ECLI:NL:HR:2002:AE3350

20 december 2002 Eerste Kamer Nr. R01/021HR JMH Hoge Raad der Nederlanden Arrest in de zaak van: 1. LIGHTNING CASINO ST. MAARTEN N.V., gevestigd op Curaçao, Nederlandse Antillen, 2. [Eiser 2], wonende op St. Maarten, Nederlandse Antillen, 3. [Eiser 3], wonende in de Verenigde Staten van Amerika, 4. [Eiser 4], wonende op de Turks & Calcos Eilanden, EISERS tot cassatie, advocaat: mr. T.H. Tanja-van den Broek, t e g e n 1. de openbare rechtspersoon DE NEDERLANDSE ANTILLEN, 2. DE GOUVERNEUR DER NEDERLANDSE ANTILLEN, beide gevestigd op Curaçao, Nederlandse Antillen, VERWEERDERS in cassatie, advocaat: mr. E. Grabandt. Met een op 7 november 1997 ter griffie van het Gerecht in Eerste Aanleg van de Nederlandse Antillen, zittingsplaats Curaçao, hierna: het Gerecht, ingekomen verzoekschrift hebben eisers tot cassatie - verder te noemen: Lightning Casino (eiseres sub 1), [eiser] c.s. (eisers sub 2 tot en met 4) en gezamenlijk Lightning Casino c.s. - in een procedure tegen verweerders in cassatie - verder afzonderlijk te noemen: het Land en de Gouverneur dan wel gezamenlijk: het Land c.s. - zich gewend tot dat Gerecht en gevorderd, bij vonnis uitvoerbaar bij voorraad: A. voor recht te verklaren dat het Landsbesluit van 10 oktober 1996 waarin de afgifte van de vergunning aan Lightning Casino wordt geweigerd, nietig is en/of voor recht te verklaren dat deze weigering een onrechtmatige daad oplevert jegens Lightning Casino; B. het Land c.s. te bevelen binnen 7 dagen na betekening van dit vonnis alsnog de verzochte vergunning te verlenen conform de concept vergunning die aan Lightning Casino werd toegestuurd; C. het Land c.s. te veroordelen om binnen 7 dagen na betekening van dit vonnis aan de procureur-generaal van de Nederlandse Antillen en het Bestuurscollege van het eilandgebied Sint Maarten een schriftelijke verklaring met de in het petitum van het verzoekschrift opgenomen tekst te sturen en daarvan afschrift te sturen aan de gemachtigde van Lightning Casino c.s.; D. aan het gevorderde sub B en C een dwangsom te verbinden van ƒ 10.000,-- per dag of gedeelte van een dag dat het Land c.s. nalaten aan dit vonnis uitvoering te geven en te verstaan dat deze dwangsom door het Land zal moeten worden gedragen; subsidiair, voorzover het gevorderde onder B niet voor toewijzing in aanmerking komt: E. het Land c.s. te veroordelen tot schadevergoeding aan Lightning Casino op te maken bij staat en te vereffenen volgens de wet en te verstaan dat deze schadevergoeding door het Land zal moeten worden gedragen, vermeerderd met de wettelijke rente vanaf 7 november 1997 tot aan de dag der voldoening. Het Land c.s. hebben een verweerschrift ingediend. Daarbij hebben zij geconcludeerd tot niet-ontvankelijkverklaring van Lightning c.s., voorzover hun vorderingen zijn gericht tegen de Gouverneur, en hebben zij voor het overige de vorderingen bestreden. Voorts heeft het Land een eis in reconventie ingesteld en gevorderd Lightning Casino te bevelen het aanbieden van buitengaatse hazardspelen te staken en gestaakt te houden totdat in deze zaak in hoogste instantie zal zijn beslist, een en ander op straffe van een dwangsom van ƒ 10.000,-- per dag dat Lightning Casino in gebreke blijft aan het door dit Gerecht te geven bevel te voldoen. Lightning Casino c.s. hebben in reconventie de vordering bestreden. Het Gerecht heeft bij tussenvonnis van 28 juni 1999 overwogen dat Lightning Casino c.s. niet-ontvankelijk zullen worden verklaard in hun vorderingen tegen de Gouverneur en de zaak naar de rol verwezen opdat het Land zich er bij akte over kan uitlaten of zij volhardt bij haar weigering om de in dit vonnis bedoelde inlichtingen te verstrekken dan wel of het bereid is die inlichtingen te verschaffen, uitsluitend ter