ECLI:NL:HR:1999:AF5783

10 september 1999 Eerste Kamer Nr. C98/013HR AT Hoge Raad der Nederlanden Arrest in de zaak van: HET LAND DE NEDERLANDSE ANTILLEN, gevestigd op Curaçao, Nederlandse Antillen, EISER tot cassatie, advocaat: mr H.J. Bronkhorst, t e g e n 1. DE STAAT DER NEDERLANDEN, gevestigd te 's-Gravenhage, VERWEERDER in cassatie, advocaat: voorheen mr J.L. de Wijker-slooth, thans mr G. J. H. Houtzagers, 2. EMESA SUGAR (FREE ZONE) N.V., gevestigd te Oranjestad, Aruba, VERWEERSTER in cassatie, advocaten: mrs G. van der Wal en E. Grabandt. 1. De gedingen in feitelijke instanties Verweerster in cassatie sub 2 - verder te noemen: Emesa - heeft bij exploit van 6 oktober 1997 het Koninkrijk der Nederlanden (hierna: het Koninkrijk), de Staat der Nederlanden (hierna: de Staat), de Nederlandse Antillen en Aruba in kort geding gedagvaard voor de President van de Rechtbank te 's-Gravenhage en gevorderd bij vonnis uitvoerbaar bij voorraad hen ieder voor zich en gezamenlijk te verbieden uitvoering te geven aan het besluit van de Raad van Ministers van het Koninkrijk om in te stemmen met het voorstel tot herziening van Besluit 91/482/EEG van de Raad van de Europese Unie, zoals dat voorstel toen luidde en/of aan de orde zou komen bij de vergadering van de Raad van Ministers van de Europese Unie op 6 oktober 1997. De Staat heeft de vordering bestreden. De Nederlandse Antillen en Aruba hebben geconcludeerd tot toewijzing van de vordering. Het Koninkrijk is niet verschenen. De President heeft bij uitvoerbaar bij voorraad verklaard vonnis van 6 oktober 1997 (rolnummer 97/1362) de Staat verboden om (voor zover van belang: mede namens het Koninkrijk) uitvoering te geven aan het Besluit van de Rijksministerraad om in te stemmen met het voorstel tot herziening van het Besluit 91/482/EEG van de Raad, zolang het Hof van Justitie niet op door de President te stellen prejudiciële vragen heeft beslist. Tegen dit vonnis heeft de Staat bij exploit van 10 oktober 1997 hoger beroep ingesteld bij het Gerechtshof te 's-Gravenhage (rolnr. Hof: 97/1195) . 1.2 Bij exploit van 9 oktober 1997 heeft Emesa het Koninkrijk en de Staat opnieuw in kort geding gedagvaard voor de President van de Rechtbank te 's-Gravenhage en gevorderd bij vonnis uitvoerbaar bij voorraad, onder handhaving van hetgeen is bevolen in het vonnis van 6 oktober 1997 (rolnr. 97/1362), het Koninkrijk en de Staat ieder voor zich en gezamenlijk te verbieden om actief door in te stemmen op basis van de politieke overeenstemming in de Raad d.d. 6 oktober 1997 dan wel passief, anders dan door in te stemmen, mede te werken of bij te dragen aan de aanvaarding door de Raad van het voorstel tot herziening van het Besluit 91/482/EEG van de Raad, "zoals dat voorstel thans luidt", met veroordeling van de Staat tot betaling aan Emesa van een dwangsom van f 500.000.000 -- bij overtreding van het verbod. De Staat heeft de vordering bestreden. Het Koninkrijk is niet verschenen. Bij uitvoerbaar bij voorraad verklaard vonnis van 17 oktober 1997 (rolnr. 97/1405) heeft de President de Staat verboden, onder handhaving van hetgeen is beslist in het vonnis van 6 oktober 1997 (rolnr. 97/1362), om actief, door in te stemmen op basis van de politieke overeenstemming in de Raad d.d. 6 oktober 1997, dan wel passief, anders dan door in te stemmen, mee te werken of bij te dragen aan de aanvaarding door de Raad van het voorstel tot herziening van het Besluit 91/482/EEG van de Raad, "zoals dat voorstel thans luidt", zolang niet is beslist op de in deze aangelegenheid te stellen prejudiciële vragen, met bepaling dat de Staat een dwangsom verbeurt van f 500.000.000,-- in geval van overtreding van dit verbod. Tegen dit vonnis heeft de Staat bij exploit van 24 oktober 1997 hoger beroep ingesteld bij het Gerechtshof te 's-Gravenhage (rolnr. Hof: 97/1225). 