ECLI:NL:GHSHE:2024:1040

GERECHTSHOF ’s-HERTOGENBOSCH Team Handelsrecht zaaknummer 200.337.747/01 arrest van 26 maart 2024 in de zaak van [appellante] , handelend onder de naam [Coffeeshop X], wonende te [vestigingsplaats] , appellante in principaal hoger beroep, geïntimeerde in incidenteel hoger beroep, hierna aan te duiden als [appellante] , advocaat: mr. M.L. Winters te Amsterdam, tegen Gemeente Roermond, gevestigd te Roermond, geïntimeerde in principaal hoger beroep, appellante in incidenteel hoger beroep, hierna aan te duiden als de gemeente, advocaat: mr. M.G.G. van Nisselroij te Venlo, op het bij exploot van dagvaarding van 30 januari 2024 ingeleide hoger beroep van het kortgedingvonnis van 25 januari 2024, door de voorzieningenrechter van de rechtbank Limburg, zittingsplaats Roermond, gewezen tussen [appellante] als eiseres en de gemeente als gedaagde.

Het verloop van de procedure in hoger beroep blijkt uit: de dagvaarding in hoger beroep met grieven, producties 19 tot en met 21, en wijziging van eis; de memorie van antwoord in principaal hoger beroep, tevens memorie van grieven in incidenteel hoger beroep, met producties 1 tot en met 4; de op 12 maart 2024 gehouden mondelinge behandeling, waarbij beide partijen spreekaantekeningen hebben overgelegd en waarbij [appellante] in het incidenteel hoger beroep heeft geantwoord; de bij H12-formulier van 5 maart 2024 door [appellante] toegezonden producties 18 en 22, die [appellante] bij de mondelinge behandeling bij akte in het geding heeft gebracht. Het hof heeft daarna een datum voor arrest bepaald. Het hof doet recht op bovenvermelde stukken en de stukken van de eerste aanleg.

De vaststaande feiten en de kern van het geschil 3.1.1. Het gaat in dit kort geding naar de kern genomen om de vraag of de gemeente de lopende verdelingsprocedure ter zake exploitatievergunningen voor twee coffeeshops in de gemeente moet aanhouden totdat het college van B&W haar weigering om een voor [appellante] gunstig planologisch principebesluit te nemen, in heroverweging heeft genomen en daarop heeft beslist. In verband daarmee is ook de vraag aan de orde of voor [appellante] tegen de weigering van het principebesluit een met voldoende waarborgen omklede bestuursrechtelijke rechtsgang openstaat, dan wel of zij ontvankelijk is bij de burgerlijke kortgedingrechter. 3.1.2. In dit hoger beroep kan worden uitgegaan van de volgende feiten. a. In de gemeente Roermond is bij besluit van de gemeenteraad van 11 november 1997 het aantal coffeeshops gemaximeerd op twee. b. De exploitatievergunningen voor de huidige twee locaties waar coffeeshops zijn gevestigd, zijn met ingang van 10 oktober 2019 voor de duur van vijf jaar verleend en verlopen dus op 9 oktober 2024. Bij de verlening van deze vergunningen voor vijf jaar heeft een rol gespeeld dat de gemeente de huidige locaties niet geschikt acht en in de periode van vijf jaar wil komen tot het vergunnen van twee coffeeshops op beter geschikte locaties in de gemeente. c. Met het oog op de uitgifte van nieuwe exploitatievergunningen heeft de burgemeester op 10 juli 2020 de “Beleidsregel houdende bepalingen inzake de verdeling van exploitatievergunningen coffeeshops gemeente Roermond 2020” (hierna: de Beleidsregel van de burgemeester) vastgesteld, teneinde de beschikbare twee exploitatievergunningen op een eerlijke wijze te verdelen onder geschikt bevonden ondernemers. In de Beleidsregel van de burgemeester staat onder meer het volgende: “ Artikel 4 Indieningsvereisten 1. Bij de aanvraag worden de volgende bescheiden en bewijsstukken overgelegd: (…) i. een verkeersonderzoek, waarin naar voren komt hoeveel verkeersbewegingen als gevolg van de vestiging van de coffeeshop plaatsvinden, of de etmaalcapaciteit van de ontsluitingswegen met inachtneming van die extra verkeersbeweging voldoende is, en of de vestiging van de coffeeshop voldoet aan de parkeernormen van de gemeente; (…) l. indien ter plaatse een passende horecabestemming ontbreekt: een afschrift van een in dit kader bij het College van burgemeester en wethouders ingediend volledig principeverzoek. (…) Artikel 8 Deelname loting 1. Tot deelname aan de loting worden uitsluitend toegelaten de aanvragen: (…) c. voor zover op de aangedragen locatie een passende horecabestemming ontbreekt: waarbij de aanvrager een principebesluit kan overleggen waaruit blijkt dat het bevoegd bestuursorgaan bereid is planologische medewerking te verlenen. (…) Artikel 12 Vestigingscriteria (…) 3. Verkeer De vestiging van een coffeeshop mag niet leiden tot onevenredig (negatieve) gevolgen voor de bestaande verkeersstructuur, en de hiermee samenhangende verkeersveiligheid. Dit betekent onder andere dat de etmaalcapaciteit van de ontsluitingswegen voldoende moet zijn om de verwachte extra verkeersstromen te kunnen verwerken. Tevens moet de locatie kunnen voorzien in voldoende parkeergelegenheid, conform de geldende parkeernormen van de gemeente. 4. Bestemming horeca (…) Indien een locatie voldoet aan de overige vestigingscriteria, maar de passende horecabestemming ontbreekt, dan dient tijdig een planologisch juridische procedure (wijziging bestemmingsplan of afwijken van het bestemmingsplan middels een omgevingsvergunning) te worden doorlopen. Het toetsingskader daarbij is een goede ruimtelijke ordening. Hierbij kan worden afgeweken van het standaard locatiebeleid voor horecabedrijven. 