ECLI:NL:HR:2001:AB0185

16 februari 2001 Eerste Kamer Rek.nr. R99/017HR Hoge Raad der Nederlanden Arrest in de zaak van: [Eiseres] en anderen, wonende op Curaçao, Bonaire, St. Maarten, Nederlandse Antillen, Aruba en in Nederland, EISERS tot cassatie, advocaat: mr. J. Groen, t e g e n de openbare rechtspersoon DE NEDERLANDSE ANTILLEN, gevestigd te Willemstad, Curaçao, Nederlandse Antillen, VERWEERDER in cassatie, advocaat: mr. H.A. Groen. Met een op 17 oktober 1997 op verkorte termijn ingediend verzoekschrift hebben eisers tot cassatie - verder te noemen: [eiser] c.s. - zich gewend tot het Gerecht in Eerste Aanleg van de Nederlandse Antillen zittingsplaats Curaçao, en - na vermindering van eis - gevorderd voor recht te verklaren dat aan [eiser] c.s. althans aan [eiseres] uitlandig stemrecht voor de verkiezingen van de Staten toekomt. Verweerder in cassatie - verder te noemen: het Land - heeft zich verzet tegen de wijziging van eis en geconcludeerd dat de vordering moet worden afgewezen. Het Gerecht in Eerste Aanleg heeft bij vonnis van 16 februari 1998 de vordering van [eiser] c.s. afgewezen. Tegen dit vonnis hebben [eiser] c.s. hoger beroep ingesteld bij het Gemeenschappelijk Hof van Justitie van de Nederlandse Antillen en Aruba. Bij vonnis van 27 oktober 1998 heeft het Hof het bestreden vonnis bevestigd. Het vonnis van het Hof is aan dit arrest gehecht. Tegen het vonnis van het Hof hebben [eiser] c.s. beroep in cassatie ingesteld. Het cassatierekest is aan deze beschikking gehecht en maakt daarvan deel uit. Het Land heeft verzocht het beroep te verwerpen. De zaak is voor partijen toegelicht door hun advocaten en voor het Land mede door mr. J.P. Heering, advocaat bij de Hoge Raad. De conclusie van de Plaatsvervangend Procureur-Generaal strekt tot verwerping van het beroep, met veroordeling van [eiser] c.s. in de kosten. De Hoge Raad: verwerpt het beroep; veroordeelt [eiser] c.s. in de kosten van het geding in cassatie, tot op deze uitspraak aan de zijde van het Land begroot op ƒ 632,20 aan verschotten en ƒ 3.000,-- voor salaris. Dit arrest is gewezen door de vice-president P. Neleman als voorzitter en de raadsheren W.H. Heemskerk, J.B. Fleers, O. de Savornin Lohman en P.C. Kop, en in het openbaar uitgesproken door de raadsheer W.H. Heemskerk op 16 februari 2001. Nr. R 99/17 HR (Antillen) Mr. Mok Zitting 1 december 2000 [Eiseres] en anderen tegen Land de NEDERLANDSE ANTILLEN Edelhoogachtbaar college, 1. KORTE BESCHRIJVING VAN DE ZAAK 1.1. Art. 7, lid 1, van de Staatsregeling van de Nederlandse Antillen luidt: "Iedere Nederlander is zonder onderscheid van burgerschap verkiesbaar en benoembaar tot elke openbare bediening en is gerechtigd tot het kiesrecht, overeenkomstig de bepalingen van de landsverordening." Art. 45, lid 1, van de Staatsregeling bakent de gerechtigden tot het (actief) kiesrecht nader af: "Kiesgerechtigd zijn de ingezetenen van de Nederlandse Antillen, die Nederlander zijn en de ouderdom van achttien jaren hebben vervuld." 1.2. Art. 3 van het Nederlands-Antilliaans Kiesreglement, dat is gebaseerd op art. 7 van de Staatsregeling, stelt een aantal nadere beperkingen aan de kring van kiesgerechtigden: "De leden van de Staten worden rechtstreeks gekozen door degenen, die op de dertigste dag vóór die der kandidaatstelling, bedoeld in artikel 14, ingezetenen zijn, mits zij Nederlander zijn en de kiesgerechtigde leeftijd, genoemd in artikel 45 van de Staatsregeling van de Nederlandse Antillen, op de dag van stemming hebben bereikt." 1.3. Van eisers van cassatie, hierna ook te noemen: [eiser] c.s., zijn er 18 woonachtig in Nederland (onder wie [eiseres]), één in Aruba, en de rest op de Nederlandse Antillen. Aan degenen die buiten de Nederlandse Antillen wonen komt op grond van bovenstaande regeling geen actief kiesrecht toe. [Eiser] c.s. achten deze uitsluiting van het kiesrecht voor "uitlandige Antillianen" in strijd met art. 3 van het eerste Protocol bij het EVRM (Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden) en art. 25 van het IVBPR (Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten). Daarnaast zou de regeling een ontoelaatbaar discriminatoir onderscheid maken tussen de ingezetenen van de Nederlandse Antillen en uitlandige Antilliaanse Nederlanders en zou zij daardoor in strijd zijn met art. 14 EVRM en art. 26 io. art. 2, lid 1, IVBPR. 