten vóór 1 september 1992 een afschrift van de bouw-opdracht aan de minister is toegezonden. In cassatie is niet in geschil dat de Stichting wel tijdig een afschrift van de bouwopdracht aan de Gemeente heeft gezonden. Via het zogenoemde hersteltraject is alsnog Rijksbekostiging verkregen met ingang van 1 januari 1997. De Gemeente had inmiddels de bouwkosten aan de Stichting voldaan tot een bedrag van in totaal ƒ 544.248,--. De Gemeente heeft de door haar over het tijdvak 1 januari 1993 tot 1 januari 1997 gederfde rente berekend op ƒ 115.103,--. Aan haar vordering tot betaling van dit bedrag met wettelijke rente heeft de Gemeente ten grondslag gelegd dat de Stichting ingevolge art. 113a lid 1 WBO (oud) jegens de Gemeente aansprakelijk is voor deze (rente)schade omdat de Stichting niet tijdig een afschrift van de bouwopdracht aan de minister had toegezonden. De Stichting heeft als verweer aangevoerd, voor zover in cassatie van belang, dat zij met betrekking tot de inzending van het afschrift van de bouwopdracht aan de minister geen rechtsplicht heeft geschonden. Volgens de Stichting was dat niet haar taak, maar was de Gemeente daartoe gehouden. De Rechtbank en het Hof hebben het standpunt van de Gemeente gehonoreerd en de vordering geheel toegewezen. Daartegen keert zich het middel. 3.3 De Rechtbank heeft geoordeeld dat het antwoord op de vraag of de Stichting dan wel de Gemeente gehouden was om de bouwopdracht aan de minister toe te zenden, weliswaar niet te vinden is in de WBO (oud), maar wel in de daarbij behorende, tot onder meer de gemeenten en besturen van onderwijsinstellingen gerichte beleidsregel van 21 april 1992, gepubliceerd in Uitleg O en W Regelingen, nr. 12 van 13 mei 1992, waarin hieromtrent is bepaald dat degene die de opdracht geeft voor de bouw ook een kopie van de bouwopdracht naar de minister dient te zenden. Het Hof heeft zich bij deze overweging van de Rechtbank aangesloten in zijn rov. 4.10 door te oordelen dat de bedoelde inzendingsverplichting van besturen van een onderwijsinstelling niet met zoveel woorden in de wettekst is neergelegd, maar anders dan de Stichting betoogt wel een wettelijke grondslag heeft, "immers de grondslag die de rechtbank heeft aangewezen". Hetgeen het Hof daaraan nog heeft toegevoegd in rov. 4.11, komt - zakelijk weergegeven - erop neer dat voormelde beleidsregel de Stichting bond. 3.4 Onderdeel 2, dat de Hoge Raad eerst zal behandelen, keert zich met een rechtsklacht tegen de betekenis die het Hof heeft toegekend aan de hiervoor in 3.3 vermelde beleidsregel bij zijn interpretatie van art. III lid 1, onder b, van de wet van 18 juni 1992. Hetgeen inmiddels in titel 4.3 (de art. 4:81 - 84) Awb is bepaald omtrent beleidsregels kan worden beschouwd als ongeschreven in de rechtspraak ontwikkeld recht in de voor dit geding relevante periode. Uit deze regeling blijkt dat het bestuursorgaan (en dus niet de burger) aan een beleidsregel kan worden gehouden. Beleidsregels regelen slechts de uitoefening van bevoegdheden. Zij scheppen geen (nieuwe) bevoegdheden. De door de minister gegeven (interpretatieve) beleidsregel, hiervoor vermeld in 3.3, waarin (onder meer) de zo-even vermelde wetsbepaling aldus wordt uitgelegd dat een afschrift van de bouwopdracht door het bevoegd gezag van een bijzondere school aan de minister dient te worden toegezonden, bindt derhalve wel de minister, zodat deze uitleg in een voorkomend geval aan de minister kan worden tegengeworpen, maar zij kan niet aan de Stichting worden tegengeworpen. De meergenoemde beleidsregel is dus niet van betekenis voor het antwoord op de vraag op wie de in art. III lid 1, onder b, van de wet van 18 juni 1992 vermelde verplichting rust. Onderdeel 2 is derhalve gegrond. 3.5.1 Onderdeel 1 strekt ten betoge dat het Hof rechtens onjuist, althans ontoereikend gemotiveerd, heeft geoordeeld dat op de Stichting jegens de Gemeente de verplichting rustte om (tijdig) een afschrift van de bouwopdracht aan de minister te zenden. Uit art. 113a WBO (oud) valt integendeel af te leiden dat op de Stichting de verplichting rustte om de bouwopdracht aan de Gemeente te zenden en op de Gemeente vervolgens de verplichting deze opdracht door te zenden aan de minister, aldus het onderdeel. 