1.3 Bij incidentele conclusie heeft de Nederlandse Antillen het Hof verzocht in beide voormelde zaken als tussenkomende partij te worden toegelaten. De Staat heeft zich ten aanzien van dit verzoek gerefereerd. Bij arrest van 6 november 1997 heeft het Hof de Nederlandse Antillen als tussenkomende partij in beide zaken toegelaten. Bij memorie van antwoord in de zaak met rolnummer 97/1195 heeft Emesa haar vorderingen voorwaardelijk vermeerderd in dier voege dat zij voor het geval dat haar oorspronkelijke vorderingen zouden worden afgewezen, vorderde dat het Hof de Staat verbiedt om Besluit 91/482/EEG, zoals dit zal worden herzien, toe te passen op door of in opdracht van haar ingevoerde of in te voeren suiker. Bij memorie van antwoord, tevens pleitaantekeningen, in beide zaken (rolnummers 97/1195 en 97/1225) heeft de Nederlandse Antillen geconcludeerd dat het het Hof behage "bij arrest, uitvoerbaar bij voorraad en onder instandhouding van de bestreden vonnissen, voorzover nodig onder wijziging en/of aanvulling van gronden, de Staat in haar vorderingen niet ontvankelijk te verklaren, althans haar deze te ontzeggen, met veroordeling van de Staat in de kosten van deze procedure". 1.4 Het Hof heeft bij arrest van 20 november 1997 de beide zaken gevoegd, in de zaak met rolnummer 97/1195 het bestreden vonnis vernietigd en, opnieuw rechtdoende, de gevraagde voorzieningen geweigerd, en voorts in de zaak met rolnummer 97/1225 het bestreden vonnis vernietigd en, opnieuw rechtdoende, de gevraagde voorzieningen geweigerd. In beide zaken heeft het Hof Emesa en de Nederlandse Antillen hoofdelijk in de kosten van het hoger beroep veroordeeld en voorts de Nederlandse Antillen in de kosten van het incident veroordeeld. Het arrest van het Hof is aan dit arrest gehecht. Tegen het arrest van het Hof heeft de Nederlandse Antillen beroep in cassatie ingesteld. De cassatiedagvaarding is aan dit arrest gehecht en maakt daarvan deel uit. De Staat heeft geconcludeerd tot verwerping van het beroep. Emesa heeft primair geconcludeerd tot niet-ontvankelijk verklaring van de Nederlandse Antillen in. zijn cassatieberoep voor zover ingesteld tegen Emesa, en subsidiair tot referte. De zaak is voor partijen toegelicht door hun advocaten en voor de Nederlandse Antillen mede door mr M.A. Leijten, advocaat bij de Hoge Raad. Daarbij heeft Emesa zich inhoudelijk verenigd met hetgeen door de Nederlandse Antillen is aangevoerd tegen 's Hofs arrest. De conclusie van de plaatsvervangend Procureur-Generaal strekt tot verwerping van het beroep. De advocaat van de Nederlandse Antillen heeft bij brief van 20 mei 1999 op die conclusie gereageerd. 3.1 Ter inleiding diene het volgende. Op 25 juli 1991 heeft de Raad van de Europese Unie, onder verwijzing naar art. 136 (oud) EG-Verdrag, Besluit 91/482/EEG, PbEG 1991 L 263/1, betreffende de associatie van de landen en gebieden overzee genomen. In dit besluit (hierna te noemen Besluit 91/482) zijn regels vastgesteld voor de samenwerking tussen de EG en de in art. 131 e.v. (oud) EG-Verdrag bedoelde landen en gebieden overzee, waartoe Aruba en de Nederlandse Antillen behoren. In dit besluit zijn de in art. 133 (oud) EG-Verdrag bedoelde oorsprongsvereisten versoepeld. Emesa heeft in 1996 een suikerfabriek op Aruba opgericht, die in april 1997 in bedrijf is gesteld; in deze fabriek reinigt, vermaalt en verpakt zij in Trinidad en Tobago gekochte rietsuiker. Besluit 91/482 maakte het haar mogelijk deze suiker vrij van douanerechten of heffingen, en zonder kwantitatieve beperkingen, in de EG in te voeren. De Raad van de