ECLI:NL:HR:1996:AA1829

gewezen op het beroep in cassatie van de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid X B.V. (voorheen A B.V.) te Z tegen de uitspraak van het Gerechtshof te Amsterdam van 14 mei 1992 betreffende de aan haar opgelegde aanslag in de verontreinigingsheffing oppervlaktewateren voor het jaar 1981 van het zuiveringsschap Hollandse Eilanden en Waarden te Dordrecht. 1. Aanslag en bezwaar Aan belanghebbende is voor het jaar 1981 een aanslag in de verontreinigingsheffing oppervlaktewateren van het zuiveringsschap Hollandse Eilanden en Waarden opgelegd, welke aanslag, na daartegen gemaakt bezwaar, door het Dagelijks Bestuur van het zuiveringsschap (hierna: het Dagelijks Bestuur) is verminderd tot een naar een vervuilingswaarde van 6.203,8 vervuilingseenheden. 2. Tot verwijzing leidend geding Belanghebbende is van de uitspraak van het Dagelijks Bestuur in beroep gekomen bij het Gerechtshof te 's-Gravenhage. De uitspraak van dit Hof van 7 oktober 1988 is op het beroep van het Dagelijks Bestuur bij arrest van de Hoge Raad van 7 februari 1990, nr. 26 378, vernietigd met verwijzing van het geding naar het Gerechtshof te Amsterdam ter verdere behandeling en beslissing van de zaak in meervoudige kamer met inachtneming van dat arrest. 3. Geding na verwijzing Het Gerechtshof te Amsterdam - verder het Hof - heeft de uitspraak vernietigd en de aanslag verminderd tot een aanslag berekend naar 5480,3 vervuilingseenheden. De uitspraak van het Hof is aan dit arrest gehecht. 4. Geding in cassatie 4.1. Belanghebbende heeft beroep in cassatie ingesteld en daarbij een middel van cassatie aangevoerd. Het beroepschrift is aan dit arrest gehecht en maakt daarvan deel uit. Het Dagelijks Bestuur heeft een vertoogschrift ingediend. 4.2. Belanghebbende en het Dagelijks Bestuur hebben de zaak doen toelichten door respectievelijk mr. G.J. Niezen, advocaat te Amersfoort en mr. J.W. Meijer, advocaat bij de Hoge Raad. 4.3. De Advocaat-Generaal Moltmaker heeft op 25 april 1995 geconcludeerd tot vernietiging van de uitspraak van het Hof en tot verwijzing van de zaak naar een ander hof ter verdere behandeling en beslissing. 5. Beoordeling van het middel 5.1. In cassatie kan worden uitgegaan van het volgende. Belanghebbende loosde in het onderhavige jaar van haar fabriek afkomstig afvalwater op een bij het zuiveringsschap Hollandse Eilanden en Waarden (hierna: het Zuiveringsschap) in beheer zijnd zuiveringstechnisch werk in de zin van de Heffingsverordening Zuiveringsschap Hollandse Eilanden en Waarden. Dit werk bestaat uit een niet op een van de bij het Zuiveringsschap in beheer zijnde afvalwaterzuiveringsinstallaties aangesloten afvalwaterpijp door middel waarvan afvalwater zonder een nadere zuivering rechtstreeks wordt geloosd op rijkswater. Ter bestrijding van de kosten van maatregelen tot het tegengaan en tot het voorkomen van verontreiniging van oppervlaktewateren vordert het Zuiveringsschap ingevolge de Heffingsverordening bijdragen als bedoeld in artikel 17, lid 2, van de Wet verontreiniging oppervlaktewateren. Hierbij worden de kosten van het waterkwaliteitsbeheer in het beheersgebied van het Zuiveringsschap over de lozers omgeslagen naar rato van het aantal vervuilingseenheden, waaronder begrepen vervuilingseenheden ter zake van de lozing van zware metalen. Aan belanghebbende is een aanslag in de verontreinigingsheffing oppervlaktewateren opgelegd welke aanslag, na daartegen gemaakt bezwaar, is berekend naar 4411,8 vervuilingseenheden voor de lozing van zuurstofbindende stoffen en 1792 vervuilingseenheden voor lozing van zware metalen. 