1.4. Op 17 oktober 1997 hebben [eiser] c.s. (op verkorte termijn) een inleidend verzoekschrift ingediend bij het Gerecht in eerste aanleg op Curaçao en - na vermindering van eis - verzocht voor recht te verklaren dat aan eisers, althans aan [eiseres], "uitlandig" stemrecht voor de verkiezingen van de Staten toekomt. 1.5. Bij vonnis van 16 februari 1998 heeft het Gerecht de vordering van [eiser] c.s. afgewezen. Het oordeelde dat de in het Kiesreglement opgenomen beperking van ingezetenschap geen "onredelijke beperking" is in de zin van art. 25 IVBPR. Ook art. 3 van Protocol I bij het EVRM zou zich niet tegen een dergelijke beperking verzetten. Het verschil in behandeling tussen ingezetenen en Antilliaanse Nederlanders die zich metterwoon elders hebben gevestigd, achtte het Gerecht niet ongerechtvaardigd en derhalve niet in strijd met het discriminatieverbod. 1.6. [Eiser] c.s. hebben hoger beroep ingesteld bij het Gemeenschappelijk Hof van Justitie van de Nederlandse Antillen en Aruba. Het Hof heeft bij vonnis van 27 oktober 1998(1) het vonnis van het Gerecht in eerste aanleg bekrachtigd. 1.7. Tegen 's Hofs vonnis hebben [eiser] c.s. (tijdig) cassatieberoep ingesteld. Het beroep steunt op een middel waarin een aantal rechts- en motiveringsklachten te onderscheiden is(2). 2. INLEIDING 2.1. In deze zaak wordt wederom de verenigbaarheid van bepalingen van Antilliaans publiekrecht met het EVRM (met inbegrip van de daarbij behorende protocollen) en het IVBPR aan de Hoge Raad voorgelegd. Kort geleden is dat al gedaan met bepalingen van vreemdelingenrecht(3), nu geschiedt dat met bepalingen van kiesrecht. 2.2. Van belang is dat de achtergrond van beide zaken in zoverre vergelijkbaar is, dat de omstandigheid dat burgers van de Nederlandse Antillen (en Aruba) de Nederlandse nationaliteit hebben, een gewichtige factor is. Er zijn bepaalde rechten, zoals recht van toegang (tot het grondgebied) en kiesrecht, die het Land Nederlandse Antillen niet zonder meer aan alle Nederlanders wil toekennen, maar (wat de toelating betreft: in beginsel wil voorbehouden aan personen die een zekere band met de Nederlandse Antillen hebben. 2.3. In het geval van het toelatingsrecht is geboorte op de Antillen het belangrijkste criterium. In het geval van het kiesrecht is dat het ingezetenschap. Dat laatste betekent dat het kiesrecht niet tot "landskinderen" is beperkt. Ook van Aruba, uit Nederland en uit het buitenland afkomstige Nederlanders, die ingezetene van de Nederlandse Antillen zijn, hebben ingevolge art. 45 van de StaatsregeIing actief kiesrecht(4). 2.4. Ook Nederland zelf(5) kent de beperking van het kiesrecht tot ingezetenen. Het meest zuivere voorbeeld is art. B 2 van de Kieswet: het actieve kiesrecht voor de leden van provinciale staten komt toe aan Nederlanders die ingezetenen van de desbetreffende provincie zijn. Nederlanders die hun werkelijke woonplaats(6) buiten Nederland hebben (met inbegrip van ingezetenen van de Nederlandse Antillen) missen kiesrecht in enige Nederlandse provincie en daarmee ook de mogelijkheid invloed uit te oefenen op de verkiezing van leden van de Eerste Kamer. Voor het kiesrecht voor de leden van gemeenteraden geldt een ten dele vergelijkbare regeling, zij het dat deze in beginsel het Nederlanderschap niet verlangt (art. B3 van de Kieswet). Alleen voor de verkiezing van leden van de Tweede Kamer (art. 54, lid 2, Gw en art. B 1 van de Kieswet) wordt de eis van ingezetenschap niet gesteld, zij het dat ingezetenen van de Nederlandse Antillen en Aruba in beginsel geen actief kiesrecht voor leden van de Nederlandse Tweede Kamer hebben. 