ECLI:NL:GHSHE:2017:5578

GERECHTSHOF ’s-HERTOGENBOSCH Team belastingrecht Meervoudige Belastingkamer Kenmerk: 16/00107 Uitspraak op het hoger beroep van Waterschap Scheldestromen, gevestigd te Middelburg, hierna: de Heffingsambtenaar, tegen de uitspraak van de Rechtbank Zeeland-West-Brabant (hierna: de Rechtbank) van 12 januari 2016, nummer BRE 15/1119, in het geding tussen de heer [belanghebbende] , wonende te [woonplaats] , hierna: belanghebbende, en de Heffingsambtenaar, betreffende de hierna te noemen aanslag. 1 Ontstaan en loop van het geding 1.1. Aan belanghebbende is ingevolge de Retributieverordening Scheldestromen zoetwatervoorziening Tholen en Sint Philipsland voor het jaar 2014 een aanslag gebruiksretributie met dagtekening 31 december 2014 opgelegd van € 2.249,97, welke aanslag, na daartegen gemaakt bezwaar, bij uitspraak van de Heffingsambtenaar is gehandhaafd. 1.2. Belanghebbende is van deze uitspraak in beroep gekomen bij de Rechtbank. Ter zake van dit beroep heeft de griffier van de Rechtbank van belanghebbende een griffierecht geheven van € 331. De Rechtbank heeft het beroep gegrond verklaard, de uitspraak op bezwaar en de aanslag vernietigd, gelast dat de Heffingsambtenaar het door belanghebbende betaalde griffierecht tot een bedrag van € 45 vergoedt en de griffier van de Rechtbank opgedragen om aan belanghebbende het van hem teveel geheven griffierecht ten bedrage van € 286 te retourneren. 1.3. Tegen deze uitspraak heeft de Heffingsambtenaar hoger beroep ingesteld bij het Hof. Belanghebbende heeft een verweerschrift ingediend. 1.4. Op grond van artikel 8:58 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) hebben partijen nadere stukken ingediend. Belanghebbende bij brief met dagtekening 1 oktober 2017 en de Heffingsambtenaar bij brief met dagtekening 2 oktober 2017. Deze stukken zijn in afschrift verstrekt aan de wederpartij. 1.5. Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgehad op 23 oktober 2017 te ‘s-Hertogenbosch. Aldaar zijn toen verschenen en gehoord belanghebbende, tot bijstand vergezeld van zijn zoon de heer [de zoon] , alsmede, namens de Heffingsambtenaar, de heren [A] en [B] , beiden werkzaam bij [C] B.V. te [D] , als gemachtigden van de Heffingsambtenaar, tot bijstand vergezeld van de heer [E] , hoofd Financiën van het waterschap Scheldestromen, de heer [F] , hoofd Juridische Zaken van het waterschap Scheldestromen, de heer [G] , Opzichter Waterbeheer bij het waterschap Scheldestromen, de heer [H] , voorzitter van de onderafdeling Tholen en Sint Philipsland van de Zuidelijke Land- en Tuinbouworganisatie en de heer [J] , voorzitter van de Gebruikersraad zoetwatervoorziening, overlegorgaan voor het waterschap Scheldestromen en de Zuidelijke Land- en Tuinbouworganisatie. 1.6. Het Hof heeft aan het einde van de zitting het onderzoek gesloten. 1.7. Van de zitting is een proces-verbaal opgemaakt, dat in afschrift aan partijen is verzonden. 2 Feiten Op grond van de stukken van het geding en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het Hof komen vast te staan: 2.1. Het oppervlaktewater op Tholen en Sint Philipsland is doorgaans brak en derhalve niet geschikt voor veedrenking en niet of nauwelijks geschikt voor beregening van gewassen. Het waterschap Scheldestromen (hierna: het Waterschap) heeft in 2011 en 2012, bij wijze van proefproject, de watergangen in Tholen en Sint Philipsland actief met zoetwater, ingelaten uit het Volkerak-Zoommeer, doorgespoeld door middel van inlaten, gemalen en pompen (hierna aangeduid als zoetwatervoorziening). De zoetwatervoorziening is een faciliteit die er voor zorgt dat eigenaren van agrarische gronden kunnen beschikken over zoetwater ten behoeve van hun bedrijfsvoering. 2.2. De Zuidelijke Land- en Tuinbouworganisatie, afdeling Tholen (hierna: de ZLTO) heeft in 2013 onder haar leden en niet-leden een draagvlakpeiling uitgevoerd ten einde na te gaan of er bereidheid was voor de aanvoer van zoetwater en de instandhouding van de zoetwatervoorziening een heffi Daarnaast kan de zorg voor een of meer andere waterstaatsaangelegenheden zijn of worden opgedragen.’ 