5.2. Met betrekking tot de na de verwijzing van het geding bij voormeld arrest van de Hoge Raad van 7 februari 1990 nog tussen partijen in geschil zijnde vraag of belanghebbende ter zake van de lozing van zware metalen in de verontreiningsheffing kan worden betrokken, heeft het Hof bij zijn "tussenuitspraak" van 10 april 1991 het Zuiveringsschap in de gelegenheid gesteld aannemelijk te maken hetzij de kosten van de lozing In de onderhoudskosten van de desbetreffende lozingspunten zal het waterschap aan de gemeente over 1977 een bijdrage voldoen van ƒ 100,-- in totaal." De vraag of het lozingspunt een zuiveringstechnisch werk was, beantwoordde het hof ontkennend en het hof vernietigde daarom zowel de uitspraak van het Schap als de aanslag. C. . Bij het op het door het Schap ingestelde beroep in cassatie gewezen arrest van 7 februari 1990, nr. 26.378 , oordeelde Uw Raad, onder overneming van de bovengeciteerde feitelijke vaststellingen van het hof, dat de afvalwaterpijp die een aan heffing onderworpen afvoer van afvalstoffen op rijkswater verzorgt, is aan te merken als een zuiveringstechnisch werk, waarvan het Schap klaarblijkelijk het beheer van de gemeente had overgenomen, zodat het Schap bevoegd was tot het opleggen van aanslagen. De uitspraak van het hof werd vernietigd en de zaak werd verwezen naar het Gerechtshof te Amsterdam (hierna: het hof) ter verdere behandeling en beslissing. D. . Bij tussenuitspraak van 10 april 1991 overwoog het hof: "4.5. .... dat .... de kosten veroorzaakt door lozingen in het beheersgebied waarvoor bijdragen worden gevorderd voor omslag in aanmerking komen over de vervuilingseenheden die aan die lozingen kunnen worden toegerekend. 4.6. Enz. 4.7. Een redelijke verdeling van de bewijslast brengt met zich mee dat het zuiveringschap de kosten in voormelde zin aannemelijk maakt. 4.8. Overigens staat het het zuiveringschap ook vrij om de kosten ter zake van de lozing op het litigieuze zuiveringstechnische werk aannemelijk te maken teneinde aan te tonen dat belanghebbende aangeslagen is voor een bijdrage in die kosten. 4.9. Naar 's Hofs oordeel moet bij de omslag van de kosten over de vervuilingseenheden onderscheiden worden tussen door de lozing van zuurstofbindende stoffen en door de lozing van andere stoffen veroorzaakte kosten. 4.10. Het Hof stelt het zuiveringschap tot bewijslevering als voormeld in staat in het kader van een voortgezette schriftelijke behandeling .... enz." E. . In zijn brief van 31 oktober 1991 stelde het Schap dienaangaande onder meer het volgende: "Bij de behandeling van het afvalwater in een afvalwaterzuiveringsinrichting (awzi) zijn de maatregelen die getroffen worden om verontreiniging van het oppervlaktewater te voorkomen voor zuurstofbindende stoffen en voor zware metalen grotendeels dezelfde. In het zuiveringsproces waarin het merendeel van de zuurstofbindende stoffen worden omgezet, wordt het merendeel van de zware metalen gebonden aan zuiveringsslib. Aldus hebben de kosten van zuivering van het afvalwater in niet te onderscheiden mate betrekking op zuurstofbindende stoffen en zware metalen. Aan de hand van de begroting en de jaarstukken kan worden geoordeeld dat de opbrengst van de bijdrage (afgezien van de perceptiekosten) niet uitgaat boven de totale kosten van de door het zuiveringsschap getroffen maatregelen tot het tegengaan en het voorkomen van verontreiniging van oppervlaktewater." F. . In haar reactie d.d. 2 december 1991 op deze brief betoogde belanghebbende dat het Schap voor de verwijdering van zware metalen geen kosten heeft gemaakt. Belanghebbende ontkent niet, dat in het zuiveringsproces met betrekking tot zuurstofbindende stoffen ook het merendeel van de zware metalen wordt gebonden aan het zuiveringsslib, maar volgens belanghebbende is dit slechts een - ongewenst - neveneffect van het zuiveringsproces waarvoor de awzi is bedoeld, t.w. het verhinderen dat zuurstofbindende stoffen in het oppervlaktewater terecht komen. G. . Het hof heeft bij zijn einduitspraak van 14 mei 1992 onder meer overwogen: "4.2. Ter zake van de onderhavige lozing is het zuiveringsschap krachtens artikel 17, lid 2, van de Wet verontreiniging oppervlaktewateren (tekst 1981) aangewezen op het vorderen van een bijdrage. 