5. Woon-, werk- en leefklimaat De verwachte invloed van de coffeeshop op het woon-, werk- en leefklimaat in de omgeving wordt beoordeeld. Relevante aspecten daarbij zijn onder andere, naast verkeerskundige aspecten, geluidsoverlast, vervuiling en/of aantasting van de sociale veiligheid. In aanvulling op bovenstaande criteria wordt voor elke locatie getoetst of een coffeeshop op de aangedragen locatie acceptabel is vanuit het oogpunt van openbare orde, veiligheid en/of leefbaarheid. Dat kan betekenen dat -ondanks dat een locatie primair voldoet aan de gestelde vestigingscriteria- een locatie alsnog niet geschikt wordt geacht om een coffeeshop te vestigen. (…) Artikel 14 Afwijkingsbevoegdheid in het belang van de openbare orde en/of veiligheid De burgemeester kan afwijken van deze beleidsregel in het belang van de veiligheid en/of openbare orde.” - d. Een exploitatievergunning moet op grond van artikel 2:28 lid 3 van de Algemene Plaatselijke Verordening Roermond (APV) juncto artikel 12 lid 4 van de Beleidsregel van de burgemeester worden geweigerd, als er sprake is van strijdigheid met een geldend bestemmingsplan (sinds 1 januari 2024: omgevingsplan). Het college van burgemeester en wethouders (hierna: het college van B&W) heeft in verband daarmee op 14 juli 2020 de “Beleidsregel van het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Roermond houdende bepalingen inzake de ruimtelijke vestigingscriteria voor nieuwe coffeeshops in de gemeente Roermond 2020” (hierna: de Beleidsregel van het college) vastgesteld. In de Beleidsregel van het college staat onder meer het volgende: “overwegende dat de burgemeester op 10 juli 2020 de ‘Beleidsregel houdende bepalingen inzake de verdeling van exploitatievergunningen coffeeshops gemeente Roermond 2020’ heeft vastgesteld, en dat deze beleidsregel onder andere vestigingscriteria voor de vestiging van nieuwe coffeeshops bevat; overwegende dat een potentiële locatie voor een nieuwe coffeeshop, die voldoet aan deze vestigingscriteria, mogelijk niet over een passende horecabestemming beschikt, en dat in die gevallen een planologisch afwijkingsbesluit (omgevingsvergunning voor de activiteit ‘handelen in strijd met regels ruimtelijke ordening) voor de burgemeester een vereiste is om de op grond van de Algemene plaatselijke verordening benodigde exploitatievergunning te kunnen verlenen; (…) Artikel 1: Definities In deze beleidsregel wordt verstaan onder: (…) 10.

Vanwege de hiervoor beschreven overwegingen is het onwenselijk om in principe medewerking te verlenen aan een coffeeshop op de door u aangedragen locatie. Het verlenen van medewerking aan een coffeeshop deze locatie verdraagt zich niet met een goede ruimtelijke ordening. Het verzoek is daarom niet voor het overige aan andere (relevante) omgevingsaspecten getoetst. Tegen de beslissing op dit principeverzoek staat geen bezwaar/beroep open.” - o. Bij besluit van 11 december 2023, verzonden op 11 december 2023, heeft de burgmeester besloten de door [appellante] aangevraagde exploitatievergunning te weigeren wegens strijd met het geldende bestemmingsplan. In het besluit staat onder meer het volgende: “Het college heeft inmiddels op 5 december 2023 besloten dat het niet bereid is planologische medewerking te verlenen aan de exploitatie van een coffeeshop op de door u beoogde locatie. Hierover wordt u ook in een aparte brief geïnformeerd door het college. Dit gegeven heeft tot gevolg dat uw aanvraag moet worden uitgesloten van verdere deelname aan de verdelingsprocedure, en dat de exploitatievergunning moet worden geweigerd.” - p. Bij e-mail van 10 januari 2024 heeft de gemeente aan [appellante] onder meer het volgende meegedeeld: “Geachte [appellante] , U heeft een vraag gesteld over de verdere voortgang van de verdelingsprocedure en dan met name of een loting plaats zal vinden. Op dit moment bedraagt het aantal resterende aanvragen twee, hetgeen gelijk is aan het aantal beschikbare vergunningen. Dit betekend dat er geen loting zal plaatsvinden. De volgende fase van de verdelingsprocedure bestaat eruit dat de resterende aanvragen inhoudelijk worden getoetst aan de vestigingscriteria van de beleidsregel, de weigeringsgronden als bedoeld in (…) en de Wet Bibob (artikel 11 van de beleidsregel). De uitkomst van deze toetsing bepaalt dus uiteindelijk of de gevraagde exploitatievergunning kan worden verleend of dient te worden geweigerd.” - q. Bij brief van 16 januari 2024 heeft de advocaat van [appellante] onder meer het volgende meegedeeld aan het college van B&W: “Kort gezegd is cliënte van mening dat het niet honoreren van het principeverzoek (…) op basis van cliënte onbekende criteria en het op basis daarvan weigeren van de gevraagde exploitatievergunning voor een coffeeshop (…) onrechtmatig c.q. onredelijk is, zeker gezien de belangen die er spelen. Ik licht dat toe. (…) Bij dezen verzoek ik - voor zover nodig sommeer - u Burgemeester namens cliënte de verdelingsprocedure, althans de verdere voortgang van deze procedure met betrekking tot het vergunnen van de exploitatievergunningen coffeeshops Roermond op te schorten c.q. te staken en gestaakt te houden totdat cliënte in de gelegenheid is gesteld haar principeverzoek c.q. aanvraag aan te vullen en in te dienen, en daarop door het college voortvarend zal zijn beslist.” r. [appellante] heeft bij bezwaarschrift van 18 januari 2024 bij de burgemeester en bij het college van B&W bezwaar gemaakt tegen de negatieve beslissing van het college van B&W van 5 december 2023 op het verzoek om een principebesluit en tegen het besluit van de burgemeester van 11 december 2023 tot weigering van de exploitatievergunning. De hoorzitting in deze bezwaarprocedure staat gepland voor 2 april 2024. s. [appellante] heeft voorts bij schrijven van 18 januari 