kennisneming van het Gerecht. Bij eindvonnis van 13 december 1999 heeft het Gerecht zowel in conventie als in reconventie het gevorderde afgewezen. Tegen beide vonnissen hebben Lightning Casino c.s. in conventie hoger beroep ingesteld bij het Gemeenschappelijk Hof van Justitie van de Nederlandse Antillen en Aruba, hierna: het Hof. Bij vonnis van 14 november 2000 heeft het Hof het vonnis waarvan beroep bevestigd. Het vonnis van het Hof van 14 november 2000 is aan dit arrest gehecht. Tegen voormeld vonnis van het Hof hebben Lightning Casino c.s. beroep in cassatie ingesteld. Het cassatie-rekest is aan dit arrest gehecht en maakt daarvan deel uit. Het Land c.s. hebben geconcludeerd tot niet-ontvankelijkverklaring van Lightning Casino c.s. in het cassatieberoep voor zover zich dat richt tegen de Gouverneur, en tot verwerping van het cassatieberoep, voorzover ingesteld tegen het Land. De zaak is voor partijen toegelicht door hun advocaten. De conclusie van de Advocaat-Generaal L.A.D. Keus strekt tot verwerping van het beroep. 3.1 Het Land c.s. hebben verzocht Lightning Casino c.s. niet-ontvankelijk te verklaren in hun beroep voorzover gericht tegen de Gouverneur. Het Gerecht heeft in het tussenvonnis van 28 juni 1999 met betrekking tot de ontvankelijkheid in rov. 8.1 overwogen: "De Gouverneur is als orgaan van het Land natuurlijk persoon noch rechtspersoon en kan daarom niet als procespartij in een procedure ten overstaan van de burgerlijke rechter worden betrokken. Casino Lightning c.s. zullen derhalve in hun vordering jegens de Gouverneur niet-ontvankelijk worden verklaard." Bij het eindvonnis van 13 december 1999 is het door Lightning Casino c.s. gevorderde afgewezen. Tegen beide vonnissen hebben Lightning Casino c.s. hoger beroep ingesteld; in de memorie van grieven zijn zij niet ingegaan op het punt van de ontvankelijkheid. Het Land c.s. hebben in de memorie van antwoord slechts gewezen op de "niet-ontvankelijkheidsverklaring" in rov. 8.1 van het tussenvonnis en daaraan toegevoegd dat deze beslissing dient te worden bevestigd. Het Hof heeft "het vonnis waarvan beroep" bevestigd. Zijn vonnis bevat geen overwegingen met betrekking tot de ontvankelijkheid. Lightning Casino c.s. zijn ook in cassatie niet ingegaan op de ontvankelijkheid van hun vordering voorzover ingesteld tegen de Gouverneur. 3.2 Het Hof heeft kennelijk aangenomen dat het Gerecht Lightning Casino c.s. niet-ontvankelijk heeft geoordeeld in hun vordering tegen de Gouverneur en die beslissing bevestigd. Het middel bevat geen tegen deze beslissing van het Hof gerichte klacht. Dit brengt mee dat Lightning Casino c.s. niet-ontvankelijk zijn in hun beroep voorzover gericht tegen de Gouverneur. 4.1 In cassatie kan van het volgende worden uitgegaan. (i) [Eiser] c.s. vormen de directie van Lightning Casino. Op 10 juli 1995 heeft Lightning Casino bij de Gouverneur een verzoekschrift ingediend tot verlening van een vergunning op grond van de Landsverordening buitengaatse hazardspelen (PB 1993 no. 63). (ii) Aan de gemachtigde van Lightning Casino is bij brief van 2 mei 1996 medegedeeld dat de aanvraag in behandeling is genomen, dat, aangezien tot dat moment een dergelijke vergunning nog niet is verleend, een onderzoek zal worden ingesteld naar de daaraan te verbinden voorschriften als bedoeld in art. 2 van de Landsverordening buitengaatse hazardspelen en dat, zodra zulke voorschriften zijn geformuleerd en een conceptvergunning is opgesteld, Lightning Casino opnieuw zal worden benaderd teneinde te bezien of zij bereid en in staat is die voorschriften na te leven. Aan Lightning Casino zijn een of meer conceptvergunningen gestuurd. (iii) Bij landsbesluit van 10 oktober 1996 (hierna te noemen: het landsbesluit) heeft de Gouverneur het verzoek van