4.3. Voormelde bepaling laat toe dat de beheerder de begrote kosten van de lozingen waarvoor bijdragen worden gevorderd - tot welke kosten mede de door het Rijk opgelegde verontreinigin Maar blijkens dat citaat stoelt die motivering volledig op het uitgangspunt, dat het met zware metalen verontreinigde water op de awzi wordt aangevoerd en dat die metalen in het kader van het aldaar uitgevoerde zuiveringsproces in het zuiveringsslib terechtkomen enz. Dit uitgangspunt is echter in strijd met de vastgestelde feiten als bedoeld onder 1.2. en 1.3., waarin het zuiveringstechnisch werk uitsluitend bestaat uit het lozingspunt (c.q. de afvalwaterpijp) waardoor het verontreinigde water rechtstreeks wordt geloosd op de M. 5. . Het is vervolgens merkwaardig, dat belanghebbende zich hier niet op beroept, maar er kennelijk eveneens van uitgaat, dat de lozing via een awzi geschiedt en haar verweer vanuit dit uitgangspunt uitsluitend richt tegen de argumentatie van het Schap, zie punt 1.6. hiervóór. 6. . Het hof neemt (in rov. 2) over hetgeen het Hof 's-Gravenhage als vaststaand heeft aangemerkt (dus ook het geciteerde in punt 1.2. hiervóór) en voegt daar nog aan toe, dat belanghebbende haar bedrijfsvoering ter plekke stopt en dat het bedrijf nimmer zal worden aangesloten op riolering en awzi. Niettemin sluit het hof vrijwel letterlijk aan bij de motivering van het Schap (vgl. het citaat in punt 1.5. en de in punt 1.7. geciteerde rov. 4.6.), dat er sprake is van één zuiveringsproces en dat de kosten van het zuiveren in niet te onderscheiden mate betrekking hebben op zuurstofbindende stoffen en op andere stoffen (zware metalen) enz. Het is mij dan ook niet duidelijk hoe rov. 4.6. past in de door het hof vastgestelde feiten, met name dat i.c. juist niet op een awzi wordt geloosd. 7. . Wellicht moet de redenering van het hof als volgt worden begrepen: a. De afvalwaterpijp is een zuiveringstechnisch werk (rov. 4.1.); ook de awzi is een zuiveringstechnisch werk. b. Van lozers op zuiveringstechnische werken in het beheersgebied van het Schap kan in beginsel een bijdrage als bedoeld in art. 17, lid 2, Wet VO worden gevorderd (rov. 4.2.). c. Op grond van BNB 1991/120* mag het Schap het totaal van de kosten voor het waterkwaliteitsbeheer omslaan over alle lozingen in zijn beheersgebied (rov. 4.3. t/m 4.5.). d. Het is aannemelijk, dat het Schap wegens de lozing van zware metalen kosten maakt (rov. 4.6. en 4.7.). e. Ingevolge sub c behoeft het Schap niet ten aanzien van een individuele lozer (zoals i.c. belanghebbende) aan te tonen dat het kosten maakt, m.a.w. het is denkbaar, dat het Schap een bijdrage verlangt van een individuele lozer ook al heeft het Schap met betrekking tot diens lozing geen kosten gemaakt. B. . Kosten zware metalen 1. . Evenals het hof heeft gedaan (zie rov. 4.2.), zal ik uitgaan van de tekst van Wet VO zoals deze luidde vóór de wijziging bij de Wet van 24 juni 1981, Stb. 1981,414. Met name laat ik de wijziging van art. 17 Wet VO bij de Wet van 23 december 1988, Stb. 1988,658 , buiten beschouwing. 2. . HR 8 juli 1986, BNB 1987/16* m.nt. J. P. Scheltens, betrof de volumecorrectie en de dagencorrectie, maar tevens de heffing ter zake van de lozing van zware metalen. Ter zake van dit laatste merkte ik in mijn conclusie voor dat arrest op: "7.3. De relatie met de kosten zal ook bij lagere overheden naar mijn mening geen probleem zijn als geloosd wordt op een installatie van die overheid, waar werkelijk zuivering plaatsvindt. Problematischer wordt die relatie als de heffende overheid - zoals i.c. - in het geheel niet zuivert, maar het afvalwater ongezuiverd doorpompt. Dit wordt nog versterkt door het feit dat er geen rijksheffing plaatsvindt ter zake van het ongezuiverd lozen van niet-zuurstofbindende stoffen (zie het huidige art. 10a UVR). Dat de lozing van deze stoffen i.c. enige invloed zou hebben op de capaciteitskosten of de variabele kosten van de installatie is voorts niet aannemelijk en wordt door het waterschap ook niet gesteld...." Zie voorts de opmerkingen in die conclusie onder 7.5. waar het onderscheid naar voren kwam tussen zuiveringsslib (dat gebruikt wordt bij het zuiveringsproces van zuiveringsinstall blijkt, dat Uw Raad voor de heffing van bijdragen wegens lozing van zware metalen als eis stelt, dat die lozingen voor het heffende overheidslichaam kosten van enige betekenis meebrengen. In de arresten BNB 1987/16* en BNB 1990/342* lijkt dit laatste te moeten worden beoordeeld aan de hand van de omstandigheden van de daar aan de orde zijnde individuele lozingen. De vraag is, of dit laatste nog is vol te houden na HR 21 november 1990, BNB 1991/120* m.nt. J. P. Scheltens. 