2.5.1. Het standpunt van [eiser] c.s. , dat aan het cassatiemiddel ten grondslag ligt, houdt in dat op grond van art. 25 IVBPR kiesrecht algemeen is, en niet beperkt mag worden. Genoemd artikel luidt, voor zover hier van belang, in de Nederlandse vertaling als volgt: "Elke burger heeft het recht en dient in de gelegenheid te worden gesteld, zonder dat het onderscheid bedoeld in artikel 2(7) wordt gemaakt en zonder onredelijke beperkingen: (...) (b) te stemmen (...) door middel van betrouwbare periodieke verkiezingen die gehouden worden krachtens algemeen en gelijkwaardig kiesrecht (...)." 2.5.2. Bedoeld standpunt(8) luidt als volgt: "De gewone betekenis van de woorden 'every citizen' [elke burger] en 'universal' [algemeen] in art. 25 BUPO(9) kan toch niet veel anders zijn dan dat het kiesrecht in beginsel algemeen is is en aan iedere burger toekomt. Een uitlandige burger is ook een burger. Er staat in het verdrag 'every citizen' en niet 'every resident citizen'. (...) De gewone betekenis van het woord 'the people' omvat alle burgers, ook zij die (tijdelijk) in het buitenland wonen." Het lijkt mij duidelijk dat aanvaarding van dit standpunt ook voor de regeling van het kiesrecht in Nederland, volgens de Kieswet, belangrijke repercussies zou hebben. Dat is het duidelijkst voor het recht tot deelneming aan de verkiezingen van de leden van provinciale staten, maar het geldt ook voor de gemeenteraden en (zij het in veel geringere omvang) de Tweede Kamer. 3. BESPREKING VAN HET CASSATIEMIDDEL 3.1.1. Het middel komt met een aantal klachten op tegen het oordeel van het Hof (ro. 4.16) dat het in de Staatsregeling en het Kiesreglement gestelde vereiste van ingezetenschap geen onaanvaardbare "condition" als bedoeld in art. 3 van het 1º Protocol bij het EVRM oplevert en evenmin een "unreasonable restriction" is als bedoeld in het IVBPR. Het middel acht dit oordeel rechtens onjuist, althans niet begrijpelijk. Het onderscheid tussen ingezetenen en niet-ingezetenen zou ongerechtvaardigd zijn omdat het geen legitiem doel dient en de evenredigheid tussen doel en middelen ontbreekt. Ik concludeer tot verwerping van het beroep, met veroordeling van [eiser] c.s. in de kosten. De procureur-generaal bij de Hoge Raad der Nederlanden, plv. 1. NJ 1999, 282. 2. P. 8-12 van het cassatierekest. 3. HR 24 november 2000, zaken R 99/35 HR en R 99/40 HR, n.n.g. 4. [Eiser] c.s. hebben voor het kiesrecht echter wel aansluiting bij de regeling voor het toelatingsrecht bepleit: zie inleidend verzoekschrift, p. 2. 5. Anders dan de steller van het cassatiemiddel lijkt te menen: zie cassatierekest, p. 9. 6. Het hebben van werkelijke woonplaats staat in de Kieswet gelijk aan ingezetenschap; zie art. B 4, lid 1. 7. Onderscheid naar ras, huidskleur, geslacht, taal, godsdienst etc. 8. In de bewoordingen van de schriftelijke toelichting van de advocaat van [eiser] c.s., ad b, p. 5. 9. Het IVBPR. 10. EHRM 2 maart 1987, Series A, vol. 113, ro. 51. 11. Zie ook het bestreden vonnis, ro. 4.7. 12. ECRM 28 februari 1979, X tegen Verenigd Koninkrijk, App. 7730/76, 15 DR 137. 13. Zie o.m. P. Van Dijk en G.J.H. Van Hoof, Theory and Practice of the European Convention on Human Rights, 1998, p. 660; Nowak, UN Convenant on Civil and Political Rights, 1993, p. 446; D.J. Harris, M. O'Boyle, C. Warbrick, Law of the European Convention on Human Rights, 1995, p. 555; F.G. Jacobs en R.C.A. White, The European Convention on Human Rights, 1996, p. 275. 14. Zie over de autonomie van de landen in het Koninkrijk der Nederlanden onder meer Borman, Het statuut van het koninkrijk, 1998, p. 19-22, 25-30 15. Wet van 11 januari 1985 tot wijziging van het Statuut voor het Koninkrijk der Nederlanden betreffende de verkiezing van de vertegenwoordigende lichamen van de landen, Stb. 1985, 148. 16. M.v.t., kamerst [II 1981-1982], 17 263 (R 1200), nr. 3, p. 3-4. 