2024 bij de voorzieningenrechter van de afdeling bestuursrecht van de rechtbank Limburg, zittingsplaats Roermond, het verzoek ingediend om het besluit tot weigering van de exploitatievergunning en het negatieve beslissing op het verzoek om een principebesluit te schorsen tot zes weken na de beslissing op bezwaar. Bij mondelinge uitspraak van 30 januari 2024 heeft de voorzieningenrechter van de afdeling bestuursrecht onder meer het volgende overwogen: “4. De voorzieningenrechter overweegt allereerst volledigheidshalve dat ter zitting is gebleken dat het onderhavige verzoek om een voorlopige verzoek niet gericht is tegen de afwijzende beslissing op het principeverzoek van verzoekster tot wijziging van de bestemming van haar pand aan de [adres 1A] . Dit is immers geen appellabel besluit. In dat kader kan daarom geen voorlopige voorziening worden getroffen. Het verzoek om een voorlopige voorziening is enkel gericht legen het besluit tot afwijzing van de exploitatievergunning.” De voorzieningenrechter heeft vervolgens geoordeeld over het verzoek om een voorlopige voorziening ter zake de weigering van de exploitatievergunning, en dat verzoek afgewezen. t. Op 22 januari 2024 (de dag voor de mondelinge behandeling van het onderhavige kort geding bij de voorzieningenrechter) heeft [appellante] haar principeverzoek aangevuld met een aanvullende rapportage van haar verkeersdeskundige op de punten van vermenging vrachtverkeer en recreatief verkeer en het voldoen aan de parkeervraag, en aan het college van B&W verzocht om haar reactie op de negatieve principebeslissing met spoed te behandelen. u. Bij gelegenheid van de mondelinge behandeling van het onderhavige kort geding bij de voorzieningenrechter heeft de gemeente meegedeeld dat het college van B&W om meerdere door de gemeente genoemde redenen niet voornemens is om planologische medewerking te verlenen aan vestiging van een coffeeshop op de door [appellante] gewenste locatie.

3.2.1. In de onderhavige kortgedingprocedure vorderde [appellante] in het geding bij de voorzieningenrechter als onmiddellijke voorziening bij voorraad in de zin van artikel 254 Rv, samengevat: I. veroordeling van de gemeente, althans de burgemeester, om per direct op te schorten, c.q. te staken en gestaakt te houden de thans lopende verdelingsprocedure van exploitatievergunningen coffeeshops 2020, totdat [appellante] door de gemeente (het college van B&W) in de gelegenheid zal zijn gesteld haar principeaanvraag aan te vullen c.q. een nieuwe in te dienen, en daarop een nieuwe beslissing zal zijn genomen en deze nieuwe beslissing is meegenomen in de bestuursrechtelijke procedure met betrekking tot de weigering exploitatievergunning, en daarop onherroepelijk zal zijn beslist; II. veroordeling van de gemeente tot betaling van een dwangsom van € 5.000,-- per dag(deel) dat de gemeente zich niet aan de onder I genoemde veroordeling houdt, met bepaling dat boven een bedrag van € 650.000,-- geen verdere dwangsommen worden verbeurd; III. dan wel een andere beslissing of voorlopige maatregel die de voorzieningenrechter geraden acht; met veroordeling van de gemeente in de proceskosten, vermeerderd met wettelijke rente. 3.2.2. Aan deze vordering heeft [appellante] , samengevat, het volgende ten grondslag gelegd. [appellante] heeft bij de indiening van haar principeverzoek voldaan aan alle formele indieningsvereisten. Het college van B&W heeft het principeverzoek ten onrechte afgewezen op grond van een aspect dat nergens in de beleidsregels werd genoemd (menging van recreatief verkeer en zwaar vrachtverkeer). Het college van B&W had [appellante] eerst in de gelegenheid moeten stellen daarover een toelichting te geven. Uit de inmiddels door [appellante] gegeven toelichting blijkt dat het verkeer dat op de coffeeshop af zal komen, slechts marginaal zal mengen met eventueel vrachtverkeer. Ook is als afwijzingsgrond ten onrechte de onjuiste aanname gehanteerd dat bij het door [appellante] gekochte pand onvoldoende parkeerplaatsen kunnen worden gerealiseerd. Uit een inmiddels in opdracht van [appellante] vervaardigde nadere verkeersanalyse blijkt dat wel degelijk voldoende parkeerplaatsen kunnen worden gerealiseerd. De gemeente heeft dus onrechtmatig gehandeld door het principeverzoek op vooraf niet kenbare en onjuiste gronden af te wijzen. [appellante] dreigt daardoor niet in aanmerking te komen voor een exploitatievergunning. Tegen de onterechte afwijzing van het principeverzoek staat geen rechtsgang bij de bestuursrechter open. [appellante] heeft er een spoedeisend belang bij dat de gemeente de nu lopende verdelingsprocedure stillegt, en [appellante] eerst in de gelegenheid geeft haar principeverzoek aan te vullen, waarna het college van B&W daar eerst opnieuw op moet beslissen. 3.2.3. De gemeente heeft gemotiveerd verweer gevoerd. Dat verweer zal, voor zover in hoger beroep van belang, in het navolgende aan de orde komen. 3.2.4. In het beroepen kortgedingvonnis heeft de voorzieningenrechter, kort samengevat, als volgt geoordeeld. Het verweer van de gemeente dat [appellante] niet-ontvankelijk moet worden verklaard in haar vorderingen omdat een met voldoende waarborgen omklede rechtsgang bij de bestuursrechter openstaat, moet worden verworpen (rov. 4.4). [appellante] heeft een spoedeisend belang bij beoordeling van haar vorderingen in kort geding (rov. 4.5). Er moet vooralsnog vanuit worden gegaan dat de wijze waarop de gemeente (het college van B&W dan wel de burgemeester) de loting- en verdelingsprocedure in haar beleidsregels heeft vormgegeven, rechtmatig is (rov. 4.6).