Lightning Casino afgewezen. In het landsbesluit wordt, na de vermelding van het ingediende verzoek, het volgende overwogen: "dat sedertdien enkele andere naamloze vennootschappen een soortgelijke aanvraag om een dergelijke vergunning hebben ingediend; dat het beleid van de Regering inzake het verlenen van vergunningen voor het exploiteren van hazardspelen op de internationale markt door middel van servicelijndiensten onder meer er op gericht is de goede naam van de Nederlandse Antillen in het belang van het algemeen belang van de Nederlandse Antillen te behouden; dat het behoud van de goede naam van de Nederlandse Antillen in het belang van het algemeen belang van de Nederlandse Antillen door de Regering dan ook als voorwaarde wordt gesteld voor het exploiteren van hazardspelen op de internationale markt door middel van servicelijndiensten; dat de Regering op grond van officiële door een terzake bevoegde en deskundige instantie verstrekte inlichtingen inzake de directie van Lightning Casino Sint Maarten N.V. tot het oordeel is gekomen dat door verlening van de door dit bedrijf aangevraagde vergunning de goede naam van de Nederlandse Antillen in het buitenland gevaar loopt; dat het belang dat wordt gediend met de afgifte van de aangevraagde vergunning naar de mening van de Regering niet opweegt tegen het belang van de mogelijke aantasting van de goede naam van de Nederlandse Antillen in het buitenland; dat mitsdien moet worden besloten tot afwijzing van de door Lightning Casino Sint Maarten N.V. aangevraagde vergunning." (iv) De gemachtigde van Lightning Casino c.s. heeft op basis van de Landsverordening openbaarheid van bestuur (PB 1995 no. 211; hierna LOB) gevraagd om informatie met betrekking tot de afwijzing van het verzoek om toekenning van de vergunning. Dit verzoek is afgewezen. Tegen deze afwijzing zijn Lightning Casino c.s. in beroep gekomen bij het Gerecht. Bij beschikking van 18 februari 1997 is het beroep ongegrond verklaard. Blijkens deze zich bij de stukken bevindende beschikking ging het om in een brief van 18 september 1996 van de Veiligheidsdienst Nederlandse Antillen (VNA) aan de Gouverneur vervatte informatie over de directie van Lightning Casino en is deze brief aan het Gerecht overgelegd onder de met redenen omklede mededeling dat uitsluitend het Gerecht daarvan kennis zal mogen nemen. Het Gerecht overweegt in zijn beschikking dat de weigering tot het vrijgeven van deze brief (onder meer) berust op de in art. 11, eerste lid, onderdeel b, van de LOB genoemde uitsluitingsgrond, inhoudende dat het verstrekken van informatie ingevolge deze landsverordening achterwege blijft voorzover dit de veiligheid van het Land zou schaden (rov. 2.4). Naar het oordeel van het Gerecht staat het belang van de veiligheid van het Land als voorzien in genoemd wetsartikel in dit geval aan openbaarheid in de weg (rov. 2.8). Daartoe overweegt het Gerecht dat de weigering tot het vrijgeven van de brief terecht is gebaseerd op de overweging dat dit het gevaar in zich bergt dat inzicht wordt gegeven in de werkwijze van de VNA en daardoor het functioneren van deze dienst wordt ondergraven en dat deze weigering daarom valt onder de in genoemde wettelijke bepaling omschreven uitzondering op de openbaarheid van bestuur (rov. 2.9). 