ECLI:NL:HR:1956:102

Openbare terechtzitting van Vrijdag 15 Juni 1956. De zitting is geopend des voormiddags te 10 uur. De deurwaarder roept de volgende zaken uit: De Hoge Raad der Nederlanden , in de zaak (No. 8984 van): [eiser] , wonende te [woonplaats], eiser tot cassatie van een door het Gerechtshof aldaar op 8 December 1955 tussen partijen gewezen arrest, vertegenwoordigd door Mr. K. van Rijckevorsel, advocaat bij den Hogen Raad, t e g e n den Staat der Nederlanden , wiens zetel is gevestigd te 's-Gravenhage, verweerder in cassatie, vertegenwoordigd door Mr. Droogleever Fortuyn, mede advocaat bij den Hogen Raad; Gehoord partijen; Gehoord den Advocaat-Generaal Loeff, namens den Procureur-Generaal, concluderende tot verwerping van het beroep en veroordeling van eiser in de daarop gevallen kosten; Gezien de stukken; Overwegende dat uit het bestreden arrest blijkt: dat [eiser] bij deurwaardersexploit van 7 October 1952 den Staat heeft aangemaand uiterlijk op 15 November 1952 te zijnen aanzien uitvoering te geven of te doen geven aan de over het tijdvak van 1 Mei 1942 tot 1 Augustus 1945 gegolden hebbende wettelijke regelingen, welke hem als Mulo-onderwijzer, ambtenaar in vasten dienst van het Gouvernement van Nederlands-Indië, over dat tijdvak op bezoldiging recht gaven, althans zich tot zodanige uitvoering bereid te verklaren, en voor het geval — zoals is geschied — de Staat aan deze aanmaning geen gevolg zou geven, bij hetzelfde exploit den Staat heeft gedagvaard voor de Arrondissements-Rechtbank te 's-Gravenhage om door deze te horen verklaren, dat de weigering van den Staat om aan voormelde aanmaning te voldoen oplevert een onrechtmatige daad tegenover [eiser]; dat [eiser] bij conclusie van eis in eersten aanleg, zoals deze tijdens het geding voor de Rechtbank is gewijzigd en in hoger beroep nog op enkele punten is aangevuld, tot steun van deze vordering heeft aangevoerd: ‘’1. dat [eiser], als mulo-onderwijzer, ambtenaar in vaste dienst van Nederlands-Indië is geweest en als zodanig eervol is ontslagen per 31 December 1946; ‘’2. dat [eiser] gedurende het tijdvak van 1 Mei 1942 tot 1 Augustus 1945, toen hij tengevolge van zijn verblijf in Japanse gevangenschap verhinderd was zijn ambtswerkzaamheden te verrichten, is gebleven onder de volledige rechtsbescherming van het Bezoldigingsbesluit Burgerlijke Landsdienaren 1938, vastgesteld bij Gouvernementsbesluit van 18 Februari 1938 (Indisch Staatsblad no. 106) — hierna te noemen ‘’het BBL’’ — krachtens welke Indische wettelijke regeling en de daartoe behorende bijlagen, aan zijn betrekking was verbonden, voor bezoldiging en andere voordelen, tezamen, een bedrag van f. 675,- per maand; ‘’3. dat immers de Japanse bezettende macht weliswaar gedurende de bezettingstijd van Nederlands-Indië [eiser] gevangen heeft gehouden, doch hem nimmer heeft ontslagen en evenmin het BBL heeft ingetrokken of gewijzigd, zodat deze krachtens artikel 40 der Indische Staatsregeling uitgevaardigde administratiefrechtelijke wettelijke regeling steeds onverminderd ten aanzien van [eiser] en de andere Indische burgerlijke lansdienaren is blijven gelden gedurende het tijdvak van 1 Mei 1942 tot 1 Augustus 1945; ‘’4. dat [eiser] dan ook na zijn bevrijding uit de Japanse gevangenschap geen nieuwe aanstelling als ambtenaar heeft gekregen, doch te zijnen aanzien bij het hierbij overgelegde besluit is vastgesteld, dat hij zich voor hervatting van zijn ambtswerkzaamheden had aangemeld, terwijl voorts het tijdvak van 1 Mei 1942 tot 1 Augustus 1945 volledig heeft meegeteld voor het aan [eiser] en zijn lotgenoten toekomende pensioen en de hun krachtens het BBL toekomende periodieke weddeverhogingen; ‘’5. dat [eiser] en zijn lotgenoten bij de aanvang der bezetting van Nederlands-Indië ingevolge opdracht van of vanwege de Gouverneur-Generaal hun ambtswerkzaamheden hebben voortgezet en slechts door het geweld van de Japanse bezettende macht, dus door overmacht, daarin zijn verhinderd, zodat hun dit niet verrichten dezer werkzaamheden niet dat het door de Staat geschonden en overtreden BBL, alsmede voormelde staatsrechtelijke norm strekken ter bescherming der Indische burgerlijke landsdienaren, dus ook ter bescherming van [eiser]; ‘’14. dat [eiser] door voormelde onrechtmatige daad van de Staat schade heeft geleden ten bedrage van f. 675,- per maand over een tijdvak van 39 maanden, dus ten bedrage van f. 26.325,- verminderd met de over dat tijdvak verschuldigde aftrek voor pensioenbijdragen, althans schade tot een zodanig bedrag als later, zo nodig, in goede justitie zal worden vastgesteld; ‘’15. dat het bedrag der schade echter voor dit geding niet terzake is, doch slechts nodig is, dat vaststaat, dat [eiser] en zijn lotgenoten tengevolge van voormelde onrechtmatige daad zeer aanzienlijke stoffelijke schade hebben geleden;’’ dat de Rechtbank bij vonnis van 26 April 1954 [eiser] in zijn vordering niet-ontvankelijk heeft verklaard; dat op het door [eiser] tegen dit vonnis ingestelde hoger beroep het Hof bij het bestreden arrest heeft overwogen: ‘’dat de door [eiser] tegen het vonnis aangevoerde bezwaren gevoegelijk kunnen worden samengevat in deze enkele grief: ‘’Ten onrechte heeft de Rechtbank de door [eiser] ingestelde vordering niet toegewezen: a. omdat de Indische bestuursorganen de publiekrechtelijke plicht hadden tot betaling van het salaris van [eiser] over het tijdvak 1 Mei 1942 tot 1 Augustus 1945, door [eiser] in Japanse gevangenschap doorgebracht; b. omdat de schending van die publiekrechtelijke plicht behoort te worden toegerekend aan de Regering van het Koninkrijk der Nederlanden, als vroegere souverein over het tot dat Koninkrijk behoord hebbende gebiedsdeel, dus ook aan de Staat der Nederlanden, die zoal niet dezelfde Staat-rechtspersoon is als dat Koninkrijk, dan toch in ieder geval dezelfde Regering heeft als dat Koninkrijk; immers het Koninkrijk (dan wel de Staat) een onrechtmatige daad jegens [eiser] heeft gepleegd door: 1) de Indische bestuursorganen niet tot bovenbedoelde betaling te nopen dan wel hen daartoe in staat te stellen, 2) niet te voldoen aan de publiekrechtelijke garantieverplichting, welke ten deze op het Koninkrijk (de Staat) rustte, a) reeds vóór de souvereiniteitsoverdracht; b) althans in verband met de souvereiniteitsoverdracht’’; ‘’dat de Staat in beide instantiën zich er toe heeft bepaald, de verplichting der voormalige Indische Regering jegens [eiser] tot doorbetaling van diens salaris over het tijdvak van 1 Mei 1942 tot 1 Augustus 1945, door hem in Japanse gevangenschap doorgebracht, te ontkennen dan wel niet te erkennen, zonder daarbij de gronden voor zijn zienswijze mede te delen; ‘’dat het Hof die verplichting — behoudens daarbij eventueel toe te passen verrekening — wèl aanneemt; ‘’dat toch vaststaat, dat [eiser] ook tijdens zijn internering is gebleven in dienst van het Indische Gouvernement, na de capitulatie van Japan zich voor hervatting van zijn ambtverrichtingen heeft gemeld en per 31 December 1946 als ambtenaar in vaste dienst van Nederlands-Indië eervol is ontslagen; ‘’dat mede vaststaat, dat in geen enkele specifieke bepaling van vooroorlogse rechtspositieregelingen voor de ambtenaren van het toenmalige Nederlands-Indië het recht van de ambtenaar op doorbetaling of nabetaling van zijn salaris over een oorlogsperiode, waarin hij tengevolge van vijandelijke maatregelen verhinderd was zijn ambt uit te oefenen, uitdrukkelijk wordt ontkend (vergelijk schriftelijk antwoord van de Regering op de desbetreffende vraag in het Voorlopig Verslag der Tweede Kamer over de Nota inzake het rapport van de Commissie Achterstallige Betalingen, Zitting 1952-1953, No. 3107, stuk 3); ‘’dat die ontkenning met name niet wordt aangetroffen in het op [eiser] toepasselijke Bezoldigingsbesluit Burgerlijke Landsdienaren 1938 (Indisch Staatsblad 1938, No. 106), veeleer de daarin voorkomende of daarmede samenhangende voorschriften betreffende de toekenning van non-activiteitssalaris, verlofssalaris en salariëring in geval van ziekte en derg of [eiser]' stellingen een rechtsvordering uit onrechtmatige daad kunnen wettigen; ‘’dat, wat de eerste vraag betreft, de rechtsgemeenschap ‘’het Koninkrijk der Nederlanden’’, omvattende volgens artikel 1 der Grondwet — zoals dit voorschrift heeft gegolden vóór het tijdstip van de overdracht der souvereiniteit, en derhalve buiten beschouwing gelaten de nadien tot stand gekomen nieuwe structuur van het Koninkrijk - de in dat artikel genoemde grondgebieden, wél is een volkenrechtelijk rechtssubject en ook is een staatsrechtelijk begrip, doch niet voldoet aan de criteria voor een rechtspersoon te stellen, reeds hierom niet, wijl zij mist een eigen, van dat der samenstellende delen afgescheiden vermogen, terwijl ook iedere regeling ontbreekt, hoe zodanig eigen vermogen zou kunnen worden gevormd; ‘’dat een aansprakelijkstelling van deze rechtsgemeenschap uit hoofde van een beweerdelijk door haar gepleegde onrechtmatige daad derhalve reële betekenis mist en een daarop gerichte rechtsvordering niet-ontvankelijk zou moeten worden verklaard; ‘’dat dit echter in het onderhavige geval niet nodig is, aangezien de Staat, die overeenkomstig artikel 4, 1° Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering gedagvaard is als de Staat der Nederlanden, gevestigd te 's-Gravenhage, en op die dagvaarding is verschenen, zich overeenkomstig een vaste jurisprudentie terecht beschouwt als het Rijk in Europa (Nederland) en hiermede ook overeenkomt de kennelijk subsidiaire stelling van [eiser], dat het Rijk in Europa aansprakelijk is voor de door hem gestelde onrechtmatige daad, omdat de Regering van het Rijk in Europa — in het ten deze in aanmerking komende tijdvak —tevens was orgaan van het souvereine Koninkrijk en voorts de rechtsverhouding tussen het Rijk in Europa en het voormalige Nederlands-Indië als delen van het Koninkrijk niet de kenmerken droeg van een zuivere nevenschikking, doch het moederland door middel van de Nederlandse wetgeving en de Nederlandse Regering in menig opzicht belangrijke invloed uitoefende op het bestuur van het andere staatsdeel; ‘’dat, wat de tweede vraag aangaat, het Hof het bezwaar van de Staat tegen de gekozen rechtsfiguur ener actie uit onrechtmatige daad niet deelt; dat [eiser] niet betwist, dat alleen de Regering van Nederlands-Indië (sedert 1948 Indonesië) primair en rechtstreeks gehouden was tot betaling van zijn achterstallig salaris, doch daarnevens een beroep doet op een geldende staatsrechtelijke norm, krachtens welke het Koninkrijk verplicht zoude zijn zorg te dragen voor de nakoming van die betalingsverplichting en daarvoor in te staan, weshalve het Koninkrijk — subsidiair het Rijk in Europa — aansprakelijk is voor de door de schending van die staatsrechtelijke norm veroorzaakte schade; ‘’dat deze stellingen — al zou op grond daarvan wellicht ook uit wanprestatie kunnen zijn geageerd — een rechtsvordering uit onrechtmatige daad rechtvaardigen; ‘’dat [eiser] de schending van meergenoemde rechtsnorm in de eerste plaats hierin ziet, dat de Regering van het Koninkrijk — tevens die van het Rijk in Europa — niet heeft betracht de vereiste zorg voor de uitbetaling door de Indische bestuursorganen van het aan hem en zijn lotgenoten toekomende achterstallige salaris, en dat die Regering met name in gebreke is gebleven door middel van een daartoe strekkende, krachtens artikel 1 der Indische Staatsregeling door de Kroon aan de Gouverneur-Generaal te geven aanwijzing, de Indische bestuurorganen tot die betaling te nopen, zo nodig door hen daartoe in staat te stellen; ‘’dat deze grondslag der vordering niet deugdelijk voorkomt, aangezien het Hof zich geheel verenigt met de beslissing van de eerste rechter, dat de beantwoording van de vraag, of er voor de Regering hier te lande termen aanwezig waren zich in het onderhavige geval van bovengenoemd staatsrechtelijk middel tegenover de Indische overheid te bedienen, uitsluitend ligt op het terrein van het overheidsbeleid, hetwelk zich aan toetsing door de rechter onttrekt; ‘’dat [eiser] K 178); ‘’dat die verklaringen en die wet beogen zekere waarborgen te scheppen voor ambtenaren, die bereid zouden zijn hun krachten te geven aan de opbouw van de nieuwe organen met het oog op de overgang naar een nieuwe rechtsorde; dat zij voor de in functie zijnde landsdienaren niet gewagen van terugwerkende kracht der garanties en deze daarom, mede gelet op de strekking der garanties, niet kan worden aangenomen, terwijl, voorzover de wet onder bepaalde voorwaarden ook garanties verleent aan gewezen landsdienaren die vóór 5 Augustus 1949 zijn ontslagen (artikel 1 sub II en artikel 3), die garanties alleen betreffende voldoening van alle rechten en aanspraken welke ‘’als gevolg van het hun verleende ontslag’’ voortvloeien uit de op 5 Augustus 1949 van kracht zijnde regelingen en hieronder de rechten op betaling van achterstallig salaris niet geacht kunnen worden te zijn begrepen; ‘’dat het onderdeel b der grief in zijn algemene strekking derhalve niet opgaat, doch thans nog moet worden onderzocht, of anders dient te worden geoordeeld in verband met de overdracht van de souvereiniteit over Indonesië op 27 December 1949, nadat de resultaten van de Ronde Tafel Conferentie bij de wet van 21 December 1949, Staatsblad J 570 (Wet Souvereiniteitsoverdracht Indonesië) waren aanvaard; ‘’dat door die overdracht de rechtspersoon Indonesië ophield te bestaan, omdat daardoor dit deel van het Koninkrijk overging naar een nieuwe zich eerst thans vormende Staat en hier geenszins alleen van een wisseling van Regering of Staatsinstelling sprake was, zodat het standpunt van de Staat, dat de rechtspersoon Indonesië zich alleen in andere vorm — als de Republiek der Verenigde Staten van Indonesië — voortzette, niet juist is te achten; ‘’dat de vraag, in hoever bij deze vorm van statenopvolging volgens de beginselen van het Volkenrecht ook de rechten en verplichtingen van het vroegere gebiedsdeel op de nieuwe Staat overgaan — over welke vraag in gezaghebbende litteratuur verschillend wordt geoordeeld — in dit geval geen beantwoording behoeft, daar de partijen deze aangelegenheid bij overeenkomst hebben geregeld, en wel in dien zin, dat volgens artikel 4 der Overgangsovereenkomst beide partijen erkennen en aanvaarden, dat alle rechten en verplichtingen van Indonesië op de Republiek der Verenigde Staten van Indonesië overgaan, zowel die van privaatrechtelijke als die van publiekrechtelijke aard, voor zover daaromtrent in de onder het Uniestatuut begrepen bijzondere overeenkomsten niet anders is bepaald, terwijl meer in het bijzonder wat de schulden betreft, artikel 25 sub D der Financiële en Economische Overeenkomst bepaalt, dat ten laste van de Republiek der Verenigde Staten van Indonesië komen alle interne schulden van Indonesië op de datum van de souvereiniteitsoverdracht; ‘’dat noch de aard van de in dit geding bedoelde schulden, noch de enkele omstandigheid dat de Staat in dit geding het bestaan van die schulden niet erkent, naar 's Hofs oordeel grond geeft die schulden niet onder bovengenoemde algemeen luidende regeling begrepen te achten; ‘’dat, wat hiervan ook zij, [eiser] zich niet ten onrechte erover beklaagt, dat hij tengevolge van de souvereiniteitsoverdracht rechtens en feitelijk in zijn positie als crediteur schade lijdt, immers hij daardoor zijn vroegere debiteur heeft verloren, terwijl het voor hem reeds op practische gronden zeer bezwaarlijk zal zijn, rechten ten deze tegen de opvolgende Staat geldend te maken; ‘’dat evenwel bij de beoordeling van de rechtsgevolgen niet mag worden voorbijgezien, dat het hier niet geldt een daad van een administratief orgaan, welke door de rechter op haar rechtmatigheid kan worden getoetst, doch een daad van de wetgever welke, als rechtsnorm, niet kan zijn een onrechtmatige daad; dat dus ook de niet-vergoeding van de schade, welke uit zodanige daad van wetgeving voortvloeit, niet als onrechtmatig kan worden aangemerkt, doch het alleen aan de wetgever staat te beoordelen, of er naar billijkheid termen aa Schending en/of verkeerde toepassing van voormelde artikelen, benevens de artikelen 4 der Overgangsovereenkomst, 25 der Financiële en Economische Overeenkomst (Staatsblad J 570), 175 der Grondwet, 20 der Wet op de Rechterlijke Organisatie en 59 van het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering, doordat het Hof ten onrechte de vordering van [eiser] heeft afgewezen met een beroep op de artikelen 4 der Overgangsovereenkomst en 25 onder D der Financiële Economische Overeenkomst, omdat; a) deze bepalingen niet de bedoeling of strekking hebben, dus niet redengevend zijn om wijziging te brengen in de, bij het eerste middel en in de conclusie van eis omschreven, staatsrechtelijke verantwoordelijkheid van de Nederlandse Regering; b) de vordering van [eiser] niet strekt tot betaling van schadevergoeding wegens door den Staat der Nederlanden of door de rechtspersoon Nederlands-Indië gepleegde onrechtmatige daad, doch ter verkrijging van een declaratoire beslissing in het geschil, of, nu sedert de souvereiniteitsoverdracht de rechtspersoon Nederlands-Indië niet meer bestaat, de Nederlandse dan wel de Indonesische Regering of uitvoerende macht staatsrechtelijk jegens [eiser] verantwoordelijk is voor de uitvoering van het vóór de souvereiniteitsoverdracht geldende Nederlands-Indische ambtenarenrecht, zodat de beslissing van het Hof niet is gegeven op den grondslag van de conclusie van eis; c) niet mag worden aangenomen, dat de Nederlandse Regering kan hebben bedoeld op den Indonesischen Staat af te wentelen de verplichtingen tot betaling van schadevergoeding wegens gepleegd onrecht, die door haar of door de Indische Overheid nimmer zijn erkend en waarvan de omvang nimmer is vastgesteld, terwijl, zo mogelijk nog minder, mag worden aangenomen dat de Indonesische Regering zou hebben kunnen bedoeld om zodanige verplichtingen te erkennen en te aanvaarden, als bedoeld in artikel 4 der Overgangsovereenkomst, of over te nemen, als bedoeld in artikel 25 onder D der Financiële en Economische Overeenkomst; zodat de gronden waarop het Hof heeft aangenomen, dat de souvereiniteitsoverdracht geen wijziging bracht in de rechtspositie, zoals die door het Hof was vastgesteld, onjuist, althans zeker onvoldoende zijn, en alsnog dient te worden onderzocht of en in hoeverre voormelde rechtspositie als gevolg van de souvereiniteitsoverdracht werd gewijzigd.’’; Overwegende ten aanzien van de voorgestelde middelen van cassatie, dat bij het eerste middel — onder erkenning dat het voormalige Nederlands Indië (Indonesië) was een rechtspersoon, welker eigendommen, baten en lasten van die van den Staat der Nederlanden gescheiden waren en voor de betaling van welker schulden die Staat niet aansprakelijk was — wordt gesteld, dat na de souvereiniteitsoverdracht een verantwoordelijkheid van den Staat moet worden aangenomen voor de niet-uitvoering van Indonesisch recht, hetwelk de verhouding regelde tussen de voormalige Overheid en haar ambtenaren; dat bij het tweede middel onder b wordt gesteld dat het Hof deze stelling niet zou hebben behandeld; dat deze bewering echter feitelijken grondslag mist, immers het Hof zich over die stelling heeft uitgesproken, in het bijzonder ook met een beroep op de artikelen 4, eerste lid, van de Overgangsovereenkomst en 25 aanhef en onder D van de Financiële en Economische Overeenkomst, beroep hetwelk in het tweede middel onder a ) en c ) wordt bestreden; dat ter adstructie van de bij het eerste middel gevoerde stelling bij pleidooi is aangevoerd: dat de Overheid, die vóór de souvereiniteitsoverdracht het bewind over Indonesië voerde en die door het onbetaald laten van de bedoelde salarissen een onrechtmatigen toestand heeft geschapen, niet meer bestaat, en het met de Nederlandse souvereiniteit van vóór 27 December 1949 in strijd zou zijn om aan te nemen, dat de Republiek voor dien onrechtmatigen toestand verantwoordelijkheid zou moeten dragen; dat de Republiek een zodanige verantwoordelijkheid ook niet op zich heeft genomen bij de overeenkoms