ECLI:NL:HR:1984:AC1393

Bij vervroeging 10 april 1984 Strafkamer nr. 76.104 E IH Hoge Raad der Nederlanden Arrest op het beroep in cassatie tegen een arrest van het Gerechtshof te Arnhem, Economische Kamer, van 21 maart 1983 in de strafzaak tegen: [verdachte] , geboren te [geboorteplaats] op [geboortedatum] 1947, wonende te [plaats] . 1. De bestreden uitspraak Het Hof heeft in hoger beroep - met vernietiging van een vonnis van de Economische Politierechter in de Arrondissementsrechtbank te Arnhem van 27 september 1982 - de verdachte ter zake van "overtreding van een voorschrift gesteld bij artikel 28 van de Warenwet" veroordeeld tot een geldboete van éénhonderd gulden, subsidiair twee dagen hechtenis. 2. Het cassatiemiddel Het beroep is ingesteld door de verdachte. Namens deze heeft Mr. A.G.W. Leysen, advocaat te Nijmegen, de volgende middelen van cassatie voorgesteld: MIDDEL. I Schending van het recht en/of verzuim van vormen waarvan niet-naleving nietigheid medebrengt in het bijzonder de artikelen 358 en 359 Sv., alsmede artikel 1 van de Wet op de Geneesmiddelenvoorziening doordat het Hof met betrekking tot het door danwel namens requirant gevoerde verweer dat het verplicht gebruik van gejodeerd broodzout in bakkerijen in de vorm van een verbod tot het aanwezig hebben in bakkerijen van ander zout dan gejodeerd broodzout, vervat in artikel 7 lid 1 sub m juncto artikel. 8 sub e van het. Broodbesluit en artikel 16 van de Warenwet in strijd is met de wettelijke voorschriften van de Wet op de Geneesmiddelenvoorziening en aldus een inbreuk vormt op het gesloten systeem van het afleveren van geneesmiddelen door slechts diegenen, die bevoegd zijn tot de uitoefening van de artsenijkunst, dit verweer heeft verworpen op gronden welke deze verwerping niet kunnen dragen, althans heeft het Hof de overwegingen op grond waarvan men dit verweer heeft verworpen onvoldoende met redenen omkleed. TOELICHTING In de richtlijn van de Raad van de Europese Economische Gemeenschap d.d. 26 januari 1965 (65/65 EEG) betreffende de aanpassing van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen inzake farmaceutische specialiteiten wordt geneesmiddel in artikel 1 lid 2 omschreven als: "Elke enkelvoudige of samengestelde substantie, aangediend als hebbende therapeutische of prophylactische eigenschappen met betrekking tot ziekten bij mens of dier." Onder invloed van deze E.E.G .- richtlijn is de aanduiding van geneesmiddel in artikel 1 eerste lid onder e van de Wet op de Geneesmiddelenvoorziening, gewijzigd in "substantie of samenstel van substanties". Daarmee is het enigszins formalistisch onderscheidingscriterium "zelfstandigheid" vervangen door het ruimere begrip "substantie". In voornoemde wet wordt thans onder geneesmiddel verstaan: "substantie of samenstelling van substanties, welke is bestemd te worden gebruikt of op enigerlei wijze wordt aangeduid of aanbevolen als zijnde geschikt voor: 1. het genezen, leningen of voorkomen van enige aandoening, ziekte, ziekteverschijnsel, pijn, verwonding of gebrek bij de mens; 2. het herstellen, verbeteren of wijzigen van het functioneren van organen bij de mens; 3. het stellen van een medische diagnose door toediening aan of aanwending bij de mens." Kaliumjodide moet in deze als geneesmiddel in de zin van bedoelde wet worden aangemerkt nu het uitsluitend wordt toegevoegd aan brood met als doel de bestrijding c.q. voorkoming van struma. Dit blijkt ook uit het advies dat de Gezondheidsraad in 1981 heeft uitgebracht aan de Minister en de Staatssecretaris van Volksgezondheid en Milieuhygiëne en met name uit de navolgende passages uit het advies. "De Commissie heeft zich tot taak gesteld de volgende vragen te beantwoorden: 1. Is de strumaprophylaxe in het licht van de huidige voedingsgewoonten en bij het huidige niveau van het K.J .- gehalte in broodzout voldoende gewaarborgd? 