4.2 Vervolgens hebben Lightning Casino c.s. zich gewend tot het Gerecht met de hiervoor in 1 weergegeven vordering strekkende tot onder meer een verklaring voor recht dat het landsbesluit waarbij de afgifte van een vergunning is geweigerd nietig is, dan wel deze weigering een onrechtmatige daad oplevert. Het Gerecht heeft in het tussenvonnis het Land in de gelegenheid gesteld zich erover uit te laten of het volhardt bij zijn weigering de desbetreffende inlichtingen te verstrekken dan wel bereid is die inlichtingen te verschaffen, uitsluitend ter kennisneming van het Gerecht. Daartoe overweegt het Gerecht, zakelijk weergegeven, dat het, gelet op de overweging van het Gerecht in de hiervoor in 4.1 onder (iv) vermelde procedure dat het Land zich er terecht op heeft beroepen dat het verschaffen van de verlangde informatie de veiligheid van het Land zou schaden, vanzelfsprekend niet aangaat dat het Land in de onderhavige procedure alsnog die informatie aan Lightning Casino c.s. zou moeten prijsgeven en het Land dan ook niet zal worden gelast die informatie in de procedure in te brengen (rov. 8.3). Nadat het Land bij akte bij zijn weigering had volhard, heeft het Gerecht in het eindvonnis de vorderingen van Lightning Casino c.s. afgewezen. Naar het oordeel van het Gerecht moet het, gegeven de in het geding zijnde belangen van het Land, gerechtvaardigd worden geacht dat het Land de desbetreffende inlichtingen niet ter nadere motivering van het besluit tot weigering van de gevraagde vergunning heeft verstrekt en dient het algemeen belang in dit geval te prevaleren boven het belang dat Lightning Casino c.s. hebben bij een verdergaande motivering. 4.3 Lightning Casino c.s. hebben tegen beide vonnissen hoger beroep ingesteld. Zij hebben één grief aangevoerd die beoogt het geschil (in conventie) in volle omvang aan het Hof voor te leggen. Het Hof heeft "het vonnis waarvan beroep" bevestigd op grond van zijn oordeel dat niet gezegd kan worden dat de Gouverneur, bij afweging van de betrokken belangen, in redelijkheid niet tot weigering van de verzochte vergunning heeft kunnen komen, terwijl daarbij ook anderszins niet is gehandeld in strijd met regels van geschreven of ongeschreven recht of algemene rechtsbeginselen (rov. 4.3). Het Hof overweegt daartoe, voorzover thans van belang, dat de in art. 1, eerste lid, van de Landsverordening buitengaatse hazardspelen aan de Gouverneur toegekende bevoegdheid tot vergunningverlening van discretionaire aard is, en voorts: "4.2.2 Blijkens de motivering van de weigering van de vergunning heeft de Gouverneur bij zijn belangenafweging betrokken het algemeen belang van het behoud van de goede naam van de Nederlandse Antillen. Het Hof constateert dat uit de voormelde Landsverordening, noch uit de aard van de daarbij toegekende bevoegdheid, een beperking voortvloeit met betrekking tot de bij de afweging betrokken belangen. Voorts acht het Hof het betrekken van het algemeen belang in de afweging geen onredelijk beleidsuitgangspunt. (...) 4.2.5 Met betrekking tot de aangevoerde schending van het motiveringsbeginsel merkt het Hof het volgende op. Een besluit dient deugdelijk te zijn gemotiveerd. Het Hof is van oordeel dat het litigieuze landsbesluit van 10 oktober 1996 daaraan voldoet. Lightning Casino heeft aangevoerd dat het Land geen gebruik zou mogen maken van de "door een terzake bevoegde instantie verstrekte", maar overigens onbekend gebleven inlichtingen. Niet valt in te zien dat het motiveringsbeginsel is geschonden, doordat bij de behandeling van de aanvraag gebruik is gemaakt van informatie die volgens de aanvrager niet bij de besluitvorming met betrekking tot de aanvraag betrokken had mogen worden. De vraag òf die specifieke informatie bij die besluitvorming al dan niet betrokken had mogen worden, is in beginsel reeds beantwoord door de constatering van het Hof onder 4.2.2 dat geen sprake is van een onredelijk beleidsuitgangspunt. Voorts is het Hof van oordeel dat ook in dit geval niet gesteld kan worden dat die informatie bij de behandeling van de aanvraag om vergunning buiten beschouwing gelaten diende te worden. Lightning Casino heeft wel gesteld - onder verwijzing naar jurisprudentie van de Rechtbank Den Haag inzake een door de Minister van Buitenlandse Zaken ingediend ambtsbericht -, maar onvoldoende gemotiveerd, dat de Gouverneur in onvoldoende mate, en dus onzorgvuldig, heeft onderzocht waarop de bewuste informatie is gestoeld. Die stelling wordt derhalve gepasseerd. Het standpunt in deze van Lightning Casino wordt dan ook verworpen. Tenslotte merkt het Hof op dat de openbaarmaking zelf van de bewuste informatie thans in deze procedure niet meer ter discussie staat. Omtrent het verzoek om openbaarmaking heeft de bevoegde rechter zich reeds in de LOB-procedure onherroepelijk uitgesproken. (...) 