3.5.2 Bij de beoordeling van het onderdeel moet het volgende worden vooropgesteld. Uit de inleidende beschouwingen in de conclusie van de Advocaat-Generaal onder 2 blijkt het volgende. In de relevante periode moest het bevoegd gezag van een bijzondere school zich voor de bekostiging van huisvesting tot de gemeente wenden (art. 67 WBO (oud)). Vervolgens diende de gemeente het overzicht als bedoeld in art. 65 WBO (oud) ter goedkeuring aan de minister voor te leggen (art. 69 WBO (oud)), waarna de bouwkosten, als aan de gestelde eisen was voldaan, voor vergoeding door het Rijk in aanmerking kwamen. Bij de wet van 18 juni 1992 werd de geldigheidsduur van de huisvestingsbeschikkingen beperkt. Daartoe werden aan art. 69 WBO (oud) vier nieuwe leden toegevoegd. Met betrekking tot de reeds afgegeven huisvestingsbeschikkingen werd een overgangsregeling opgenomen in art. III, geciteerd in de conclusie onder 2.3. Ingevolge art. 16 Bekostigingsbesluit was het bevoegd gezag van een bijzondere school verplicht om de ingebruikneming van een voorziening binnen veertien dagen te melden aan de gemeente en was de gemeente verplicht binnen veertien dagen na ontvangst van deze opgave de desbetreffende gegevens aan de minister te verstrekken. De melding van de ingebruikneming van een voorziening was bepalend voor de ingangsdatum van de Rijksvergoeding (zie ook Kamerstukken II 1991/92, 22 397, nr. 5, blz. 7). 3.5.3 Zowel in het systeem van de WBO als in het systeem van het Bekostigingsbesluit moest het bevoegd gezag zich derhalve tot de gemeente wenden voor de bekostiging van huisvesting respectievelijk het melden van de ingebruikneming van een voorziening en moest de gemeente zich vervolgens wenden tot de minister. Het wetsvoorstel dat heeft geleid tot de wet van 18 juni 1992 heeft in dit systeem geen wijziging gebracht, maar beoogde slechts een verbetering van de beheersbaarheid van de begroting en een vereenvoudiging van de bekostigingsstelsels voor het basisonderwijs en het (voortgezet) speciaal onderwijs door - voor zover hier van belang - de geldigheidsduur van de huisvestingsbeschikkingen te beperken (Kamerstukken II 1991/92, 22 397, nr. 3, blz. 6). Voorts biedt noch de tekst van de wet van 18 juni 1992 noch de totstandkomingsgeschiedenis steun voor de opvatting dat het bevoegd gezag van een bijzondere school zorg moest dragen voor de (tijdige) inzending van het afschrift van de bouwopdracht aan de minister. Het ligt dus in de rede dat ook het afschrift van de bouwopdracht bedoeld in art. III lid 1, onder b, van die wet tijdig door het bevoegd gezag aan de gemeente diende te worden gezonden, waarna de gemeente gehouden was dit afschrift tijdig aan de minister toe te zenden. Art. III lid 1, onder b, moet derhalve, voor zover hier van belang, aldus worden uitgelegd dat toezending van een afschrift van de bouwopdracht aan de minister diende te geschieden door de gemeente. De rechtsklacht van onderdeel 1 slaagt. Dit brengt mee dat de onderdelen 3 en 4 geen behandeling behoeven en dat de Hoge Raad zelf de zaak kan afdoen door de vordering van de Gemeente alsnog af te wijzen. De Hoge Raad: vernietigt het arrest van het Gerechtshof te Amsterdam van 3 mei 2001; vernietigt het vonnis van de Rechtbank te Amsterdam van 16 februari 2000; wijst de vordering van de Gemeente af; veroordeelt de Gemeente in de kosten van de procedure, tot op deze uitspraak aan de zijde van de Stichting begroot: - in eerste aanleg op € 2.546,71; - in hoger beroep op € 6.154,80 - in cassatie op € 1.501,75 aan verschotten en € 1.590,-- voor salaris. Dit arrest is gewezen door de vice-president R. Herrmann als voorzitter en de raadsheren D.H. Beukenhorst, O. de Savornin Lohman, A. Hammerstein en F.B. Bakels, en in het openbaar uitgesproken door de raadsheer F.B. Bakels op 23 mei 2003.