17. S.t., p. 5. 18. Vonis gerech tin eerste aanleg, ro. 1.2. Daarmee zou ook sprake zijn van een discriminatoir onderscheid in de zin van art. 26 IVBPR en art. 14 EVRM. 3.1.2. Volgens het middel is onbegrijpelijk waarom de redenering die destijds bij de afschaffing van het vereiste van ingezetenschap in de Nederlandse Grondwet is gevolgd, niet ook zou opgaan voor de Nederlandse Antillen. Verder richt het middel een aantal motiveringsklachten tegen de roo. 4.9-4.15. Het betoogt dat de daarin door het Hof genoemde argumenten die pleiten tegen (verplichte) toekenning van het kiesrecht aan niet-ingezetenen, "geen hout snijden". 3.2.1. Art. 3 van het 1º Protocol bij het EVRM luidt: "De Hoge Verdragsluitende Partijen verbinden zich om met redelijke tussenpozen vrije, geheime verkiezingen te houden onder voorwaarden die de vrije meningsuiting van het volk bij het kiezen van de wetgevende macht waarborgen." 3.2.2. Ten aanzien van deze bepaling heeft het Europese Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) in de zaak Mathieu-Mohin en Clerfayt(10) geoordeeld dat "it implies individual rights to vote and to stand for election". Het EHRM heeft vervolgens overwogen(11): "The rights in question are not absolute, however. Since article 3 recognises them without setting them forth in express terms, let alone defining them, there is room for implied limitations. (...) The Contracting States (...) have a wide margin of appreciation in this sphere, but is for the Court (...) to satisfy itself that the conditions to which these rights are made subject do not curtail them to such an extent as to impair their very essence and deprive them of their effectiveness; that they are imposed in pursuit of a legitimate aim; and that the means employed are not disproportionate. (...) In particular, such conditions must not thwart `the free expression of the opinion of the people in the choice of the legislature'." 3.2.3. Het Gemeenschappelijk Hof is er in ro. 4.8. veronderstellenderwijs van uitgegaan dat [eiser] c.s., voorzover zij geen ingezetenen meer zijn van de Nederlandse Antillen, nog wel kunnen worden aangemerkt als "burgers" in de zin van artt. 25 IVBPR, respectievelijk behoren tot het "volk" in art. 3 van het 1º Protocol bij het EVRM. Voorts heeft het Hof in ro. 4.13 vooropgesteld dat de wijze van toetsing aan art. 25 IVBPR niet verschilt van die aan art. 3 Protocol I EVRM. In cassatie worden deze overwegingen niet bestreden. 3.3.1. Het middel lijkt ­ gelezen in samenhang met de toelichting ­ primair te betogen dat de uitsluiting van het kiesrecht voor uitlandige burgers buiten de "margin of appreciation" valt. Deze rechtsklacht stuit echter af op hetgeen het EHRM in het arrest Mathieu-Mohin en Clerfayt over deze "margin", de beleidsvrijheid van de verdragslanden, heeft geoordeeld. 3.3.2. De klacht dat het Hof heeft miskend dat de uitsluiting voor niet-ingezetenen een onaanvaardbare "condition" en "unreasonable restriction" oplevert, wordt in het middel onderbouwd met de stelling dat onbegrijpelijk is waarom in de Nederlandse Antillen niet om dezelfde redenen als in Nederland het vereiste van ingezetenschap kan worden afgeschaft. 3.3.3. In de eerste plaats wijs ik er nog eens op dat Nederland dit vereiste niet (geheel) heeft afgeschaft. Dat geldt ook als men zich beperkt tot het parlement (de Tweede Kamer in Nederland, de Staten in de Nederlandse Antillen). Een Nederlander (al is hij in Nederland geboren) die ingezetene van de Nederlandse Antillen is, mag volgens art. B 1, lid 1 (slot), van de Kieswet niet deelnemen aan de verkiezingen voor de Tweede Kamer. [Eiseres] en 17 van haar mede-eisers, die ingezetenen van Nederland zijn, verkeren in precies dezelfde, zij het spiegelbeeldige, situatie. Zij hebben wel het actieve kiesrecht voor leden van de Tweede Kamer. Voor de eisers van cassatie die hun werkelijke woonplaats in Nederland hebben, berust de klacht derhalve op een onjuist uitgangspunt. Datzelfde geldt voor het petitum, (na wijziging van eis) luidende een verklaring voor recht "dat aan eisers, althans aan [eiseres], uitlandig stemrecht voor de verkiezingen van de Staten toekomt". 