2. . In het geval BNB 1991/120* loosde belanghebbende koelwater te zamen met andere afvalstoffen via een riool en een pompgemaal, in beheer bij het zuiveringschap, rechtstreeks op de N. In mijn conclusie voor dat arrest merkte ik op: "3.4. Met betrekking tot de basisheffing kan naar mijn mening niet van het zuiveringschap worden gevergd, dat per individuele lozer wordt aangetoond, hoe de relatie tussen veroorzaakte kosten en de bijdrage precies ligt. Indien in de begroting van het zuiveringschap uitsluitend bedragen voorkomen die kunnen worden aangemerkt als kosten van het tegengaan en voorkomen van verontreiniging van oppervlaktewateren (wellicht een beperkte mogelijkheid tot fondsvorming gevend) en indien deze kosten over de lozers worden omgeslagen naar rato van het aantal vervuilingseenheden, is er naar het mij voorkomt geen reden voor een nadere rechterlijke toetsing. ... 4.4. In rov. 5.4 van het arrest van 16 maart 1988, BNB 1988/175, overwoog Uw Raad, dat de Wet VO toelaat, dat een heffing wordt opgelegd zonder dat zuivering plaatsvindt. De omstandigheid dat slechts transport van afvalwater plaatsvond, verhinderde niet dat sprake was van een zuiveringstechnisch werk in de zin van de Heffingsverordening. .... Uw Raad stelde in dat geval geen bijzondere eisen aan de verhouding tussen de kosten en de bijdrage. In de procedure was ook niet gesteld, dat het zuiveringschap in het geheel geen kosten maakte. Zie voorts HR 7 februari 1990, nr. 26.377 betreffende hetzelfde zuiveringschap. 4.5. Naar het mij voorkomt past i.c. eenzelfde beslissing als in het geval BNB 1988/175. Dat het zuiveringschap in verband met het transport van het koelwater kosten maakt, behoefde naar het mij voorkomt nauwelijks betoog. Het zuiveringschap loost op rijkswater, hetgeen (anders dan bij een lozing van zware metalen, zie punt 4.2 ) een heffing van het rijk zal hebben teweeggebracht. Zie daarover de zaak nr. 26.397 . Maar nog afgezien daarvan brengt het transport van koelwater kosten mee betreffende de riolering en het lozingswerk. Zie over een en ander ook HR 7 februari 1990, nr. 26.377 . Dat als maatstaf van heffing het aantal vervuilingseenheden wordt gehanteerd, acht ik aanvaardbaar, gelet op het gestelde in punt 3.4 hiervóór." Uw Raad overwoog: "4.4. Voor zover onderdeel 1 van het middel ... de opvatting verdedigt dat artikel 17, lid 2, meebrengt dat de voor een lozing te vorderen bijdrage niet mag uitgaan boven het bedrag van de kosten die de beheerder van het zuiveringstechnische werk ter zake van die lozing heeft te maken, kan die opvatting niet als juist worden aanvaard. Voormelde bepaling laat toe dat de beheerder de begrote kosten van de lozingen waarvoor bijdragen worden gevorderd - tot welke kosten mede de door het Rijk opgelegde verontreinigingsheffingen behoren - omslaat, hetzij over de lozingen op het betrokken zuiveringstechnische werk hetzij over alle lozingen in zijn beheersgebied waarvoor bijdragen worden gevorderd." 3. . In zijn noot onder het arrest in de BNB zegt Scheltens: "Uit de overweging van de Hoge Raad volgt dat een lozer kan worden genoodzaakt mee te delen in alle kosten, ook al heeft hij geen of nagenoeg geen kosten veroorzaakt. Voldoende is kennelijk dat er in totaliteit een aanvaardbare relatie bestaat tussen kosten en bijdrage." 4. . Als Scheltens gelijk heeft, zou dat betekenen, dat Uw Raad in BNB 1991/120* is teruggekomen van het blijkens de onder 2.2. vermelde jurisprudentie tot dan toe ingenomen standpunt, dat bij lozing van zware metalen het