Op grond van deze oordelen heeft de voorzieningenechter de vorderingen van [appellante] afgewezen en [appellante] in de proceskosten veroordeeld.

3.3.1. [appellante] heeft in principaal hoger beroep haar eis gewijzigd. Zij vordert nu als onmiddellijke voorziening bij voorraad in de zin van artikel 254 Rv, samengevat: - I. veroordeling van de gemeente (althans de burgemeester) om per direct na het door het hof te wijzen arrest op te schorten, c.q. te staken en gestaakt te houden de thans lopende verdelingsprocedure van exploitatievergunningen coffeeshops 2020, totdat de gemeente (het college van B&W) haar oorspronkelijke beslissing d.d. 11 december 2023 in heroverweging heeft genomen, met inachtneming van haar eigen beleid en op basis van vooraf kenbare aspecten, en deze nieuwe beslissing is meegenomen in de bestuursrechtelijke procedure met betrekking tot de weigering exploitatievergunning, en daarop onherroepelijk zal zijn beslist; II. veroordeling van de gemeente tot betaling van een dwangsom van € 5.000,-- per dag(deel) dat de gemeente zich niet aan de onder I genoemde veroordeling houdt, met bepaling dat boven een bedrag van € 650.000,-- geen verdere dwangsommen worden verbeurd; III. dan wel een andere beslissing of voorlopige maatregel die de voorzieningenrechter geraden acht; met veroordeling van de gemeente in de proceskosten, vermeerderd met wettelijke rente. Deze eiswijziging heeft tijdig plaatsgevonden en is toelaatbaar. Het hof zal recht doen op de gewijzigde eis. 3.3.2. [appellante] heeft tegen het kortgedingvonnis vijf grieven aangevoerd. Zij heeft geconcludeerd tot vernietiging van het beroepen vonnis en tot het alsnog toewijzen van haar gewijzigde vorderingen. 3.3.3. De gemeente heeft de grieven van [appellante] in principaal hoger beroep bestreden. Verder heeft de gemeente in incidenteel hoger beroep een grief aangevoerd tegen het beroepen vonnis. De gemeente heeft in principaal en incidenteel hoger beroep geconcludeerd tot, kort gezegd: vernietiging van het beroepen vonnis voor zover daarbij de vorderingen van [appellante] zijn afgewezen en, opnieuw rechtdoende, niet-ontvankelijkverklaring van [appellante] in haar vorderingen; althans afwijzing van alle vorderingen van [appellante] ; met veroordeling van [appellante] in de proceskosten van het hoger beroep, vermeerderd met wettelijke rente. Over het incidenteel hoger beroep: is [appellante] ontvankelijk in haar vorderingen? 3.4.1. Het hof zal eerst de grief in incidenteel hoger beroep behandelen. Deze grief is gericht tegen het oordeel van de voorzieningenrechter dat niet zonder meer vast staat dat er tegen de weigering van het principebesluit een met voldoende waarborgen omklede procedure openstaat bij de bestuursrechter, en dat [appellante] daarom ontvankelijk is in haar vorderingen. 3.4.2. Het hof stelt bij de beoordeling van deze grief het volgende voorop. De grondslag van de vordering van een eiser (het recht waarin eiser vraagt te worden beschermd) is bepalend voor de beantwoording van de vraag of de burgerlijke rechter bevoegd is daarvan kennis te nemen. Als een eiser stelt dat zijn wederpartij onrechtmatig jegens hem heeft gehandeld of dreigt te handelen, moet de burgerlijke rechter zich in beginsel bevoegd achten om van de op die stelling gebaseerde vordering kennis te nemen. De burgerlijke rechter moet zich echter van een oordeel onthouden door eiser niet-ontvankelijk te verklaren, indien de wet voor het geschil een met voldoende waarborgen omklede bestuursrechtelijke rechtsgang heeft opengesteld. 3.4.3. Tegen de afwijzende beslissing van het college van B&W van 5 december 2023 op het principeverzoek van [appellante] , staat geen bezwaar bij het college van B&W of beroep bij de bestuursrechter open. Met een dergelijke beslissing wordt slechts een bestuurlijk standpunt uitgesproken over de planologische haalbaarheid en wenselijkheid van een bepaald initiatief. Tussen partijen bestaat hierover geen discussie. 3.4.4. De gemeente betoogt in het kader van haar grief in incidenteel hoger beroep dat [appellante] in bezwaar en beroep kan opkomen tegen de weigering van de exploitatievergunning, en dat zij daarbij ook de weigering van het principebesluit aan de orde kan stellen. Volgens de gemeente heeft [appellante] deze weg ook bewandeld en staat er voor haar dus een met voldoende waarborgen omklede bestuursrechtelijke rechtsgang open tegen de weigering van het principebesluit. 3.4.5. Het hof verwerpt dit betoog. Volgens artikel 8 lid 1 onder c van de beleidsregel van de burgemeester is, voor zover op de aangedragen locatie een passende horecabestemming ontbreekt, overlegging van een principebesluit waaruit blijkt dat het college van B&W bereid is planologische medewerking te verlenen, een vereiste om in aanmerking te kunnen komen voor een loting en een inhoudelijke toets van de aanvraag van een exploitatievergunning. De burgemeester heeft de exploitatievergunning uitsluitend geweigerd vanwege het ontbreken van een principebesluit van het college van B&W, en verder geen inhoudelijke toets van de aanvraag uitgevoerd. Wil [appellante] dit besluit aanvechten, dan zal zij moeten betogen dat het college van B&W ten onrechte negatief op het principebesluit heeft beslist. Tegen die beslissing staat echter geen bestuursrechtelijke rechtsgang open. Daarom staat naar het voorshands oordeel van het hof geenszins vast dat in bezwaar en beroep tegen de weigering van de exploitatievergunning, de juistheid van de weigering van het principebesluit beoordeeld kan worden. 