ECLI:NL:HR:1989:AC1679

10 november 1989 Eerste Kamer Nr. 13.698 S.v.G. Hoge Raad der Nederlanden Arrest in de zaak van: STICHTING VERBIEDT DE KRUISRAKETTEN, gevestigd te Amsterdam, en alle op de bijlage bij de dagvaarding vermelde natuurlijke personen en rechtspersonen, EISERS tot cassatie, advocaat: Mr. R.A.A. Duk, t e g e n DE STAAT DER NEDERLANDEN, waarvan de zetel is gevestigd te ’s-Gravenhage, VERWEERDER in cassatie, advocaat: Mr. J.L. de Wijkerslooth. 1. Het geding in feitelijke instanties Eisers tot cassatie — verder te zamen aan te duiden als SVK — hebben bij exploot van 21 november 1984 verweerder in cassatie — verder te noemen de Staat — gedagvaard voor de Rechtbank te 's-Gravenhage en gevorderd dat de Rechtbank bij vonnis, voor zover mogelijk uitvoerbaar bij voorraad, I. a. voor recht zal verklaren dat plaatsing van kruisraketten in Woensdrecht en/of in enige andere plaats in Nederland èn het gebruik daarvan onrechtmatig is jegens SVK en jegens de eisers tot cassatie afzonderlijk; b. voor recht zal verklaren dat plaatsing van kruisraketten in Woensdrecht en/of in enige andere plaats in Nederland onrechtmatig is jegens SVK en jegens de eisers tot cassatie afzonderlijk; c. voor recht zal verklaren dat gebruik van kruisraketten vanuit Nederland onrechtmatig is jegens SVK en jegens de eisers tot cassatie afzonderlijk; II. de Staat zal verbieden tot plaatsing van kruisraketten in Woensdrecht en/of in enige andere plaats in Nederland over te gaan dan wel aan deze plaatsing op enigerlei wijze medewerking te verlenen; III. de Staat zal verbieden toe te staan dat vanuit Nederland kruisraketten zullen worden ingezet en/of te verbieden daaraan op enigerlei wijze medewerking te verlenen, met subsidiaire en meer subsidiaire vorderingen. Nadat de Staat tegen die vorderingen verweer had gevoerd, heeft de Rechtbank bij vonnis van 20 mei 1986 zich onbevoegd verklaard van de vorderingen kennis te nemen. Tegen dit vonnis heeft SVK hoger beroep ingesteld bij het Gerechtshof te 's-Gravenhage. Bij arrest van 30 december 1987 heeft het Hof het bestreden vonnis, behoudens wat betreft de beslissing aangaande de proceskosten, vernietigd en de — in hoger beroep vermeerderde — vorderingen van SVK afgewezen. Het arrest van het Hof is aan dit arrest gehecht. 2. Het geding in cassatie Tegen het arrest van het Hof heeft SVK beroep in cassatie ingesteld. De cassatiedagvaarding is – zonder de aan hoofde dezes vermelde bijlage – aan dit arrest gehecht en maakt daarvan deel uit. De Staat heeft geconcludeerd tot verwerping van het beroep. De zaak is voor partijen bepleit door hun advocaten en voor SVK bovendien door Mrs. Van den Biesen en Ingelse, beiden advocaat te Amsterdam. De conclusie van de Advocaat-Generaal Mok strekt tot verwerping van het beroep. 3. Beoordeling van de middelen 3.1. In cassatie kan van het volgende worden uitgegaan. (i.) Op 12 december 1979 hebben de Ministers van Buitenlandse Zaken en Defensie van de lidstaten van de Noordatlantische Verdragsorganisatie die deelnemen in de geïntegreerde militaire structuur van het bondgenootschap, te Brussel besloten (onder meer) tot plaatsing van met kernkoppen uitgeruste kruisvluchtwapens van de Amerikaanse luchtmacht in een vijftal tot die organisatie behorende staten in West-Europa, waaronder Nederland (het zogenaamde Navo-dubbelbesluit). Van Nederlandse zijde is toen verklaard dat de regering, ofschoon zij kon instemmen met de redenen voor het besluit, op dat ogenblik niet in de positie was te beslissen over de stationering van kruisvluchtwapens op haar grondgebied. (ii.) De regering heeft bij brief van 1 juni 1984 aan de Voorzitter van de Tweede Kamer medegedeeld dat zij besloten had om, wanneer op 1 november 1985 zou zijn voldaan aan zekere voorwaarden, aan plaatsing van een bepaald aantal kruisvluchtwapens mee te werken. Tot deze voorwaarden behoorde dat op 1 november 1985 niet een wapenbeheersingsovereenkomst tussen de Verenigde Staten en de Sovjet-Unie tot stand zou zijn gekomen. (iii.) De regering heeft b kort weergegeven vorderingen ligt — nu afgezien van de hierna onder 3.10 te behandelen, eerst in hoger beroep geformuleerde vordering VII — de stelling ten grondslag (zakelijk weergegeven) dat het voorhanden hebben van met kernkoppen uitgeruste kruisvluchtwapens, niet alleen als zodanig maar ook als voorbereidingshandeling voor het in tijd van oorlog eventueel inzetten van die wapens, strijdig is met een groot aantal regels van internationaal recht waaraan burgers rechtstreeks rechten ontlenen, alsmede dat daaruit volgt dat de Staat door toestemming te geven tot en mede te werken aan het plaatsen van dergelijke wapens op, en het eventueel gebruik daarvan vanaf Nederlands grondgebied, zich jegens SVK heeft schuldig gemaakt aan een onrechtmatige daad. 3.3. Het Hof heeft de hier bedoelde vorderingen van SVK afgewezen zonder te onderzoeken of de in 3.2 weergegeven stelling juist is en voldoende voor toewijzing van die vorderingen. Het Hof heeft zulks daarop gegrond dat, naar zijn oordeel, artikel 120 van de Grondwet niet alleen het uitdrukkelijke verbod aan de rechter behelst om te treden in de beoordeling van de grondwettigheid van verdragen, maar tevens (in verbinding met art. 94 Grw. en de grondwettelijke bepalingen omtrent het sluiten en al dan niet stilzwijgend goedkeuren van verdragen) impliceert dat het de rechter niet vrijstaat te oordelen over de vraag of een verdrag strijdig is met andere verdragen of andere volkenrechtelijke normen. De rechter, aldus het Hof, heeft ervan uit te gaan dat een door het parlement goedgekeurd verdrag niet strijdig is met in Nederland geldend recht van welke aard ook. Daaraan heeft het Hof de gevolgtrekking verbonden dat, nu de Staat zijn toestemming tot de plaatsing heeft gegeven bij het verdrag en aan de plaatsing medewerkt ter nakoming van de voor hem uit dat verdrag voortvloeiende verplichtingen, de rechter moet aannemen dat noch het een, noch het ander in strijd is met enige rechtsregel. 3.4. Voor zover de middelen I tot en met V tegen een en ander opkomen, zijn zij terecht voorgesteld. Noch de door het Hof bedoelde bepalingen van de Grondwet, noch enige andere regel van (nationaal) Nederlands recht staan eraan in de weg dat de Nederlandse rechter onderzoekt of een door het parlement al dan niet uitdrukkelijk goedgekeurd verdrag strijdig is met andere verdragen of andere volkenrechtelijke normen. Met name kan, bij gebreke van een duidelijke wettelijke bepaling dienaangaande, niet worden aanvaard dat het enkele feit dat voor een bepaalde gedraging van de Staat de verdragsvorm is gekozen dan wel dat de Staat zich tot die gedraging bij verdrag heeft verplicht, de rechter zou beletten te beoordelen of de Staat door die gedraging inbreuk maakt op een volkenrechtelijke norm waaraan burgers rechtstreeks rechten kunnen ontlenen, en aldus jegens hen onrechtmatig handelt. Daarmee is overigens nog niet beslist hoe de rechter heeft te handelen indien direct werkende (bepalingen van) verdragen niet met elkaar verenigbaar zijn. Deze vraag kan hier in het midden worden gelaten, omdat zulk een onverenigbaarheid hier niet aan de orde is. 3.5. Niettegenstaande het in nr. 3.4 overwogene kunnen de middelen I tot en met V niet tot cassatie leiden, indien de hiervoor onder 3.2 weergegeven stelling niet juist is of onvoldoende voor toewijzing van de vorderingen. Nu het daarbij in hoofdzaak om rechtsvragen gaat, vindt de Hoge Raad in de proces-economie aanleiding dit een en ander in zijn onderzoek te betrekken. Uitgangspunt moet daarbij vooreerst zijn 's Hofs in cassatie niet bestreden oordelen: (a) dat SVK niet heeft gesteld dat op Nederlands grondgebied kruisvluchtwapens zouden worden geplaatst anders dan in het kader van het verdrag en (b) dat SVK niet aannemelijk heeft gemaakt dat gegronde vrees bestond voor gebruik van de hier te plaatsen kruisvluchtwapens anders dan conform en krachtens het verdrag. In het licht van de gedingstukken moet worden aangenomen dat het Hof met zijn onder (b) bedoelde oordeel on Datzelfde geldt voor het risico dat het tot een gewapend conflict komt en dat dan de aanwezigheid of het inzetten van de onderwerpelijke wapens een vreemde overheid aanleiding zouden geven tot een aanval op Nederlands grondgebied. 3.7. Evenmin kan als juist worden aanvaard de stelling dat het voorhanden hebben van met kernkoppen uitgeruste kruisvluchtwapens als voorbereidingshandeling voor het in tijd van oorlog eventueel inzetten van die wapens onrechtmatig is omdat gebruik van die wapens in strijd is met een of meer regels van internationaal recht. Niet kan worden gezegd dat het huidige volkenrecht elk gebruik van wapens als de onderhavige verbiedt. Dat recht verbiedt wel bepaalde vormen van zulk gebruik, maar in het verdrag, met name in zijn art. 3 (zie hiervoor, nr. 3.1 onder (v)) ligt besloten dat de kruisvluchtwapens waarop het betrekking heeft, daartoe niet zouden worden ingezet en, zoals hiervoor onder 3.5 reeds overwogen, moet uitgangspunt zijn dat SVK niet aannemelijk heeft gemaakt dat gegronde vrees bestond voor gebruik van die wapens anders dan conform het verdrag. 3.8. Haar stelling dat de Staat door toe te stemmen in en mede te werken aan plaatsing van met kernkoppen uitgeruste kruisvluchtwapens zich jegens haar heeft schuldig gemaakt aan een onrechtmatige daad, heeft SVK ook doen rusten op het betoog dat de Staat dusdoende het hiervoor al genoemde Verdrag inzake de niet-verspreiding van kernwapens schond. In het midden kan blijven of burgers aan dit verdrag rechtstreeks rechten kunnen ontlenen, want bedoeld betoog faalt reeds op andere gronden. Immers, nu het verdrag uitdrukkelijk bepaalt dat de wapens onder de hoede en het toezicht blijven van de Amerikaanse Strijdkrachten (zie hiervoor, nr. 3.1 onder (v) (5)), terwijl het in het verdrag omtrent inzet van die wapens bepaalde (t.a.p. onder (v) (4)) erop neerkomt dat de beslissing daarover is voorbehouden aan andere dan de Nederlandse autoriteiten, kan niet worden gezegd dat Nederland ''direct'' of ''indirect'' ''overdracht'' van kernwapens dan wel de beschikkingsmacht daarover heeft aanvaard (een en ander in de zin van art. II van het Verdrag inzake de niet-verspreiding van kernwapens). 3.9. Bij het in de nrs. 3.6 t/m 3.8 overwogene heeft de Hoge Raad in het midden gelaten of aan alle regels van internationaal recht waarop SVK zich ter ondersteuning van haar hiervoor in nr. 3.2 weergegeven stelling heeft beroepen, door de burgers rechtstreeks rechten kunnen worden ontleend. Dit punt behoeft niet nader te worden onderzocht. Uit genoemde overwegingen volgt vooreerst dat bedoelde stelling van SVK niet als juist kan worden aanvaard; voorts dat het Hof haar op die stelling gebaseerde vorderingen terecht heeft afgewezen en ten slotte dat de middelen I t/m V, die zich daartegen keren, niet tot cassatie kunnen leiden. 3.10. In zijn rechtsoverweging 19 heeft het Hof de voor het eerst in appel geformuleerde vordering VII van SVK onderzocht. Het heeft geoordeeld dat deze vordering, die strekt tot het verkrijgen van een verklaring voor recht, niet kan worden toegewezen. Dat oordeel steunt op twee gronden. De eerste is dat de medewerking van de Staat aan plaatsing en gebruik van de onderwerpelijke kruisvluchtwapens niet als onrechtmatig valt aan te merken. Voor zover middel VI ertoe strekt deze grond aan te vallen, kan het om de hiervoor uiteengezette redenen niet tot cassatie leiden. De tweede grond van het Hof komt erop neer dat, naar zijn oordeel, eisers onvoldoende hebben gesteld om te kunnen aannemen dat zij voldoende belang erbij hebben dat reeds nu de gevorderde verklaring voor recht wordt gegeven. Dit oordeel geeft niet blijk van een onjuiste opvatting van de voor de toewijsbaarheid van een vordering als de onderhavige geldende eisen en kan voor het overige, verweven als het is met waarderingen van feitelijke aard, in cassatie niet op juistheid worden getoetst. Dit oordeel is, mede gezien art. 5 van het verdrag (zie hiervoor, nr. 3.1 onder (v)), niet onbegrijpelijk.