3.3.4. In de tweede plaats heeft, zoals bleek, het EHRM in de zaak "Clerfayt" geoordeeld dat het kiesrecht aan bepaalde beperkingen mag worden onderworpen en dat de verdragslanden daarbij een grote beoordelingsvrijheid toekomt. Of ook het vereiste van ingezetenschap hieronder valt heeft het Hof nog niet beslist. De (toenmalige) Europese Commissie voor de Rechten van de Mens heeft zich hierover in 1979, (vóór het arrest-Clerfay in 1987) wel uitgesproken. Zij zag in deze beperking van het kiesrecht toen geen bezwaar(12). 3.3.5. In de literatuur wordt gewoonlijk aangenomen dat ook na het Clerfayt-arrest het stellen van het vereiste van ingezetenschap niet in strijd is met art 3 van het 1º Protocol bij het EVRM of met art. 25 IVBPR(13). 3.4.1. In Nederland is in art. 54, lid 1, Gw. het vereiste van ingezetenschap voor deelname aan de verkiezingen van de Tweede Kamer, "behoudens bij de wet te bepalen uitzonderingen ten aanzien van Nederlanders die geen ingezetenen zijn" afgeschaft. Het Hof heeft de toelichting bij het voorstel voor deze grondwetswijziging weergegeven in ro. 4.12 van het bestreden vonnis. 3.4.2. Het middel betoogt dat onbegrijpelijk is waarom de daarin gevolgde argumentatie niet ook voor de Nederlandse Antillen zou opgaan. 3.4.3. Daarmee verliest het echter uit het oog dat de Nederlandse Antillen zelfbeschikkingsrecht toekomt ten aanzien van binnenlandse aangelegenheden(14). Dit geldt - tot op zekere hoogte - ook voor het stellen van beperkingen aan het (actieve) kiesrecht voor de vertegenwoordigende lichamen van de Nederlandse Antillen. 3.4.4. Art. 46 van het Statuut, bepaalt: "1. De vertegenwoordigende lichamen worden gekozen door de ingezetenen van het betrokken land, tevens Nederlanders, die de door de landen te bepalen leeftijd, welke niet hoger mag zijn dan 25 jaren, hebben bereikt. (...) Indien de noodzaak daartoe blijkt, kunnen de landen beperkingen stellen. (...) 2. De landen kunnen aan Nederlanders die geen ingezetenen van het betrokken land zijn, het recht toekennen vertegenwoordigende lichamen te kiezen, alsmede aan ingezetenen van het betrokken land die geen Nederlander zijn, het recht vertegenwoordigende lichamen te kiezen en het recht daarin gekozen te worden, een en ander mits daarbij tenminste de vereisten voor ingezetenen die tevens Nederlander zijn, in acht worden genomen." 3.4.5. Het tweede lid is in 1985 aan art. 46 toegevoegd(15). Hierin wordt expliciet aan de landen (van het Koninkrijk der Nederlanden) de mogelijkheid geboden om aan niet-ingezetenen het actieve kiesrecht te verlenen. Daartoe zijn die landen echter niet verplicht. In de toelichting is opgemerkt: " Voor deze opzet is gekozen omdat aldus met handhaving van het overigens in artikel 46 bepaalde aan de landen de mogelijkheid wordt gegeven het actief kiesrecht te verlenen aan Nederlanders die geen ingezetenen van het betrokken land zijn, alsmede het actief en het passief kiesrecht aan niet-Nederlands ingezetenen. Daardoor wordt een tot nu toe bestaand beletsel voor de verwezenlijking van een in Nederland levende rechtsontwikkeling weggenomen, zonder dat het voor de Nederlandse Antillen de noodzaak meebrengt om ook in het Antilliaanse kiesrecht een overeenkomstige voorziening te introduceren. Dit lijkt ons juist. De landen dienen in dit opzicht vrijgelaten te worden."(16) 3.4.6. Zoals wij zagen, voorziet ook art. 54 Gw. in "bij de wet te bepalen uitzonderingen ten aanzien van Nederlanders die geen ingezetenen zijn", en is daarvan in de Kieswet gebruik gemaakt om een uitzondering te scheppen voor Nederlanders die ingezetene van de Nederlandse Antillen of op Aruba zijn. 3.4.7. Op een en ander loopt de hiervóór behandelde klachten vast. 3.5.1.