3.4.6. Het voorgaande vindt ook bevestiging in de uitspraak die de voorzieningenrechter van de afdeling bestuursrecht van de rechtbank Limburg, zittingsplaats Roermond, op 30 januari 2024 heeft gedaan op het verzoek van [appellante] om een voorlopige voorziening. Deze voorzieningenrechter heeft onder meer overwogen dat: de afwijzende beslissing op het principeverzoek geen appellabel besluit is en dat in dat kader geen voorlopige voorziening kan worden getroffen (rov. 4); dat de burgemeester de exploitatievergunning moet weigeren als er sprake is van strijd met het bestemmingsplan (rov. 6.1); dat er voor de burgemeester geen verplichting bestaat om te wachten met de beslissing op de aanvraag van de exploitatievergunning totdat tegen de door het college van B&W genomen beslissing op het principeverzoek rechtsmiddelen (hof: kennelijk bij de burgerlijke rechter) zijn ingesteld. Uit deze uitspraak volgt dat [appellante] tegen de in haar optiek onjuiste beslissing op haar principeverzoek geen voorlopige voorziening heeft kunnen verkrijgen bij de bestuursrechter. 3.4.7. Het hof volgt de gemeente dus ook niet in haar stelling dat bij de uitspraak van de voorzieningenrechter (afdeling bestuursrecht) van 30 januari 2024 een voorlopig oordeel is gegeven over de bezwaren van [appellante] tegen de weigering van het principebesluit. Een dergelijk voorlopig oordeel heeft die voorzieningenrechter juist uitdrukkelijk niet gegeven. 3.4.8. De gemeente heeft in de toelichting op de grief in incidenteel hoger beroep verder betoogd dat de formele route om publiekrechtelijke toestemming te krijgen voor het exploiteren van een coffeeshop op een locatie waar het omgevingsplan dat niet toelaat, het indienen van een aanvraag voor een omgevingsvergunning is. Volgens de gemeente had [appellante] een omgevingsvergunning moeten aanvragen en kan een beslissing op die aanvraag aan de bestuursrechter worden voorgelegd.

aan de gemeente een grote mate van beleidsvrijheid toekomt bij de beslissing op een aanvraag om af te mogen wijken van een omgevingsplan; de besluitvorming van de gemeente niet evident onjuist is en ook niet onrechtmatig is. 3.7.2. In de toelichting op de grieven 1 tot en met 4 in principaal hoger beroep, zoals nader onderbouwd bij de mondelinge behandeling, betoogt [appellante] , samengevat, het volgende: Volgens de beleidsregels diende [appellante] bij de indiening van haar principeverzoek in te gaan op de etmaalcapaciteit van de ontsluitingswegen en op de mogelijkheid tot realisatie van parkeerplaatsen bij haar pand. [appellante] is op beide kwesties adequaat ingegaan. Het college van B&W heeft het principeverzoek ten onrechte afgewezen op grond van een aspect dat nergens in de beleidsregels werd genoemd (menging van recreatief verkeer en zwaar vrachtverkeer) en op grond van een onjuiste aanname dat bij het door [appellante] gekochte pand onvoldoende parkeerplaatsen kunnen worden gerealiseerd. Het college van B&W heeft hierdoor gehandeld in strijd met diverse algemene beginselen van behoorlijk bestuur en het college van B&W heeft daardoor onrechtmatig gehandeld. Uit de inmiddels door [appellante] gegeven toelichting blijkt dat het verkeer dat op de coffeeshop af zal komen, slechts marginaal zal mengen met eventueel vrachtverkeer. Verder blijkt uit de in opdracht van [appellante] vervaardigde nadere verkeersanalyse dat wel degelijk voldoende parkeerplaatsen kunnen worden gerealiseerd. De nadere bezwaren die de gemeente in het geding bij de voorzieningenrechter heeft aangevoerd tegen de aanwezigheid van een coffeeshop in het door [appellante] gekochte pand zijn niet steekhoudend. Om deze redenen heeft [appellante] er een spoedeisend belang bij dat de gemeente de nu lopende verdelingsprocedure stillegt, en [appellante] eerst in de gelegenheid geeft haar principeverzoek aan te vullen, waarna het college van B&W daar eerst opnieuw op moet beslissen. 3.7.3. De gemeente heeft deze grieven bestreden en daartoe, samengevat, het volgende aangevoerd: Het college van B&W heeft het verzoek om een principebesluit niet getoetst aan vooraf niet kenbare aspecten. In artikel 2.2 van de beleidsregel van het college van B&W staat immers dat de vestiging van een coffeeshop mag niet leiden tot onevenredig (negatieve) gevolgen voor de bestaande verkeersstructuur, en de hiermee samenhangende verkeersveiligheid. Dit is ruimer dan de twee door [appellante] genoemde elementen. Bovendien is in artikel 2.5 van de beleidsregel vastgelegd dat er in de beoogde situatie, conform artikel 2.1 2 van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht, in relatie tot de nieuwe coffeeshop sprake moet zijn van een goede ruimtelijke ordening. Dat volgt ook uit de toelichting op artikel 12 van de beleidsregel van de burgemeester. De college van B&W heeft dus niet gehandeld in strijd met een algemeen beginsel van behoorlijk bestuur. In de laatste alinea van de principebeslissing is erop gewezen dat het principeverzoek, vanwege de daarin genoemde afwijzingsgronden, niet is getoetst aan andere relevante omgevingsaspecten. Indien al geoordeeld zou moeten worden dat de mate van menging van recreatief verkeer en zwaar vrachtverkeer en de parkeergelegenheid geen bezwaar vormen, zal het college van B&W om redenen van ruimtelijke ordening, zoals opgesomd in de reactie op grief 1 in principaal hoger beroep, toch geen medewerking verlenen aan het geven van een positief principebesluit en verlening van een omgevingsvergunning. Er is voor de civiele rechter om bovenstaande redenen geen grondslag om in te grijpen in de lopende verdelingsprocedure. Hierbij is van belang dat aan het college van B&W beleidsruimte toekomt bij de beslissing om al dan niet toepassing te geven aan de hem toegekende bevoegdheid om in afwijking van het bestemmingsplan een omgevingsvergunning te verlenen. 