4.3. De bevoegdheden van het waterschapsbestuur zijn vastgelegd in Titel III, artikel 56 tot en met 97, van de Waterschapswet. Voor zover hier van belang is bepaald in ‘Artikel 56 1. Het waterschapsbestuur is bevoegd tot regeling en bestuur ter behartiging van de taken die het waterschap in het reglement zijn opgedragen. 2. Regeling en bestuur kunnen van het waterschapsbestuur worden gevorderd bij wet, bij algemene maatregel van bestuur of bij provinciale verordening. (…) Artikel 59 1. Ten aanzien van onderwerpen waarin door een wet, een algemene maatregel van bestuur of een provinciale verordening is voorzien, is het waterschapsbestuur bevoegd tot het maken van verordeningen voorzover deze verordeningen met die hogere regelingen niet in strijd zijn. (…) Artikel 78 1. Het algemeen bestuur maakt de verordeningen die het nodig oordeelt voor de behartiging van de taken die het waterschap zijn opgedragen.’ 4.4. De taken die aan het waterschap zijn opgedragen betreffen ingevolge artikel 1, lid 2 van de Waterschapswet ‘de zorg voor het watersysteem en de zorg voor het zuiveren van afvalwater op de voet van artikel 3.4 van de Waterwet‘. In artikel 3.4 van de Waterwet (Wet van 29 januari 2009, houdende regels met betrekking tot het beheer en gebruik van watersystemen) is - voor zover hier van belang - bepaald: ‘1. Zuivering van stedelijk afvalwater gebracht in een openbaar vuilwaterriool geschiedt in een daartoe bestemde inrichting onder de zorg van een waterschap. Een zodanige inrichting kan worden geëxploiteerd door het waterschap zelf dan wel door een rechtspersoon die door het bestuur van het waterschap met die zuivering is belast. 2. In afwijking van het eerste lid kunnen het bestuur van het betrokken waterschap en de raad van een betrokken gemeente op voorstel van één van beide partijen besluiten, dat de zuivering van daarbij aangewezen stedelijk afvalwater in die gemeente, vanaf een daarbij te bepalen tijdstip, geschiedt in een daartoe bestemde inrichting onder de zorg van die gemeente. Een besluit als bedoeld in de vorige volzin kan slechts worden genomen op grond dat zulks aantoonbaar doelmatiger is voor de zuivering van stedelijk afvalwater.’ In aanvulling op de wettelijke hoofdtaken kunnen ingevolge artikel 1, lid 2 van de Waterschapswet bijzondere neventaken aan het waterschap bij provinciale verordening worden opgedragen. Voorwaarde is evenwel dat het ‘waterstaatsaangelegenheden’ betreft. 4.5. In het Reglement voor het Waterschap Scheldestromen (hierna: het Reglement), goedgekeurd bij ministerieel besluit van 16 november 2009, nr. CEND/HDJZ-2009/1283 en bij besluit van gedeputeerde staten van 19 januari 2010, nr. 10001324/18 in werking getreden op 1 maart 2010, is – voor zover hier van belang – bepaald: ‘Artikel 4 Taak van het waterschap 1. De taak van het waterschap is de waterstaatkundige verzorging van zijn gebied, voor zover deze taak niet aan andere publiekrechtelijke lichamen is opgedragen. 2. De taak, bedoeld in het eerste lid, omvat de zorg voor het watersysteem en de zorg voor het zuiveren van afvalwater, bedoeld in artikel 1, tweede lid, van de wet. 3. De taak, bedoeld in het eerste lid, omvat tevens de zorg voor de openbare wegen buiten de bebouwde kom in de zin van de Wegenwet, voor zover deze zorg niet tot de taak van anderen behoort.’ In de Toelichting op het Reglement voor het Waterschap Scheldestromen is met betrekking tot de in artikel 4 opgenomen taak van het waterschap het volgende opgenomen: ‘In artikel 1, eerste lid van de Waterschapswet is het functionele karakter van de waterschappen vastgelegd: hun taak is de waterstaatkundige verzorging van een bepaald gebied. Deze taak wordt vervolgens in het tweede lid nader gespecificeerd in de zorg voor het watersysteem en de zorg voor het zuiveren van afvalwater op de voet van artikel 3.4 van de Waterwet. In de Waterschapswet worden de zorg voor de waterkering In de Verordening als bedoeld in onderdeel 2.4 is onder meer het volgende bepaald: ‘Begripsbepalingen Artikel 1 jaar: een kalenderjaar; maand: een kalendermaand; gebruik: het nut van het stelsel van voorzieningen als inlaat- en meetmiddelen, filtersystemen, gemalen, stuwen en leidingen ten behoeve van de aan- en doorvoer van zoetwater in het watersysteem; gebruiker: degenen die krachtens eigendom, bezit of beperkt recht het genot hebben van ongebouwde onroerende zaken die geen natuurterreinen zijn en gelegen zijn in het gebied; gebied: de op de bij de verordening behorende kaart van Tholen en Sint Philipsland (…) in kleur aangegeven ongebouwde agrarische onroerende zaken; watersysteem: infrastructuur voor waterafvoer en wateraanvoer; zonering: verdeling van het gebied in gebruikszones, -groen: geheel gebruik; -roze: grotendeels gebruik; -grijs: bijkomstig gebruik. Belastbaar feit Artikel 2 Onder de naam gebruiksretributie wordt een recht geheven in het gebied ter zake het gebruik overeenkomstig de bestemming van voor de openbare dienst bestemde bezittingen van het waterschap of van voor de openbare dienst bestemde werken of inrichtingen die bij het waterschap in beheer of in onderhoud zijn. Belastingplicht Artikel 3 Het recht wordt geheven van de gebruiker van de in het gebied aanwezige bezittingen, werken of inrichtingen als bedoeld in artikel 2.’ Ten aanzien van het geschil 5.1. Belanghebbende betwist de rechtmatigheid van de Verordening en stelt in zijn verweerschrift in hoger beroep onder meer dat het Waterschap geen gebruiksretributie voor de zoetwatervoorziening kan heffen aangezien de zoetwatervoorziening niet tot het in de Waterschapswet omschreven takenpakket van het Waterschap behoort. 5.2. De Heffingsambtenaar stelt in zijn in onderdeel 1.4 vermelde stuk, p. 3, vierde alinea dat de zoetwatervoorziening geen verplichte waterschapstaak is, maar een door het Waterschap verrichte dienstverlening voor een specifieke groep gebruikers die daar profijt van heeft. De Heffingsambtenaar heeft hier aan toegevoegd dat het Waterschap niet verplicht is deze dienstverlening te leveren en dat de instelling van de zoetwatervoorziening op verzoek van de daarvoor in aanmerking komende groep van gebruikers heeft plaatsgevonden. In het verweerschrift in beroep, p. 2 (ongenummerd), tweede alinea heeft de Heffingsambtenaar gesteld dat vanwege het ontbreken van een taakopdracht in wet- en regelgeving de inspanningsverplichting voor het in stand houden van een zoetwatervoorziening is neergelegd in de Overeenkomst tussen het Waterschap en de ZLTO afdeling Tholen. 5.3. Het Hof zal als eerste beoordelen of de zoetwatervoorziening een publieke taak van het Waterschap betreft. Het Hof oordeelt dienaangaande als volgt. 5.4. Een waterschap is een openbaar lichaam met een gesloten doel, hetgeen betekent dat zijn publieke taken zijn beperkt tot die taken die in overeenstemming met wet- en regelgeving zijn opgedragen. Ingevolge artikel 133, lid 1 van de Grondwet en artikel 1, lid 2 van de Waterschapswet worden de taken van een waterschap behoudens uitzonderingsgevallen - die zich in deze zaak niet voordoen - bij provinciale verordening geregeld. Voor het Waterschap is in die verordening voorzien met het Reglement; in artikel 4 van dat Reglement is de taak van het Waterschap beschreven (zie onderdeel 4.5). 5.5. In artikel 4, lid 1 van het Reglement wordt de taak van het Waterschap beschreven als ‘de waterstaatkundige verzorging van zijn gebied’. Uit de toelichting bij artikel 4 blijkt dat de nadere beschrijving van die taak in het tweede lid limitatief is. In die toelichting is immers te lezen dat de taak van het eerste lid door het tweede wordt ‘gespecificeerd’. Hieruit volgt dat, wil de zoetwatervoorziening op basis van het Reglement een publieke taak van het Waterschap zijn, deze onder één van de in het tweede lid vermelde taken moet kunnen worden gebracht. 5.6. Artikel 4, lid 2 van het Reglement brengt onder de waterstaatkundige verzorging de ‘zorg