ECLI:NL:HR:1985:AC8821

Hoge Raad der Nederlanden derde kamer 27 maart 1985. nr. 22.931 ARREST gewezen op het beroep in cassatie van de Minister van Verkeer en Waterstaat tegen de uitspraak van het Gerechtshof te 's-Gravenhage van 7 maart 1984 betreffende de aan het Waterschap Zuiveringschap Limburg , gevestigd te Roermond , opgelegde aanslag in de verontreinigingsheffing oppervlaktewateren voor het jaar 1979. 1. Aanslag en bezwaar. Aan belanghebbende is voor het jaar 1979 een aanslag in de verontreinigingsheffing rijkswateren opgelegd, berekend naar 193.709 inwonerequivalenten, welke aanslag, na daartegen gemaakt bezwaar, bij uitspraak van het hoofd van het bureau verontreinigingsheffing rijkswateren - hierna te noemen "het Hoofd" - is gehandhaafd. De aanslag is vervolgens bij beschikking van het Hoofd ambtshalve verminderd tot een aanslag berekend naar 179.409 inwonerequivalenten. 2. Geding voor het Hof. Belanghebbende is van de uitspraak van het Hoofd in beroep gekomen bij het Hof. Het Hof heeft de vaststaande feiten als volgt weergegeven: "In de Provincie Limburg stroomt tussen het Julianakanaal en de Maas het beekje de Ur. Zowel de Maas als de Ur zijn oppervlaktewateren in de zin van de Wet verontreiniging oppervlaktewateren - hierna: de Wet -. Het kwaliteitsbeheer van de Maas berust bij het rijk, het kwaliteitsbeheer van de Ur bij belanghebbende. De Ur mondt uit in de Maas bij de voormalige gemeente Urmond. Enkele kilometers zuidelijk van deze uitmonding bevindt zich tussen de Maas en de Ur de zuiveringsinstallatie van D.S.M .. Ter hoogte van deze zuiveringsinstallatie is tussen de Ur en de Maas een verbinding gemaakt, de zogenaamde "zijtak Ur". De voormelde verbinding is omstreeks 1977 aangelegd. Voor het aanleggen van deze in de desbetreffende stukken als "waterlossing" aangeduide verbinding hebben Gedeputeerde Staten van Limburg belanghebbende in augustus 1977 vergunning verleend. Voor het maken van een uitmonding van deze waterlossing in het zomerbed van de Maas is aan belanghebbende in 1978 vanwege de Minister van Verkeer en Waterstaat krachtens de Rivierenwet vergunning verleend. De zijtak Ur heeft een lengte van ongeveer 700 meter. Hij bestaat achtereenvolgens, gerekend vanaf de Ur, uit een duiker met een lengte van ongeveer 50 meter onder de naast de Ur gelegen weg, een open beekvak ter lengte van ongeveer 200 meter, en een duiker van betonnen buizen met een diameter van 1.70 meter - hierna: ondergronds traject - met een lengte van ongeveer 450 meter. Op het punt waar het open beekvak overgaat in het ondergrondse traject wordt het effluent van de zuiveringsinstallatie op de zijtak Ur gebracht. Aldaar is in de zijtak Ur een terugslagklep aangebracht, ten einde te voorkomen dat het effluent in de richting van de Ur stroomt. In de duiker onder de naast de Ur gelegen weg bevindt zich een klep waarmede de watertoevoer vanuit de Ur in de zijtak Ur wordt geregeld en kan worden afgesloten. Het beheer van de zijtak Ur berust bij belanghebbende. De vervuilingswaarde van het effluent bedraagt voor het onderwerpelijke jaar 43.000 inwonerequivalenten. Het Hoofd is er bij het opleggen van de aanslag van uitgegaan dat het effluent via een bij belanghebbende in beheer zijnd werk op de Maas wordt geloosd." Het Hof heeft het geschil omschreven als volgt: "dat het geschil de volgende vragen betreft: 1. of de lozing van het effluent van de zuiveringsinstallatie van D.S.M. via een bij belanghebbende in beheer zijnd werk plaatsvindt op de Maas, gelijk het Hoofd stelt, dan wel op een bij belanghebbende in beheer zijnd oppervlaktewater, hetgeen belanghebbende verdedigt; 2. of, indien het gelijk voor wat de eerste vraag betreft aan de zijde van belanghebbende mocht zijn, te dezen in fraudem legis is gehandeld; het Hoofd beantwoordt deze vraag bevestigend, belanghebbende ontkennend. " Met betrekking tot de standpunten van partijen heeft het Hof vermeld: "dat partijen hun vorenomschreven standpunten doen steunen op de gronden welke daartoe door hen zijn aangevoer Verwezen kan worden naar het arrest van 30 november 1982, BNB 1983, nummer 244 waarin de Hoge Raad het begrip oppervlaktewater als volgt omschrijft: ""Als oppervlaktewater in de zin der Wet is te beschouwen een - anders dan louter incidenteel aanwezige - aan het aardoppervlak en aan de open lucht grenzende watermassa (met inbegrip van een bedding waarin zodanige watermassa al dan niet bij voortduring voorkomt), tenzij daarin als gevolg van rechtmatig gebruik ten behoeve van een specifiek doel geen normaal samenhangend geheel van levende organismen en een niet-levende omgeving (ecosysteem) aanwezig is, dan wel het een ter berging van afval gegraven bekken betreft waarin slechts in een overgangsfase water aanwezig is en zich nog geen normaal ecosysteem heeft ontwikkeld"". Uit deze omschrijving volgt dat het Hof in het bestreden arrest een verkeerde uitleg aan het begrip "oppervlaktewater" heeft gegeven. Noch het open beekvak van de "zijtak Ur" noch het volledig ondergrondse riool kunnen immers - uitgaande van vorengenoemde omschrijving - worden aangemerkt als oppervlaktewater. In wezen vindt de lozing van het effluent plaats op een volledig ondergronds riool dat als specifieke bestemming het afvoeren van het afvalwater naar de Maas heeft. Van een samenhangend geheel van levende organismen en een niet-levende omgeving (ecosysteem) is en kan in casu derhalve geen sprake zijn. II. Overwegingen omtrent het geschil. Het Hof overweegt in de eerste overweging: ""dat uit de vaststaande feiten volgt dat de zijtak Ur in verbinding staat zowel met de Ur als met de Maas, met dien verstande dat zich bij de verbinding met de Ur een klep bevindt waarmee de watertoevoer vanuit de Ur naar de zijtak Ur wordt geregeld en kan worden afgesloten en dat in de zijtak Ur, ter plaatse waar het open beekvak van de zijtak Ur overgaat in het ondergrondse traject daarvan - op welk punt het effluent van de sub factis genoemde zuiveringsinstallatie op de zijtak Ur wordt gebracht -, een terugslagklep is aangebracht ten einde te voorkomen dat dit effluent in de richting van de Ur stroomt"" . Vermeend wordt, dat op grond van de vaststaande feiten niet kan worden geconcludeerd dat de "Zijtak Ur" in open verbinding staat met de Ur en de Maas. In het vertoogschrift is onweersproken gesteld, dat ""gedurende het belastingjaar de duiker was afgesloten"" (bladzijde 2, regels 5 en 6 van boven) . Dat wil zeggen, dat slechts kan worden geconstateerd, dat de "Zijtak Ur" in verbinding kan staan met de Ur als met de Maas; terwijl de terugslagklep bij de effluentlozing continu een verbinding met de Ur blokkeert. Een natuurlijke verbinding ontbreekt; slechts na menselijk ingrijpen kan tijdelijk een verbinding ontstaan. In de tweede overweging stelt het Hof: ""dat het Hof aannemelijk acht dat, al stond het open beekvak van de zijtak Ur, ten gevolge van de stand van de klep in de duiker onder de naast de Ur gelegen weg, in het jaar 1979 veelal droog, vanuit dit beekvak geregeld - dat wil zeggen: niet minder dan eenmaal per jaar - gedurende enige tijd water wegvloeit naar de Maas" " . Reeds eerder is vermeld dat onweersproken is gesteld dat gedurende het belastingjaar de duiker Ur-"Zijtak Ur" was afgesloten. Daarbij is gesteld, dat bij opening van die duiker te weinig afvalwater (zie onder I hiervoor) door de Ur gaat vloeien, hetgeen - door gebrekkige doorstroming van de Ur - stankoverlast in de woonkern Urmond veroorzaakt. Ten aanzien van de samenstelling van het Urwater kan het volgende worden opgemerkt: 1. Het Urwater kan niet dienen als grondstof voor drinkwater zonder onaangename smaak, dat tegen redelijke prijs kan worden gedistribueerd. 2. Het is als zodanig ongeschikt voor industriële doeleinden. 3. Het is als zodanig ongeschikt voor agrarische doeleinden. 4. Het is als zodanig ongeschikt voor de recreatie. 5. Het is dodelijk voor vissen. Een en ander kon aan het Hof bekend zijn uit de vermelding in het vertoogschrift, dat de Ur (nagenoeg) uitsluitend afvalwater van de gem De derde overweging van het Hof luidt: ""dat het Hof mitsdien, mede in aanmerking genomen dat uit de geschiedenis van de totstandkoming van de Wet blijkt dat het begrip oppervlaktewater ruim moet worden uitgelegd, van oordeel is dat althans dit open beekvak van de zijtak Ur als een oppervlaktewater in de zin van de Wet moet worden aangemerkt"". Gelet op het bij de tweede overweging gegeven commentaar, wordt bestreden dat dit open beekvak van de "Zijtak Ur" als oppervlaktewater kan worden aangemerkt. De vierde overweging ten aanzien van het geschil luidt : ""dat de omstandigheid dat dit open beekvak van de zijtak Ur een oppervlaktewater is in de zin van de Wet meebrengt dat ook het stroomafwaarts gelegen ondergrondse traject van de zijtak Ur een oppervlaktewater is in de zin van de Wet, althans ter plaatse waar, aan het begin van dit ondergrondse traject, het effluent van de voormelde zuiveringsinstallatie op de zijtak Ur wordt gebracht"". Wederom kan in casu worden verwezen naar de toelichting gegeven bij de tweede overweging van het Hof, te weten dat geen sprake is van oppervlaktewater - in de zin van de W.V.O. - in het open beekvak van de "Zijtak Ur". Ten overvloede wordt daarbij opgemerkt, dat - indien zou worden aangenomen dat wel sprake zou zijn van oppervlaktewater - de hoeveelheid Zijtak-Urwater in relatie tot de totale waterstroom welke de Maas bereikt, verwaarloosbaar klein is. De door het Hof gehanteerde norm (gedurende enige tijd niet minder dan eenmaal per jaar) zou er ad absurdum toe voeren, dat een of enkele liters van de "Zijtak Ur" een afvalwaterstroom van circa 37.843.200.000 1 (1.200 1/sec.) tot oppervlaktewater zou transformeren. Indien het open beekvak niettemin toch als oppervlaktewater in de zin van de W.V.O. dient te worden aangemerkt - quod non - geldt dit niet (zoals het Hof kennelijk voetstoots heeft aangenomen) voor het volledige riool van circa 450 meter lengte en een doorsnede van 1.70 m. Het effluent van de zuiveringsinstallatie van D.S.M. wordt niet op het eerdergenoemde open beekvak, doch op dit riool gebracht en rechtstreeks onder de grond afgevoerd naar de Maas. Door middel van een terugslagklep bij de verzamelkelder wordt voorkomen dat het effluent door het open beekvak richting Ur stroomt. Het Hof 's-Gravenhage heeft ook reeds op deze terugslagklep gewezen (bladzijde 2). Tussen het riool en het open beekvak bestaat derhalve geen verbinding. De eerdergenoemde verzamelkelder, die in essentie deel uitmaakt van de zuiveringsinstallatie van D.S.M., kan mijns inziens niet worden aangemerkt als oppervlaktewater. Het zich daarin bevindende (afval-)water grenst immers niet aan het aardoppervlak. Voorts zij in dit verband gewezen op het arrest van de Hoge Raad van 8 november 1978, BNB 1979/15 en de Koninklijke Besluiten van 20 juni 1979, nummer 27, Bouwrecht 1979, bladzijde 777, en 20 september 1979, nummer 139, Bouwrecht 1980, bladzijde 33. Voorts is het riool - zoals gezegd - volledig ondergronds. Daardoor voldoet dit riool niet aan een tweetal essentiële vereisten, waaraan een water moet voldoen wil er sprake zijn van oppervlaktewater; 1. het grenst niet aan het aardoppervlak; het water bevindt zich immers in de rioolbuis; 2. het grenst - om dezelfde reden - niet aan de open lucht (vergelijk Hoge Raad 30 november 1982, BNB 1983/244 en A.B. 1983, 265) . Voorts valt niet in te zien aan welke doeleinden, zowel ecologische als mensgerichte, het in het riool aanwezige afvalwater ten dienste zou kunnen staan. Het riool heeft als specifieke bestemming de afvoer van het afvalwater naar de Maas. Op grond hiervan kan het riool waarop het effluent wordt gebracht niet worden beschouwd als een oppervlaktewater in de zin van de W.V.O .. (Ook in het IMP 1980-1984, bladzijde 6 17 en 6 18 waaraan de eerder door de Hoge Raad gegeven omschrijving voor een groot deel is. ontleend, wordt water dat is afgedekt, bij voorbeeld in rioolbuizen, uitgesloten van de kwalificatie oppervlaktewater) . Dit riool is nu juist bij ui bedoelde oordeel van het Hof moet, in het licht van de vaststaande feiten, als juist worden onderschreven, aangezien slechts bij een bevestigende beantwoording van laatstbedoelde vraag kan worden aangenomen dat het ondergrondse traject niet uitsluitend of nagenoeg uitsluitend is bestemd voor de afvoer van het effluent van de zuiveringsinstallatie van D.S.M. maar mede dient als verbinding tussen twee oppervlakte- wateren, met het oog waarop het niet kan worden aangemerkt als een werk in de zin van artikel 1 van de Wet verontreiniging oppervlaktewateren en artikel 11 van het Uitvoeringsbesluit verontreiniging rijkswateren. Anders dan de Minister betoogt, is voor de zojuist bedoelde bestemming van het ondergrondse traject van geen betekenis dat de terugslagklep die zich bevindt ter plaatse waar het effluent van de zuiveringsinstallatie op de zijtak Ur wordt gebracht, verhindert dat dit effluent in de richting van de Ur stroomt. Die klep verhindert immers niet dat water uit het open beekvak in de richting van de Maas stroomt. Ook is niet van belang de door de Minister aangevoerde omstandigheid dat het ondergrondse traject bestaat uit betonnen buizen. Zoals ook blijkt uit het bepaalde in artikel 2 van de Wet verontreiniging oppervlaktewateren, is de omstandigheid dat enig oppervlaktewater op kunstmatige wijze met een ander oppervlaktewater is verbonden niet voldoende om die verbinding te stempelen tot een werk in de zin van artikel 1 van genoemde wet. 4.3. Het Hof heeft, na te hebben vastgesteld dat zowel de Maas als de Ur een oppervlaktewater in de zin van de Wet verontreiniging oppervlaktewateren is en dat de zijtak Ur is aangelegd als verbinding tussen deze twee oppervlaktewateren, vervolgens geoordeeld dat het van de zijtak Ur deel uitmakende open beekvak eveneens een oppervlaktewater in de zojuist bedoelde zin is. Dit oordeel wordt door de Minister tevergeefs bestreden. 4.4. Anders dan de Minister meent kan immers aan de onderwerpelijke verbinding tussen twee oppervlaktewateren niet de hoedanigheid van oppervlaktewater worden ontzegd op grond van de - door het Hoofd in zijn vertoogschrift voor het Hof en door de Minister in cassatie opnieuw aangevoerde - omstandigheid dat de klep in de duiker onder de naast de Ur gelegen weg gedurende het onderwerpelijke heffingsjaar was afgesloten. Daartoe zou slechts reden zijn indien deze klep was aangebracht met het oogmerk daarmede duurzaam de waterstand in de zijtak Ur zodanig te regelen dat alleen louter incidenteel in het open beekvak water aanwezig zou zijn. Dit laatste is echter door het Hof niet vastgesteld en, voor zover uit 's Hofs uitspraak en de gedingstukken blijkt, ook niet door het Hoofd aangevoerd. 4.5. Het Hof heeft zich, nu het heeft vastgesteld dat de Ur een oppervlaktewater in de zin van de Wet verontreiniging oppervlaktewateren is, terecht ook niet van zijn onder 4.3. vermelde oordeel laten weerhouden door de - volgens het Hoofd - slechte kwaliteit van het water dat uit de Ur in de zijtak Ur stroomt noch ook door de hoeveelheid en/of hoedanigheid van het daaraan toegevoegde effluent van de zuiveringsinstallatie van de D.S.M .. Bij zijn andersluidende opvatting verliest de Minister uit het oog dat omstandigheden als zojuist bedoeld niet beletten ook de zijtak Ur als een oppervlaktewater aan te merken doch ten hoogste grond kunnen opleveren om aan belanghebbende wegens het daaruit op de Maas geloosde water een verklaring van ongenoegzaamheid als bedoeld in artikel 2 van de Wet verontreiniging oppervlaktewateren uit te reiken. 4.6. Nu het open beekvak van de zijtak Ur blijkens 's Hofs in cassatie tevergeefs bestreden oordeel moet worden aangemerkt als een oppervlaktewater in meerbedoelde zin en het Hof tevens - in cassatie onaantastbaar - heeft aangenomen dat vanuit dit beekvak water wegvloeit naar de Maas, kan niet worden gezegd dat het ondergrondse traject van de zijtak Ur, buiten de afvoer van het effluent van de zuiveringsinstallatie, als watergang geen reële praktisch