3.7.4. Het hof stelt bij de beoordeling van de grieven het volgende voorop. Aan het college van B&W komt volgens vaste rechtspraak beleidsruimte toe bij de beslissing om al dan niet toepassing te geven aan de hem toegekende bevoegdheid om in afwijking van het bestemmingsplan een omgevingsvergunning te verlenen (zie onder meer ABRS 22 juni 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1750, rov. 2.1 en ABRS 8 november 2017, ECLI:NL:RVS:2017:3019, rov. 2.2). 3.7.5. Naar het oordeel van het hof heeft de gemeente in het onderhavige kortgeding op toereikende en inzichtelijke wijze uiteengezet waarom het college van B&W vestiging van een coffeeshop op de locatie van [appellante] aan de [adres 1A] in [vestigingsplaats] onwenselijk acht. Dit houdt volgens de gemeente, samengevat, onder meer verband met het volgende. Het pand aan de [adres 1A] ligt op een bedrijventerrein, vlak bij de [woonwijk X] . Die woonwijk ligt als gevolg van haar positie ten opzichte van het spoor, de N280 en de Maas geïsoleerd van de rest van het stedelijk gebied van de gemeente. De woonbebouwing van [woonwijk X] vormt daardoor als het ware een dorp. Een coffeeshop past niet bij het karakter van deze wijk. De bewoners van de wijk moeten bovendien al de nodige invloed dulden van het tegen de wijk gelegen bedrijventerrein, waar zich zware industrie mag vestigen, waar een deel van de bedrijven 24 uur per dag in bedrijf is, en waar geluidsoverlast en stankoverlast wordt veroorzaakt. Een verdere druk op de leefbaarheid van de wijk wordt door het college van B&W onwenselijk geacht. 3.7.6. [appellante] heeft de bovenstaande door de gemeente genoemde argumenten bestreden en daartoe verwezen naar een rapportage van Prophys B.V. Ook heeft [appellante] de door het college van B&W bij de weigering van het principebesluit genoemde verkeerstechnische bezwaren bestreden onder verwijzing naar verkeerskundige rapportages. Uit de door [appellante] overgelegde rapportages kan wellicht worden afgeleid dat een ander oordeel van het college van B&W ook mogelijk zou zijn geweest, althans niet ondenkbaar zou zijn geweest. Dit laat echter onverlet dat ook de door het college van B&W en de gemeente genoemde bezwaren van planologische aard en verkeerstechnische aard, voorstelbaar zijn. Het hof acht die bezwaren niet onjuist of onbegrijpelijk. In de beleidsregels werden de door de gemeente gestelde belangen van verkeersveiligheid, goede ruimtelijke ordening, en openbare orde, veiligheid en leefbaarheid al expliciet als te hanteren criteria genoemd. 3.7.7. De gemeente heeft in dit kort geding expliciet meegedeeld dat vanwege de genoemde bezwaren niet zal worden afgeweken van het ter plaatse geldende omgevingsplan, en dat dus vestiging van een coffeeshop op [adres 1A] niet zal worden toegestaan. Het komt het hof voorshands voor dat deze weigering van planologische medewerking op de door de gemeente genoemde argumenten, vanwege de aan de gemeente toekomende beleidsvrijheid, de rechterlijke toetsing zal kunnen doorstaan. In zoverre ziet het hof geen dringende aanleiding om nu de door [appellante] gevorderde onmiddellijke voorziening bij voorraad te treffen. 3.7.8. Daar komt bij dat de door [appellante] gevorderde onmiddellijke voorziening bij voorraad verstrekkend is.

3.8.1. Omdat de grieven in principaal hoger beroep en de grief in incidenteel hoger beroep geen doel treffen, zal het hof het beroepen vonnis bekrachtigen. 3.8.2. Het hof zal [appellante] als de in het ongelijk gestelde partij veroordelen in de proceskosten van het principaal hoger beroep. Het hof stelt de kosten van het principaal hoger beroep aan de zijde van de gemeente vast op: Griffierechten € 798,-- Salaris advocaat € 2.428,-- (2 punten x tarief II) Nakosten € 178,-- (plus de verhoging zoals vermeld in de

Totaal € 3.404,-- Het hof zal de gevorderde wettelijke rente over de proceskosten van het principaal hoger beroep toewijzen zoals vermeld in de beslissing. 3.8.3. Het hof zal de gemeente als de in het ongelijk gestelde partij veroordelen in de proceskosten van het incidenteel hoger beroep. Het hof stelt de kosten van het incidenteel hoger beroep aan de zijde van [appellante] vast op: - Salaris advocaat € 607,-- (1 punt x tarief II maal ½) Totaal € 607,-- 3.8.4. Het hof zal de proceskostenveroordelingen, zoals door partijen gevorderd, uitvoerbaar bij voorraad verklaren. Uit al het voorgaande volgt de onderstaande uitspraak. 4De uitspraak Het hof: bekrachtigt het door de voorzieningenrechter van de rechtbank Limburg, zittingsplaats Roermond, onder zaak-/rolnummer C02/326522 / KG ZA 24-13 tussen partijen gewezen kortgedingvonnis van 25 januari 2024; veroordeelt [appellante] in de proceskosten van het principaal hoger beroep ten bedrage van € 3.404,--, te betalen binnen veertien dagen na aanschrijving daartoe. Als [appellante] niet tijdig aan de veroordelingen voldoet en het arrest daarna wordt betekend, dan moet [appellante] € 92,-- extra betalen vermeerderd met de kosten van betekening; veroordeelt [appellante] in de wettelijke rente als bedoeld in artikel 6:119 Burgerlijk Wetboek over de proceskosten van het principaal hoger beroep als deze niet binnen veertien dagen na aanschrijving zijn voldaan; veroordeelt de gemeente in de proceskosten van het incidenteel hoger beroep ten bedrage van € 607,--; verklaart dit arrest tot zover uitvoerbaar bij voorraad; wijst het meer of anders gevorderde af. Dit arrest is gewezen door mrs. I.B.N. Keizer, R.J.M. Cremers en J.K.B. van Daalen en is in het openbaar uitgesproken door de rolraadsheer op 26 maart 2024. griffier rolraadsheer