Europese Unie was ten tijde van het aanspannen van dit kort geding doende Besluit 91/482 te herzien; de voorgestelde herziening zou meebrengen dat voormelde mogelijkheid voor Emesa verloren ging. Op 6 oktober 1997 heeft de Raad van Ministers van het Koninkrijk, tegen de wil van de Nederlandse Antillen en Aruba, besloten met die herziening in te stemmen. Van dit besluit heeft de Nederlandse Minister van Buitenlandse Zaken vervolgens in de vergadering van 6 oktober 1997 van de Raad van de Europese Unie (verder te noemen: de Raad) mededeling gedaan, kort voordat het hiervoor in 1.1 vermelde vonnis van 6 oktober 1997 werd uitgesproken. Op 24 november 1997 heeft de herziening van Besluit 91/482 haar beslag gekregen in Besluit 97/803/EG, PbEG 29 november 1997, L 329/50. 3.2 In zijn vonnis van 6 oktober 1997 heeft de President als zijn voorlopig oordeel uitgesproken dat de toen voorgenomen communautaire besluitvorming "bepaald in strijd met het EU-Verdrag en het daaraan ontleende vergrendelingsmechanisme" was. Daarom verbood hij de Staat om vóór de wijziging van Besluit 91/482 te stemmen zolang het Hof van Justitie niet op de nog door de President te stellen prejudiciële vragen zou hebben beslist; die vragen heeft de President gesteld in een vonnis van 4 november 1997, dat in cassatie niet aan de orde is. In zijn vonnis van 17 oktober 1997 heeft de President zijn oordeel omtrent strijdigheid van het herzieningsvoorstel met het communautaire recht - in het bijzonder met art. 132 lid 1 (oud) EG-Verdrag - nader gemotiveerd, daarbij het aan de Staat opgelegde verbod aanvullend zoals hiervoor in 1.2 vermeld. Het Hof heeft overwogen (rov. 9) dat Emesa aan haar vorderingen bovenal ten grondslag heeft gelegd dat de voorgenomen herziening strijdig is met art. 132 lid 1 (oud) EG-Verdrag. In aansluiting hierop heeft het Hof overwogen (rov. 10) dat de oorspronkelijke vorderingen van Emesa ertoe strekten "dat de Staat door zijn optreden in de Raad verhindert dat de beoogde herziening haar beslag krijgt". Zowel de President als het Hof zag zich derhalve geplaatst voor de vraag of de Nederlandse kort-gedingrechter, indien deze voorshands van oordeel is dat een voorgenomen gemeenschapsbesluit (waarschijnlijk) strijdig is met het gemeenschapsrecht, bevoegd is door middel van een voorlopige voorziening in te grijpen in het besluitvormingsproces dat voorafgaat aan de totstandkoming van dat besluit. Anders dan de President, heeft het Hof op de in zijn rov. 12 en 13 vervatte gronden die vraag ontkennend beantwoord. 3.3 In het door het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen ontwikkelde stelsel van rechtsbescherming tegen gemeenschapshandelingen staat blijkens HvJEG 22 oktober 1987, zaak 314/85 (Foto-Frost), Jurispr. 1987, p. 4199, voorop dat de bevoegdheid tot beoordeling van de geldigheid van een gemeenschapshandeling uitsluitend aan het Hof van Justitie toekomt. In dit stelsel geldt voorts de regel dat, indien het gaat om handelingen of besluiten die in een uit verscheidene fasen bestaande procedure tot stand komen, in beginsel slechts voor beroep tot nietig-verklaring op de voet van art. 173 (oud) EG-Verdrag vatbaar zijn de maatregelen die aan het einde van die procedure het definitieve standpunt van het betrokken gemeenschapsorgaan vastleggen en bindende rechtsgevolgen in het leven roepen, dus niet voorlopige maatregelen ter voorbereiding daarvan: zie HvJEG 11 november 1981, zaak 60/81 (IBM), Jurispr. 1981, p. 2639. De nationale kort-gedingrechter heeft in dit stelsel volgens HvJEG 21 februari 1991, zaken C-143/88 en C-92/89 (Zuckerfabrik Süderdithmarschen), Jurispr. 