4.2.7 Tenslotte is het Hof niet gebleken dat de Gouverneur onzorgvuldig heeft gehandeld. De onderhavige verordening schrijft allereerst geen hoorprocedure voor. Voorts is de analoge toepassing van art. 4:7 van de Algemene wet bestuursrecht, waarin het beginsel van hoor en wederhoor is neergelegd, niet aan de orde. In het onderhavige geval was immers niet de situatie aanwezig waarin de Gouverneur zijn voorgenomen weigeringsbesluit zou doen steunen op gegevens over feiten en belangen die Lightning Casino betreffen en welke gegevens afwijken van door Lightning Casino zelf ter zake verstrekte gegevens. Strijd met art. 6 EVRM is niet aanwezig." 4.4.1 Onderdeel 1 bevat in de eerste plaats de klacht dat het Hof heeft miskend dat, indien bij wijze van motivering van een besluit uitsluitend wordt verwezen naar een ambtsbericht, die motivering slechts volstaat indien dat ambtsbericht kenbaar is. Deze klacht mist feitelijke grondslag. Blijkens de hiervoor in 4.3 weergegeven rov. 4.2.2 en 4.2.5 heeft het Hof geoordeeld dat de door de Gouverneur gegeven motivering inhoudt dat hij, met gebruikmaking van de door de VNA verstrekte inlichtingen, het algemeen belang van het behoud van de goede naam van de Nederlandse Antillen heeft afgewogen tegen en zwaarwegender heeft geoordeeld dan het belang van Lightning Casino bij afgifte van de gevraagde vergunning. Voorzover Lightning Casino c.s. zich op het standpunt stellen dat art. 3:49 Awb - welk wetsbepaling overigens niet van toepassing is in de Nederlandse Antillen - zonder meer meebrengt dat de Gouverneur de in zijn motivering genoemde inlichtingen inzake de directie van Lightning Casino bekend had moeten maken, miskennen zij dat deze bepaling de vervanging van de vereiste motivering van een besluit van een bestuursorgaan regelt, maar geen betrekking heeft op de vraag welke vereisten voor bedoelde motivering zelf gelden. 4.4.2 Onderdeel 1 bevat voorts de klacht dat het Hof heeft miskend dat zonder kennisneming van het stuk waarnaar in het besluit wordt verwezen, niet toetsbaar is of het besluit voldoet aan het vereiste van een draagkrachtige motivering en dat het aldus aan de geadresseerde ontnemen van rechtsbescherming onrechtmatig is. 4.4.3 Deze klacht stelt de vraag aan de orde of het Land gehouden was de inlichtingen van de VNA, die de Gouverneur blijkens de motivering van zijn besluit bij zijn belangenafweging heeft betrokken, in de onderhavige procedure, waarin Lightning Casino c.s. het besluit van de Gouverneur ter toetsing aan de rechter hebben voorgelegd, (in ieder geval aan de rechter) kenbaar te maken. 4.4.4 Vooropgesteld moet worden dat de op partijen rustende verplichting om in het kader van een procedure als de onderhavige inlichtingen te verstrekken dan wel stukken over te leggen niet onder alle omstandigheden geldt en dat gewichtige redenen een weigering om aan die verplichting te voldoen kunnen rechtvaardigen. Dit beginsel is thans, voor wat betreft het bestuursorgaan, neergelegd in art. 24 van de Landsverordening administratieve rechtspraak van 3 augustus 2001 (PB 2001 no. 79), doch gold ook voordien reeds (zie ook art. 8:29 Awb). Voor de beantwoording van de vraag of kennisneming door uitsluitend de rechter een oplossing zou kunnen bieden, is van belang dat het beginsel van hoor en wederhoor meebrengt dat de rechter, behoudens toestemming van de partij die het aangaat, slechts beslist op grondslag van gegevens tot kennisneming waarvan en uitlating waarover beide partijen voldoende gelegenheid is gegeven. Ten slotte verdient opmerking dat voor de beantwoording van de vraag of gewichtige redenen aanwezig zijn die rechtvaardigen dat in een procedure als de onderhavige, waarin een bestuursbeslissing door de betrokkene aan de rechter ter toetsing is voorgelegd, het bestuursorgaan bepaalde gegevens geheim houdt en dus in zoverre niet aan zijn inlichtingenverplichting voldoet, op zichzelf niet beslissend is of de rechter in het kader van een LOB-procedure de weigering om die gegevens openbaar te maken gegrond heeft geoordeeld. In een procedure als de onderhavige gaat het immers om de toegang van partijen tot voor die procedure relevante informatie, terwijl het in een LOB-procedure gaat om de aan een ieder toekomende aanspraak op publieke openbaarheid. 4.4.5 Blijkens het slot van zijn hiervoor in 4.3 weergegeven rov. 4.2.5 heeft het Hof met betrekking tot de in 4.4.3 vermelde vraag geoordeeld dat de openbaarmaking op zichzelf in de onderhavige procedure niet meer ter discussie staat, nu in de LOB-procedure daarover door de rechter reeds onherroepelijk is beslist. Uit het hiervoor onder 4.4.4 overwogene volgt dat dit oordeel, dat erop neerkomt dat het Hof beslissend heeft geacht dat de rechter in de LOB-procedure de weigering om tot openbaarmaking over te gaan gegrond heeft geoordeeld, onjuist is. Voorzover het onderdeel daarover klaagt is het gegrond. Dit brengt ook mee dat het in rov. 4.2.5 van het bestreden vonnis neergelegde oordeel van het Hof als grondslag voor het afwijzen van de vorderingen van Lightning Casino c.s. geen stand kan houden. 4.4.6 Uit het voorgaande volgt dat het vonnis van het Hof niet in stand kan blijven en de overige onderdelen van het middel geen bespreking behoeven. Met het oog op de behandeling van het geding na verwijzing verdient het volgende opmerking. (i) De op het Land, als procespartij, rustende verplichting tot het overleggen van stukken en geven van inlichtingen heeft, gelet op het belang van de brief van 18 september 1996 van de VNA voor de beoordeling van de vorderingen van Lightning Casino c.s., ook betrekking op deze brief, althans op de daarin vervatte inlichtingen ten aanzien van de directie van Lightning Casino. Indien het Land volhardt in zijn weigering aan deze verplichting te voldoen en ter rechtvaardiging daarvan aanvoert dat daarvoor gewichtige redenen aanwezig zijn, zal het Hof daarover een beslissing dienen te nemen. De vraag of gewichtige redenen geheimhouding met betrekking tot een bepaald stuk of bepaalde inlichtingen rechtvaardigen, zal de rechter in het algemeen niet kunnen beantwoorden zonder kennis te nemen van dat stuk of die inlichtingen. Het Hof zal dan ook kunnen verlangen dat het Land daaraan meewerkt. De Hoge Raad: verklaart Lightning Casino c.s. niet-ontvankelijk in hun beroep voorzover ingesteld tegen de Gouverneur; vernietigt het vonnis van het Hof van Justitie van de Nederlandse Antillen en Aruba van 14 november 2000; verwijst het geding ter verdere behandeling en beslissing naar dat Hof; veroordeelt het Land in de kosten van het geding in cassatie, tot op deze uitspraak aan de zijde van Lightning Casino c.s. begroot op € 283,61 aan verschotten en € 1.590,-- voor salaris. Dit arrest is gewezen door de vice-president G.G. van Erp Taalman Kip-Nieuwenkamp als voorzitter en de raadsheren C.H.M. Jansen, H.A.M. Aaftink, A.G. Pos en D.H. Beukenhorst, en in het openbaar uitgesproken door de raadsheer A. Hammerstein op 20 december 2002.