2. ..... De Commissie heeft gemeend dat de beantwoording van deze vraagstelling gericht diende te zijn op algemene preventie, dat wil zeggen het zodanig instellen van d De oorzaken daarvan kunnen hier in het midden worden gelaten. Vaststaat het feit en het gevolg dat de volksgezondheid geschaad wordt zowel door rechtstreekse schade (vergiftiging, verspreiding van ziektekiemen) tengevolge van schadelijke bestanddelen als door een tekort aan voeding tengevolge van waardeloze bestanddelen". In de Memorie van Toelichting bij de wijziging van de Warenwet 1935 staat letterlijk: "Het is het doel van de Warenwet zowel het belang van de volkgezondheid als de eerlijkheid in de handel te bevorderen. Met name uit de memorie van antwoord in het kader van de Warenwet 1919 blijkt duidelijk dat ook versterking van de eerlijkheid in de handel werd beoogd . Het onderhavige voorstel, voor zover het eventueel wordt toegepast op noodzakelijke levensmiddelen als brood, melk enz. strekt ter bevordering van de belangen van de volksvoeding en/of volksgezondheid, langs de weg van bestrijding van oneerlijkheid in de handel." In de Memorie van Toelichting bij het wetsontwerp tot wijziging van de Warenwet (17495) wordt op pagina 28 opgemerkt: "In de in a en b gesplitste aanhef van dit artikel worden de twee onder deze doelstelling vallende "klassieke" oogmerken van de Warenwet tot uitdrukking gebracht het betreft: a. het weren van waren die, bezien uit het oogpunt van de gezondheid (of veiligheid), schadelijk kunnen zijn; b. het weren van waren die als "minderwaardig" zijn aan te merken in die zin dat zij op het stuk van voedings- of gebruikswaarde niet datgene bieden wat daarvan redelijkerwijs tenminste mag worden verlangd. Bij dit laatste gaat het om waren die kennelijk "beneden de maat" zijn." Het begrip "belang van de volksgezondheid" dient op grond van, de hierboven weergegeven wetsgeschiedenis derhalve in negatieve zin te- worden geïnterpreteerd middels de Warenwet beoogde c.q. beoogt de wetgever het weren van schadelijke infecten bij de gebruikers van "waren", hetgeen iets geheel anders is dan het voorkomen van een (volks)ziekte door middel van toevoeging van gejodeerd broodzout. Het voorkomen van struma is daarmede een geheel buiten de Warenwet c.q. het Broodbesluit gelegen doel. Gelijk Uw Raad in het arrest d.d. 22 juni 1973 (NJ 1973, no. 386) heeft overwogen is er in casu sprake van: a. een toevoeging van een substantie (kaliumjodide) die niet dient ter bereiding van brood doch uitsluitend als doel heeft het tegengaan van struma; b. een vorm van massamedicatie nu brood een van de eerste levensbehoeften van de mens is zodat de gebruikers daarvan gedwongen worden om deze stof tot zich te nemen ook indien zij; zoals requirant, daartegen overwegende bezwaren hebben. zodat toevoeging van kaliumjodide aan broodzout een maatregel van zo ingrijpende aard is dat, bij gebreke van een uitdrukkelijke wettelijke grondslag, niet kan worden aangenomen dat de besluitgever de vrijheid heeft een dergelijke maatregel - in casu artikel 7 lid 1 onder m van het Broodbesluit - te treffen, althans in stand te laten. Noch in de tekst van de wet noch in de wetsgeschiedenis is enige aanwijzing te vinden voor de stelling van het Hof dat artikel 16 van de Warenwet zo ruim moet worden geïnterpreteerd als het Hof in haar bestreden arrest heeft gedaan in tegendeel wettekst en wetsgeschiedenis bieden duidelijke aanknopingspunten voor de stelling van requirant dat "in het belang van de volksgezondheid" niet de bevoegdheid behelst om middels het Broodbesluit een vorm van massamedicatie toe te passen. Verdere steun voor de stelling dat artikel 7 lid 1 onder m van het Broodbesluit onvoldoende wettelijke grondslag heeft is te vinden in de Memorie van Toelichting bij het wetsontwerp tot wijziging van de Warenwet (17495), in welk Memorie op pagina 28 wordt opgemerkt: "In de praktijk van de toepassing van de Warenwet op het terrein van de voedingsmiddelen zijn in de loop der jaren uitvoeringsregelingen tot stand gekomen, waarin, binnen de sfeer van de bewaking van de goede hoedanigheid van waren, mede voorzieningen zijn opgenomen, vallende buiten het 793) , te weten brood, in voorraad waren, werden bereid en vervaardigd niet alle maatregelen heeft genomen, nodig om te verzekeren dat bij deze, door hem, verdachte, gedreven inrichting. werd nageleefd het voorschrift, krachtens de Warenwet (Stbld 1935 no. 793) gegeven in artikel 7 lid 1 sub m van het Broodbesluit (Warenwet), aangezien toen daar de bereiding van brood plaatsvond in een ruimte waarin ander keukenzout dan jodiumhoudend broodzout, waaronder, wordt verstaan keukenzout, dat een gelijkmatig verdeelde, door de Minister van Sociale Zaken en Volksgezondheid vastgestelde hoeveelheid kaliumjodide bevatte, aanwezig was". 4.2. Deze bewezenverklaring steunt onder meer op de verklaring van de verdachte ter terechtzitting, voor zover inhoudende : "Ik ben eigenaar van de in het perceel " [a-straat 1] te [plaats] gevestigde bakkerij " [A] ". Het is een inrichting waar voor de handel en menselijke consumptie bestemd brood in voorraad was, werd bereid en vervaardigd. Ik heb op 13 maart 1981 aldaar als hoofd van deze bakkerij niet alle maatregelen genomen, nodig om te verzekeren dat bij deze door mij gedreven inrichting het voorschrift, krachtens de Warenwet ( Stbl. 1935, 793) gegeven in artikel. 7 lid 1 sub m van het Broodbesluit (Warenwet), werd nageleefd, aangezien toen daar de bereiding van brood plaats vond in een ruimte waarin ander keukenzout dan jodiumhoudend broodzout, waaronder wordt verstaan keukenzout, dat een gelijkmatig verdeelde, door de Minister van Sociale Zaken en Volksgezondheid vastgestelde hoeveelheid kaliumjodide bevatte, aanwezig was". 5. Verwerping van gevoerd verweer 5.I. Blijkens het proces-verbaal van de terechtzitting van het Hof van 7 maart 1983 is aldaar door en namens de verdachte, voor zover in cassatie van belang, het verweer gevoerd, dat het bewezene niet strafbaar is, aangezien de in de artikelen 7 en 8 1 van het Broodbesluit (Warenwet) vervatte bepalingen waarin het gebruik van jodiumhoudend broodzout wordt voorgeschreven geen wettelijke grondslag vinden. in de Warenwet, omdat noch uit de tekst noch uit de geschiedenis van die wet kan worden opgemaakt dat de wetgever de bevoegdheid zou hebben willen delegeren om door middel van broodzout kaliumjodide aan de verbruikers te doen toekomen en aldus een buiten de eigenlijke broodproductie gelegen doel te dienen, te weten voorkoming van struma. 5.2. Hieromtrent is door het Hof overwogen en beslist: "dat het ( ... ) verweer niet opgaat, omdat noch de tekst van artikel 16 van de Warenwet noch ook de geschiedenis van de totstandkoming daarvan dwingt tot een zo enge interpretatie van doel en strekking van de Warenwet in het algemeen en van artikel 16 daarvan in het bijzonder als door de verdachte en de raadsman blijkens het voorgedragen verweer wordt voorgestaan". 6. Beoordeling van het derde middel 6.1. Dit middel stelt de beslissende vraag aan de orde, of de voorschriften welke zijn vervat in artikel 7, eerste lid aanhef en onder m, van het Broodbesluit (Warenwet), luidende: "Onverminderd het bepaalde in artikel 1 van "het Algemeen Besluit (Warenwet) mag de bereiding, verpakking of behandeling van brood en de als zodanig aangeduide waar slechts plaatsvinden in ruimten, welke voldoen aan de volgende eisen: ... .. m. ander keukenzout dan jodiumhoudend broodzout; waaronder wordt verstaan keukenzout, dat een gelijkmatig verdeelde door onze Minister van Sociale Zaken en Volksgezondheid vast te stellen hoeveelheid kaliumjodide bevat, mag niet aanwezig zijn", en artikel 8, aanhef en onder e, van dat besluit, Iuidende: "Voor de bereiding van brood mag niet zijn of worden gebruik gemaakt : .... e. van ander keukenzout dan jodiumhoudend broodzout, als bedoeld in artikel 7, eerste lid, onder m, geacht kunnen worden een wettelijke grondslag te vinden in artikel 16, eerste lid, van de Warenwet (Stb. 1935, 793) , luidende: "Bij algemene maatregel van bestuur kunnen in het belang van de volksgezondheid: a. de zelfstandigheden, voorwerpen of gereedschappen worden aange