1991, p. I-415, een beperkte mogelijkheid tot het treffen van voorlopige voorzieningen: hij kan de opschorting van de tenuitvoerlegging van een op een gemeenschapshandeling gebaseerde nationale bestuurshandeling gelasten indien bij hem ernstige twijfel bestaat over verenigbaarheid van deze gemeenschapshandeling met het gemeenschapsrecht, en hierbij moet bovendien worden voldaan aan de voorwaarden die gelden voor het kort geding voor het Hof van Justitie zelf. In dit stelsel is geen plaats voor de aanvaarding van een bevoegdheid van de nationale kort-gedingrechter om met een op strijd met het gemeenschapsrecht gebaseerde voorlopige voorziening in te grijpen in het besluitvormingsproces dat voorafgaat aan de totstandkoming van een gemeenschapsbesluit als het omstreden herzieningsbesluit van de Raad. Het Hof heeft dan ook terecht beslist dat de President niet bevoegd was tot het treffen van de voorlopige voorzieningen die hij in zijn vonnissen van 6 en 17 oktober 1997 heeft gegeven. De middelen kunnen derhalve niet tot cassatie leiden voor zover zij strekken ten betoge dat die beslissing onjuist is. De klachten die in de middelen 1, 2 en 3 worden aangevoerd tegen de door het Hof in zijn rov. 12 en 13 aan die beslissing ten grondslag gelegde overwegingen, kunnen dan ook onbesproken blijven. 3.4 Middel 4 is gericht tegen 's Hofs rov. 14, waarin het Hof uit de rol van de Nederlandse Antillen "als tussenkomende partij zonder eigen vordering" afleidt dat de Nederlandse Antillen "in zijn juridische bijstand aan Emesa" alleen die argumenten kan aanvoeren die ook Emesa naar voren zou kunnen brengen. Zoals uit de geciteerde passages blijkt, heeft het Hof de Nederlandse Antillen aangemerkt als een partij die zich aan de zijde van een procespartij voegt om deze te steunen. Anders dan in het middel onder 4 wordt betoogd, is die zienswijze van het Hof noch onjuist, noch onbegrijpelijk, gezien de hiervoor in 1.3 weergegeven conclusie van de Nederlandse Antillen in de hoofdzaak, welke conclusie ertoe strekte dat het Hof de vordering van de Staat tot vernietiging van de vonnissen van de President zou afwijzen. President de bevoegdheid miste om in het besluitvormingsproces van de Raad van de Europese Unie in te grijpen door middel van voorlopige voorzieningen. De voorts in het middel onder 4 opgeworpen klacht dat het Hof ten onrechte heeft geoordeeld dat de Nederlandse Antillen in deze procedure alleen die argumenten kan aanvoeren die ook Emesa naar voren zou kunnen brengen, kan bij gebrek aan belang niet tot cassatie leiden. Ook indien het Hof de door de Nederlandse Antillen als argumenten aangevoerde stellingen dat het besluit van 6 oktober 1997 van de Rijksministerraad in strijd was met het Statuut van het Koninkrijk en dat de handelwijze van de Staat in strijd was met art. 18 van het Weense Verdrag inzake het verdragenrecht, zou hebben onderzocht en juist bevonden, zou zulks niet tot een andere beslissing hebben kunnen leiden dan vernietiging van de vonnissen van de President, aangezien de hier veronderstelde juistheid van die stellingen niet zou wegnemen dat de President de bevoegdheid miste om in de besluitvormingsproces van de Raad van de Europese Unie in te grijpen door middel van voorlopige voorzieningen. De Hoge Raad: verwerpt het beroep; veroordeelt de Nederlandse Antillen in de kosten van het geding in cassatie, tot op deze uitspraak aan de zijde van de Staat begroot op f 597,20 aan verschotten en f 3.000,-- voor salaris; verstaat dat Emesa de eigen kosten van het geding in cassatie heeft te dragen. Dit arrest is gewezen door de vice-president Roelvink als voorzitter en de raadsheren Neleman, Heemskerk, Herrman en Van der Putt-Lauwers, en in het openbaar uitgesproken door de raadsheer Heemskerk op 10 september 1999.