principebesluit: een reactie van het college op een principeverzoek, niet zijnde een besluit in de zin van artikel 1.3 lid 1 van de Algemene wet bestuursrecht, waarin het standpunt wordt weergegeven over de mogelijkheid en bereidheid een omgevingsvergunning te verlenen voor een initiatief dat in strijd is met het bestemmingsplan; (…) Artikel 2: Ruimtelijke vestigingscriteria Bij de afweging omtrent principeverzoeken en aanvragen omgevingsvergunningen voor nieuwe coffeeshops, op locaties die geen passende horecabestemming kennen, worden de volgende vestigingscriteria gehanteerd: (…) 2.2 Verkeer De vestiging van een coffeeshop mag niet leiden tot onevenredig (negatieve) gevolgen voor de bestaande verkeersstructuur, en de hiermee samenhangende verkeersveiligheid. Dit betekent onder andere dat de etmaalcapaciteit van de ontsluitingswegen voldoende moet zijn om de verwachte extra verkeersstromen te kunnen verwerken. Tevens moet de locatie kunnen voorzien in voldoende parkeergelegenheid, conform de Nota Parkeernormen 2014, of een daarvoor in de plaats tredend document. 2.3 Woon-, werk- en leefklimaat De verwachte invloed van de coffeeshop op het woon-, werk-, en leefklimaat in de omgeving wordt beoordeeld. Relevante aspecten daarbij zijn onder andere, naast verkeerskundige aspecten, geluidsoverlast, vervuiling of aantasting van de sociale veiligheid. In aanvulling op bovenstaande criteria wordt voor elke locatie getoetst of een coffeeshop op de aangedragen locatie acceptabel is vanuit het oogpunt van veiligheid en/of leefbaarheid. Dat kan betekenen dat -ondanks dat een locatie primair voldoet aan de gestelde vestigingscriteria- een locatie alsnog niet geschikt wordt geacht om een coffeeshop te vestigen. (…) 2.5 Goede ruimtelijke ordening In de beoogde situatie moet er, conform artikel 2.12 van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht, in relatie tot de nieuwe coffeeshop sprake zijn van een goede ruimtelijke ordening.” e. [appellante] exploiteert in [vestigingsplaats] een coffeeshop, genaamd [Coffeeshop X] . f. [appellante] wil in aanmerking komen voor één van de twee te verdelen exploitatievergunningen voor een coffeeshop in de gemeente Roermond. Daarom heeft zij bij koopovereenkomst van 23 februari 2021 op de locatie [adres 1A] , [adres 1B] en [adres 1C] te Roermond een pand gekocht, gelegen op een bedrijventerrein. Dit pand is op 11 maart 2021 aan [appellante] geleverd. g. Omdat het vestigen van een coffeeshop op die plek vanwege het ontbreken van een passende horecabestemming strijdig is met het geldende omgevingsplan, heeft [appellante] op 23 februari 2021 een principeverzoek tot wijziging van de bestemming van die locatie van bedrijventerrein naar horecabestemming ingediend bij het college van B&W. h. Tevens heeft [appellante] op 23 februari 2021 een aanvraag voor een exploitatievergunning ingediend bij de burgemeester, waarbij zij conform artikel 4 lid 1 sub 1 van de Beleidsregel van de burgemeester het door haar ingediende principeverzoek heeft gevoegd. i. De gemeente heeft de ontvangst van het principeverzoek en de aanvraag bevestigd. j. De exploitanten van de huidige twee coffeeshops in de gemeente hebben bij de bestuursrechter geprocedeerd tegen het besluit van de burgemeester om de aan hen verleende exploitatievergunningen slechts voor vijf jaar en niet voor onbepaalde tijd te verlenen. In die procedure heeft de afdeling bestuursrecht van de rechtbank Limburg, zittingsplaats Roermond, bij uitspraak van 30 maart 2021 onder meer geoordeeld dat de exploitatievergunningen niet voor bepaalde tijd hadden mogen worden verleend maar voor onbepaalde tijd hadden moeten worden verleend. k. De burgemeester heeft tegen de uitspraak van 30 maart 2021 hoger beroep ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: ABRS). In afwachting van de uitspraak van de ABRS heeft het college van B&W de beslissing op bij haar ingediende principeverzoeken tijdelijk aangehouden. De burgemeester heeft om dezelfde reden de beslissing op verzoeken tot het verlenen van een exploitatievergunning aangehouden. l. Bij uitspraak van 13 september 2023 heeft de ABRS onder meer geoordeeld – kort gezegd – dat de burgemeester de exploitatievergunningen voor bepaalde tijd mocht verlenen. De ABRS heeft hoger beroep gegrond verklaard en de uitspraak van de rechtbank van 30 maart 2021 ten dele vernietigd. m. Vervolgens heeft het college van B&W de behandeling van bij haar ingediende principeverzoeken hervat en heeft de burgemeester de behandeling van de verzoeken om exploitatievergunningen hervat. n. Bij beslissing van 5 december 2023, verzonden 11 december 2023, heeft het college van B&W afwijzend beslist op het verzoek van [appellante] om een principebesluit. In de beslissing tot afwijzing van het principeverzoek staat onder meer het volgende: “Echter, de locatie voldoet niet aan de vestigingscriteria die ten aanzien van het aspect verkeer zijn gesteld: de vestiging van een coffeeshop mag niet leiden tot onevenredig(negatieve) gevolgen voor de bestaande verkeersstructuur, en de hiermee samenhangende verkeersveiligheid. (…) U heeft een verkeersanalyse overgelegd bij de aanvraag exploitatievergunning, die ook ten aanzien van het principeverzoek relevant is. (…) Echter, in de verkeersanalyse wordt niet ingegaan op de menging van ‘recreatief’ verkeer en zwaar vrachtverkeer, die als gevolg van het vestigen van een coffeeshop midden op een bedrijventerrein te verwachten is. Een dergelijke menging van verkeersstromen achten wij vanuit het oogpunt van verkeersveiligheid onwenselijk, omdat de locatie ‘diep’ op het bedrijventerrein ligt. Daarnaast is onvoldoende duidelijk gemaakt hoe de parkeervraag zal worden opgevangen (…)

