ECLI:NL:HR:1989:AD0834

23 juni 1989 Eerste Kamer Nr. 13.530 S.J. Hoge Raad der Nederlanden Arrest in de zaak van: GASBEDRIJF CENTRAAL NEDERLAND, gevestigd te Utrecht, EISER tot cassatie, incidenteel verweerder, advocaat: Mr. P.M. Verbeek, tegen DE GEMEENTE NIEUWEGEIN, waarvan de zetel is gevestigd te Nieuwegein, VERWEERSTER in cassatie, incidenteel eiseres, advocaat: Mr. A.G. Maris. 1. Het geding in feitelijke instanties Eiser tot cassatie - verder te noemen G.C.N. - heeft bij exploot van 14 september 1984 verweerster in cassatie - verder te noemen de Gemeente - op verkorte termijn gedagvaard voor de Rechtbank te Utrecht en gevorderd dat de Rechtbank bij vonnis, voor zover wettelijk uitvoerbaar bij voorraad, A. voor recht zal verklaren, dat de Gemeente zich ten aanzien van de gaslevering in de gemeente Nieuwegein dient te gedragen naar de aanwijzingen, welke het G.C.N. in het belang van de gemeenschappelijke gasvoorziening mocht geven en zich te dezer zake te onthouden van alle daden van regeling en bestuur, en B. zal verklaren voor recht, dat G.C.N. op grond van de regeling gasleidingen in distributiegemeenten gerechtigd is, zonder daarvoor specifieke vergunningen, ontheffingen of anderszins nodig te hebben, tot het leggen, aanvragen, hebben, wijzigen, onderhouden en uitbreiden van voor de gasvoorziening van belang zijnde voorwerpen in, op of boven voor de openbare dienst bestemde grond en water; en als consequentie daarvan C. de Gemeente zal veroordelen om, behoudens uitdrukkelijke toestemming van G.C.N., binnen haar grondgebied, met uitzondering van de wijken Doorslag (gedeeltelijk), Fokkesteeg, Stadscentrum en Centrum Oost, voor verwarmingsdoeleinden geen gebruik te (doen) maken van andere energiedragers dan gas, meer in het bijzonder niet van heet water in het kader van de zogenaamde stadsverwarming, en D. de Gemeente zal veroordelen om, telkens na een desbetreffend verzoek om gegevens, benodigd voor het vaststellen van een leiding-tracé voor concrete aansluitingen, onverwijld de desbetreffende gegevens en medewerking te verschaffen en het G.C.N. ongehinderd in de gelegenheid te stellen de verlangde aansluitingen tot stand te brengen, zulks behoudens in de wijken Doorslag (gedeeltelijk), Fokkesteeg, Stadscentrum en Centrum Oost; E. de Gemeente zal veroordelen het G.C.N., op concrete, in redelijkheid te stellen, vragen betrekking hebbende op uitbreidingsplannen van de Gemeente, onverwijld en volledig te antwoorden. Een en ander, voor wat betreft het onder D. en E. verzochte op verbeurte van een door de Gemeente aan G.C.N. te betalen dwangsom groot f. 25.000, -- per overtreding en voor wat betreft het onder C. verzochte op verbeurte van een door de Gemeente aan G.C.N. te betalen dwangsom groot f. 25.000, -- per aansluiting per perceel op stadsverwarming. Nadat de Gemeente tegen die vordering verweer had gevoerd, heeft de Rechtbank bij vonnis van 8 mei 1985 de vordering afgewezen. Tegen dit vonnis heeft G.C.N. hoger beroep ingesteld bij het Gerechtshof te Amsterdam, zulks met wijziging van haar eis, waarna de Gemeente voorwaardelijk incidenteel hoger beroep heeft ingesteld. Bij arrest van 4 juni 1987 heeft het Hof het vonnis van de Rechtbank bekrachtigd. Het arrest van het Hof is aan dit arrest gehecht. 2. Het geding in cassatie Tegen het vonnis van het Hof heeft G.C.N. beroep in cassatie ingesteld, waarna de Gemeente voorwaardelijk incidenteel beroep heeft ingesteld. De cassatiedagvaarding en de conclusie houdende het voorwaardelijk incidenteel beroep zijn aan dit arrest gehecht en maken daarvan deel uit. Partijen hebben over en weer geconcludeerd tot verwerping van de beroepen. De zaak is voor partijen toegelicht door hun advocaten. De conclusie van de Advocaat-Generaal Biegman-Hartogh strekt tot verwerping van het principaal beroep. 3. Beoordeling van het middel in het principale beroep 3.1 In cassatie moet van het volgende worden uitgegaan. a. G.C.N. is een rechtspersoonlijkheid bezittend lichaam als bedoeld in artikel 2 van de ten tijde van haar ontstaan geldende Wet gemeenschappelijke regelingen. Het is in 1955 in het leven geroepen door een aantal gemeenten in de provincie Utrecht alsmede de in de provincie Zuid-Holland gelegen gemeente Woerden, welke gemeenten te zamen de Gemeenschappelijke regeling gasvoorziening Centraal-Nederland zijn aangegaan. b. De Gemeente is ontstaan bij de Wet van 15 maart 1971, Stb. 144, in werking getreden op 31 maart 1971. Zij is op 1 juli 1971 gevormd door samenvoeging van de bij deze wet opgeheven gemeenten Jutphaas en Vreeswijk. c. De Algemene Raad van G.C.N. heeft op 21 april 1971 vastgesteld de Regeling gasleidingen in distributie-gemeenten. Op 26 november 1981 heeft de burgemeester van de Gemeente schriftelijk verklaard dat de Gemeente met deze regeling bekend is en zich in voorkomende gevallen hieraan zal houden. Artikel 1 van de regeling luidt aldus: "De gemeente" (zijnde elk van de deelnemende distributie-gemeenten waarvoor de regeling geldt) "verleent aan het G.C.N., met uitsluiting van anderen dan de N.V. Nederlandse Gasunie, vergunningen, ontheffingen of anderszins voor het leggen, aanbrengen, hebben, wijzigen, onderhouden en uitbreiden van voor de gasvoorziening van belang zijnde voorwerpen in, op of boven voor de openbare dienst bestemde grond en water." d. De artikelen 3 en 5 van de vorengenoemde gemeenschappelijke regeling houden het volgende in: " Deelnemende gemeenten gedragen zich ten aanzien van de voortzetting, omvang en stopzetting van de gasproduktie, het betrekken van gas van derden, de gasberging, het gastransport, de onderlinge hulpverlening en de gaslevering in en buiten hun verzorgingsgebied naar de aanwijzingen, welke het lichaam" (zijnde G.C.N. ) "in het belang van de gemeenschappelijke gasvoorziening mocht geven (-)", respectievelijk: "Aan de organen van het lichaam zijn ten aanzien van de te behartigen taak in volle omvang opgedragen de verplichtingen en bevoegdheden, die zij binnen de grens van artikel 4 der Wet gemeenschappelijke regelingen kunnen hebben. De organen der deelnemende gemeenten onthouden zich te dezer zake van alle daden van regeling en bestuur. " e. In onderdeel XI van deze zelfde gemeenschappelijke regeling is het volgende bepaald: "Wanneer een geschil omtrent de uitvoering of toepassing van deze regeling ontstaat, daaronder begrepen het geval, dat naar het oordeel van één der aan de regeling deelnemende gemeenten een besluit van de algemene raad of het bestuur de belangen van die gemeenten op ontoelaatbare wijze aantast, zal het geschil niet ter beslissing aanhangig worden gemaakt bij het tot die beslissing bevoegde orgaan, dan nadat de algemene raad of die gemeente de bemiddeling heeft gevraagd en verkregen van Gedeputeerde Staten van Utrecht. " f. De raad van de Gemeente heeft op 25 november 1971 besloten: "1. aan het Gasbedrijf Centraal-Nederland op te dragen de exploitatie van de gasvoorziening in de gemeente Nieuwegein onder andere op de voet van de Regeling gasleidingen in distributiegemeenten; 2. toe te treden tot de gemeenschappelijke regeling gasvoorziening Centraal Nederland". g. De Koninklijke goedkeuring voor dit besluit tot toetreding - verleend ingevolge het bepaalde in de artikelen 6 lid 1 juncto 8 lid 3 van de Wet gemeenschappelijke regelingen - is verkregen op 25 juni 1974 (Ned. Stcrt. 11 september 1974). h. Per 1 januari 1972 had G.C.N. inmiddels een aanvang gemaakt met de exploitatie van de gasvoorziening binnen de Gemeente. Tevoren hadden partijen besprekingen gevoerd. De gasvoorziening betrof de levering van gas voor zowel kookdoeleinden als ruimteverwarming (c.v.) en industriële doeleinden, alsmede voor het kunnen verkrijgen van warm water via geisers. Daartoe heeft G.C.N. gebruik makend van hem door de Gemeente verschafte gegevens betreffende de toekomstige groei van Nieuwegein en de tot stand te brengen bebouwingssoort, een leidingnet met toebehoren ontworpen. Naarmate de (woning-)bouw in Nieuwegein vorderde heeft G.C.N. voorts individuele aansluitingen tot stand gebracht. Uitgaande van de verwachtingen dat op het grondgebied van de Gemeente in de toekomst circa 20.000 woningen en enkele industrieterreinen gelegen zouden zijn, heeft G.C.N. zeer kostbare werken tot stand gebracht, waarvan de capaciteit was afgestemd op een totale gasvoorziening van Nieuwegein, inclusief die van de daar nog te bouwen wijken. i. Overeenkomstig een voorstel van 25 april 1978 van burgemeester en wethouders heeft de raad van de Gemeente op 27 april 1978 onder nader in dit voorstel en in zijn desbetreffende besluit vermelde voorwaarden besloten: "in te stemmen met de aanleg en exploitatie van stadsverwarming in Nieuwegein in de daartoe onderzochte plangebieden Doorslag, Fokkesteeg, Stadscentrum en Centrum-Oost" en "hiertoe risicodragend deel te nemen in een open gemeenschappelijke regeling, welke tot doel dient te hebben warmte te leveren tegen de gasprijsequivalent, dan wel tegen de kostprijs van stadsverwarming, indien deze lager is". Overeenkomstig een desbetreffend voorstel van 18 mei 1978 heeft dezelfde raad op 19 mei 1978 voorts besloten: "akkoord te gaan met de aanleg en exploitatie van stadsverwarming in Nieuwegein onder de thans bekende voorwaarden met formalisering van de Gemeenschappelijke Regeling tussen de provincie Utrecht en de gemeente Nieuwegein. " j. De desbetreffende samenwerking tussen de Gemeente en de provincie Utrecht heeft geresulteerd in de totstandkoming van een gemeenschappelijke regeling - goedgekeurd bij Koninklijk besluit van 26 juli 1980 en gepubliceerd in de Ned. Stcrt. van 30 september van dat jaar - waarbij is opgericht een rechtspersoonlijkheid bezittend lichaam als bedoeld in artikel 24 der Wet gemeenschappelijke regelingen, genaamd Stadsverwarmingsbedrijf Midden-Nederland (Stamin). In artikel 2 van deze regeling is als het doel van dit lichaam aangeduid: "(de) behartiging van het belang van de deelnemers in deze regeling bij de verwarming van ruimten en tapwater door middel van water dat per gebied centraal of op een beperkt aantal plaatsen wordt verwarmd, verder aan te duiden als: stadsverwarming." De aanleg en exploitatie van stadsverwarming zijn taken van Stamin. k. De wijken Doorslag (gedeeltelijk), Fokkesteeg, Stadscentrum Oost en Centrum-Oost, waar ingevolge de sub i bedoelde raadsbesluiten stadsverwarming zou worden aangelegd, omvatten te zamen 7.875 woningen of woning- equivalenten. l. De Gemeente heeft er op latere tijdstippen blijk van gegeven te streven naar de aanleg van stadsverwarming ook in andere (nieuwe) wijken binnen haar grondgebied dan die welke sub k zijn vermeld. m . Een stelsel van stadsverwarming en een aardgasnet kunnen in de genoemde gebieden niet op rendabele wijze naast elkaar bestaan. 3.2 Uitgaande van deze feiten heeft G.C.N., voor zover thans nog van belang, gevorderd de Gemeente te veroordelen tot nakoming van haar verplichtingen ingevolge de artt. 3 en 5 van de Gemeenschappelijke regeling gasvoorziening Centraal Nederland en artikel 1 van de Regeling gasleidingen in distributiegemeenten, meer in het bijzonder door: A. binnen haar grondgebied (met uitzondering van een aantal met name genoemde wijken) voor verwarmingsdoeleinden als energiedrager uitsluitend gas te gebruiken; B. telkens na een verzoek van G.C.N. om gegevens, benodigd voor het vaststellen van een leiding-tracé voor concrete aansluitingen, deze gegevens en medewerking te verschaffen en G.C.N. in de gelegenheid te stellen de verlangde aansluitingen tot stand te brengen; C. concrete en in redelijkheid te stellen vragen van G.C.N. met betrekking tot uitbreidingsplannen van de Gemeente onverwijld en volledig te beantwoorden. Het Hof heeft zich bevoegd geacht van deze vordering kennis te nemen en G.C.N. in deze vordering ontvankelijk geacht. Het heeft evenwel de vordering niet toewijsbaar geoordeeld op grond van de overwegingen, kort samengevat, dat de overeenkomst waarvan G.C.N. nakoming vordert een aangelegenheid betreft die tot de huishouding van de Gemeente behoort; dat de Gemeente voldoende aannemelijk heeft gemaakt dat haar deelneming in Stamin en haar streven naar stadsverwarming gerechtvaardigd kunnen zijn ter uitvoering van haar publiekrechtelijke taak dat haar inwoners onder meer kunnen beschikken over energie voor verwarmingsdoeleinden; dat ten tijde van de toetreding van de Gemeente tot G.C.N. het belang van stadsverwarming voor Nieuwegein niet te voorzien was; dat aannemelijk is geworden dat er, mede uit een oogpunt van nationale energiepolitiek, belangrijke redenen kunnen zijn om op plaatselijk niveau stadsverwarmingsprojekten tot ontwikkeling te brengen; dat, gelet op dit alles, niet gezegd kan worden dat de Gemeente ondanks de eerder met G.C.N. gesloten overeenkomst in redelijkheid niet tot haar deelneming in Stamin en haar voormeld streven naar stadsverwarming heeft kunnen komen. Tegen dit oordeel richt zich het middel in het principale beroep. 3.3 Het middel treft doel. Het gaat hier om een vordering tot nakoming van een op een overheidslichaam rustende verbintenis uit een - publiekrechtelijke - overeenkomst; deze vordering dient, zoals naar aanleiding van het incidentele beroep nog aan de orde zal komen, door de burgerlijke rechter te worden beoordeeld. Niet uitgesloten is dat een zodanige vordering moet worden afgewezen, en de wederpartij genoegen moet nemen met schadevergoeding, op grond van onvoorziene omstandigheden die van dien aard zijn dat de wederpartij naar maatstaven van redelijkheid en billijkheid ongewijzigde instandhouding van de overeenkomst niet mag verwachten. Dit zal in het bijzonder kunnen worden aangenomen, wanneer voor deze uitkomst in het licht van die omstandigheden - waaronder ook nieuwe, niet in de overeenkomst verdisconteerde inzichten die tot een beleidswijziging nopen, kunnen zijn begrepen - voldoende rechtvaardiging bestaat. Daarbij zal onder meer moeten worden gelet op de aard van de overeenkomst, de aard van de overheidstaak op de uitoefening waarvan het overheidslichaam zich beroept, en, wanneer het om een beleidswijziging gaat, op de aard en het gewicht van de maatschappelijke belangen die met die beleidswijziging zijn gediend. Bij het antwoord op de vraag of dit geval zich voordoet, gaat het echter - anders dan het Hof heeft geoordeeld - niet om hetgeen waarvan aannemelijk is dat het gerechtvaardigd kan zijn ter uitvoering van de taak waarop het overheidslichaam zich tegenover de vordering tot nakoming beroept, noch ook om de belangrijke redenen die er kunnen zijn voor een met de overeenkomst niet te verenigen beleid. Evenmin kan in dit kader worden volstaan met het aanleggen van de door het Hof gebezigde maatstaf of de Gemeente "in redelijkheid niet tot" haar door het Hof bedoelde beleid "heeft kunnen komen". De publiekrechtelijke aard van de onderhavige overeenkomst brengt zulks niet mee, noch ook de omstandigheid dat het gaat om een aangelegenheid die tot de huishouding van de Gemeente behoorde dan wel deel uitmaakte van de uitvoering van haar publiekrechtelijke taak. 3.4 Het voorgaande brengt mee dat 's Hofs arrest niet in stand kan blijven en dat het middel in het incidentele beroep aan de orde komt. 4. Beoordeling van het middel in het incidentele beroep 4.1 Het eerste onderdeel van het middel richt zich tegen 's Hofs oordeel dat art. 28 Wet gemeenschappelijke regelingen, zoals deze op 1 januari 1985 in werking is getreden, geen gevolg heeft voor de bevoegdheid van de burgerlijke rechter in dit geding en de ontvankelijkheid van de vordering, nu dit geding in 1984 is aangevangen. Het onderdeel faalt. Weliswaar heeft G.C.N. in hoger beroep nà januari 1985 haar vordering gewijzigd, doch slechts in dier voege dat toen uitsluitend nakoming werd gevorderd en niet een verklaring voor recht. Ook de onderdelen 3, 4, 5 en 6, voor zover dit laatste onderdeel een beroep doet op voormeld art. 28, stuiten hierop af. In het midden kan blijven of art. 28 op 1 januari 1985 ook op toen reeds bestaande, nog niet met de nieuwe wet in overeenstemming gebrachte gemeenschappelijke regelingen van toepassing werd. 4.2 Ook de onderdelen 2 en 6, voor zover dit laatste een beroep doet op art. 7 van de vòòr 1 januari 1985 geldende Wet gemeenschappelijke regelingen, falen. De verbintenis waarvan G.C.N. in deze zaak nakoming vordert, levert een "schuldvordering" op in de zin van art.