Volgens de gemeente moet de civiele rechter zich ook om die reden niet uitspreken over de weigering van het principebesluit. 3.4.9. Het hof is voorshands van oordeel dat ook dit betoog verworpen moet worden. Daarbij acht het hof van belang dat de burgemeester en het college van B&W zelf in hun beleidsregels ter zake de verdeling van de exploitatievergunningen voor de coffeeshops hebben vastgelegd: dat, indien op de beoogde locatie een passende horecabestemming ontbreekt, een afschrift van een bij het college van B&W ingediend principeverzoek moet worden overgelegd; dat een principebesluit waaruit blijkt dat het college van B&W bereid is planologische medewerking te verlenen, vervolgens een vereiste is om in aanmerking te kunnen komen voor een loting en een inhoudelijke toets van de aanvraag van een exploitatievergunning. Gelet op deze van de zijde van de gemeente voorgeschreven procedure kan de gemeente aan [appellante] niet het verwijt maken dat zij (nog) geen aanvraag om een omgevingsvergunning heeft ingediend. Het hof tekent hier ook bij aan dat de gemeente bij gelegenheid van de mondelinge behandeling in hoger beroep heeft gesteld dat, indien wel een positief principebesluit wordt verstrekt, de gegadigde na een gunstige uitslag van de loting de omgevingsvergunning kan aanvragen en dat de exploitatievergunning dan niet geweigerd zal worden omdat er dan nog geen besluit is over de toekenning van een omgevingsvergunning. Tegen die achtergrond is het logisch dat [appellante] nog geen omgevingsvergunning heeft aangevraagd maar heeft volstaan met de indiening van een principeverzoek. Zij heeft daarmee de door de gemeente zelf voorgeschreven procedure gevolgd. 3.4.10. Dat [appellante] nu alsnog een omgevingsvergunning kan aanvragen en zo toegang heeft tot een bestuurlijke rechtsgang, komt het hof niet als een reële optie voor. Gelet op de met een verlening van een dergelijke vergunning gemoeide termijnen, in combinatie met het feit dat de gemeente de verdelingsprocedure met de twee resterende kandidaten zonder oponthoud wil voortzetten, biedt dit [appellante] geen soelaas. Bovendien schrijven de door de burgemeester en het college van B&W opgestelde beleidsregels voor de eerste fase van de verdelingsprocedure nu juist de aanvraag van een principebesluit voor, en niet de aanvraag van een omgevingsvergunning. Een andere inrichting van de beleidsregels, waarbij de aanwezigheid van een principebesluit een minder prominente rol zou spelen, is overigens denkbaar en wordt volgens [appellante] door diverse andere gemeenten toegepast. 3.4.11. Het hof is om bovenstaande redenen voorshands van oordeel dat voor [appellante] op dit moment geen met voldoende waarborgen omklede rechtsgang – die met voldoende snelheid kan worden doorlopen – open staat tegen de volgens haar onrechtmatige wijze waarop het college van B&W haar aanvraag om een principebesluit heeft afgewezen. Het hof deelt daarom het oordeel van de voorzieningenrechter dat [appellante] in haar vordering ontvankelijk is. Het hof verwerpt dus de grief van de gemeente in incidenteel hoger beroep. 3.4.12. Hiermee is niet gezegd dat de vordering van [appellante] toewijsbaar is. Dat zal het hof in het kader van het principaal hoger beroep beoordelen. Voor zover nodig zal het hof daarbij nog oordelen over de stelling van de gemeente dat de civiele rechter niet tot een oordeel mag komen waarmee hij de rechtsgang bij de bestuursrechter op onaanvaardbare wijze zou doorkruizen. Over het spoedeisend belang 3.5. Naar het oordeel van het hof heeft [appellante] voldoende spoedeisend belang bij haar vorderingen om een beoordeling van die vorderingen in kort geding te rechtvaardigen. De gemeente zet de verdelingsprocedure met de twee resterende kandidaten immers voort, hetgeen ertoe kan leiden dat de twee beschikbare exploitatievergunningen worden toegekend aan de twee resterende kandidaten. [appellante] zal dan achter het net vissen. Van haar kan daarom niet worden gevergd de uitkomt van een bodemprocedure af te wachten of een procedure tot aanvraag van een omgevingsvergunning te doorlopen. Over grief 5 in principaal hoger beroep: de vaststaande feiten 3.6.1. De voorzieningenrechter heeft in de overwegingen 2.1 tot en met 2.7 van het beroepen kortgedingvonnis enkele feiten vastgesteld. Grief 5 in principaal hoger beroep is gericht tegen een onderdeel van die feitenvaststelling (rov. 2.5 van het vonnis). 3.6.2. Deze grief hoeft niet behandeld te worden. Het hof heeft namelijk hiervoor in rov. 3.1.2 een nieuwe vaststelling van de feiten gegeven. In onderdeel n van die feitenvaststelling is rekening gehouden met het bezwaar dat [appellante] tegen rov. 2.5 van het vonnis heeft aangevoerd. 3.6.3. Dat onderdeel 2.5 van de feitenvaststelling in het beroepen vonnis niet geheel juist was geformuleerd, brengt op zichzelf niet mee dat de voorzieningenrechter tot een onjuist eindoordeel is gekomen. In zoverre verwerpt het hof grief 5 in principaal hoger beroep. Over de grieven 1 tot en met 4 in principaal hoger beroep: is de weigering van het principebesluit onrechtmatig en, zo ja, moet dit leiden tot het geheel of ten dele toewijzen van de vorderingen van [appellante] ? 3.7.1. Het hof zal de grieven 1 tot en met 4 in principaal hoger beroep gezamenlijk behandelen. Deze grieven zijn naar de kern genomen gericht tegen het oordeel van de voorzieningenrechter dat: