ECLI:NL:GHDHA:2025:2402

GERECHTSHOF DEN HAAG Team Belastingrecht meervoudige kamer nummer BK-24/1021 Uitspraak van 18 november 2025 in het geding tussen: [X] te [Z] , belanghebbende, en de heffingsambtenaar van de gemeente Krimpenerwaard, de Heffingsambtenaar, (vertegenwoordiger: […] ) op het hoger beroep van belanghebbende tegen de uitspraak van de Rechtbank Den Haag (de Rechtbank) van 13 november 2024, nummer SGR 23/2086.

1.1. De Heffingsambtenaar heeft aan belanghebbende met dagtekening 21 december 2022 een aanslag in de leges omgevingsvergunning ten bedrage van € 383,15 opgelegd (de aanslag). 1.2. Bij uitspraak op bezwaar met dagtekening 22 januari 2023 heeft de Heffingsambtenaar het bezwaar tegen de aanslag ongegrond verklaard. 1.3. Belanghebbende heeft tegen de uitspraak op bezwaar beroep ingesteld bij de Rechtbank. In verband hiermee is een griffierecht geheven van € 50. De Rechtbank heeft het beroep ongegrond verklaard en het verzoek om schadevergoeding afgewezen. 1.4. Belanghebbende heeft tegen de uitspraak van de Rechtbank hoger beroep ingesteld. In verband hiermee is een griffierecht geheven van € 138. De Heffingsambtenaar heeft een verweerschrift ingediend dat is aangemerkt als nader stuk. 1.5. De mondelinge behandeling van de zaak heeft plaatsgehad ter zitting van het 16 september 2025. Partijen zijn verschenen. Van het verhandelde ter zitting is een proces-verbaal opgemaakt.

2.1. De gemeenteraad van de gemeente Krimpenerwaard heeft tijdens zijn vergaderingen 24 september 2019, 14 juli 2020, 14 juli 2021 en 13 september 2022 voorbereidingsbesluiten genomen met betrekking tot een aantal percelen aan de oostzijde van de kern [woonplaats] . Het was de bedoeling deze percelen buiten de natuurbegrenzing te houden om gewenste toekomstige ontwikkelingen ten behoeve van woningbouw en maatschappelijke voorzieningen (sportaccommodatie) mogelijk te houden. De voorbereidingsbesluiten legden vast dat in het gebied geen wijzigingen in het bouwen en geen wijzigingen in het gebruik van gebouwen of gronden mochten plaatsvinden. Daarnaast was in de besluiten een vergunningplicht opgenomen voor het uitvoeren van werken, geen bouwwerken zijnde, en werkzaamheden. 2.2. De voorbereidingsbesluiten traden in werking op respectievelijk 25 september 2019, 24 september 2020, 24 september 2021 en 24 september 2022 en golden telkens voor een jaar. Voor het desbetreffende gebied is sinds de inwerkingtreding van het eerste voorbereidingsbesluit niet een ontwerp voor een bestemmingsplan ter inzage gelegd. 2.3. Op 11 september 2022 heeft belanghebbende een aanvraag voor een omgevingsvergunning ingediend in verband met het aanpassen van de terreininrichting op de percelen [percelen] te [woonplaats] . Bij de aanpassing zouden paden, terrassen, groenvakken, gazons, bomen en beplanting worden aangebracht. Verder zou de groenstrook in de richting van de achterliggende weide verstevigd worden door middel van grasroosters (grindroosters waarin gras groeit). De aanlegkosten werden geraamd op € 6.000 (exclusief omzetbelasting). 2.4. De aanvraag is uiterlijk op 7 november 2022 in behandeling genomen. De Heffingsambtenaar heeft met dagtekening 21 december 2022 de aanslag opgelegd aan belanghebbende. Oordeel van de Rechtbank 3. De Rechtbank heeft geoordeeld, waarbij belanghebbende is aangeduid als eiseres en de Heffingsambtenaar als verweerder: “10. Op grond van artikel 3.7, eerste lid, van de Wro kan de gemeenteraad verklaren dat een bestemmingsplan wordt voorbereid. Om te voorkomen dat een bij een voorbereidingsbesluit aangewezen gebied minder geschikt wordt voor de verwezenlijking van een daaraan bij het plan te geven bestemming, kan bij het besluit tevens worden bepaald dat het verboden is om binnen een bij dat plan aangegeven gebied zonder omgevingsvergunning bepaalde werken, geen bouwwerken zijnde, of werkzaamheden uit te voeren. Dit is bepaald in artikel 3.7, derde lid, gelezen in samenhang met artikel 3.3, aanhef en letter a, van de Wro. Met zijn besluiten van 24 september 2019, 14 juli 2020, 14 juli 2021 en 13 september 2022 heeft de gemeenteraad van de gemeente Krimpenerwaard van die bevoegdheid gebruikgemaakt. 11. Een voorbereidingsbesluit vervalt, indien niet binnen een jaar na de datum van inwerkingtreding daarvan een ontwerp voor een bestemmingsplan ter inzage is gelegd. Een voorbereidingsbesluit vervalt tevens op het moment waarop het bestemmingsplan ter voorbereiding waarvan het besluit is genomen, in werking treedt. Dit volgt uit artikel 3.7, vijfde en zesde lid, van de Wro. De onderhavige voorbereidingsbesluiten sluiten, gelet op hun data van inwerkingtreding, op elkaar aan. Het laatste voorbereidingsbesluit is ingevolge deze regels vervallen op 24 september 2023. 12. Omdat eiseres haar terrein wilde aanpassen terwijl het derde voorbereidingsbesluit nog van kracht was, heeft zij zich genoodzaakt gezien een aanvraag voor een omgevingsvergunning in te dienen. Voor de aanvraag gold op dat moment een aanhoudingsplicht op grond van artikel 3.3, eerste lid, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (tekst 2022; de Wabo). De rechtbank maakt uit de hiervoor onder 4. besproken e-mailcorrespondentie uit november 2022 op dat de gemeente niettemin niet later dan 7 november 2022 de aanvraag in behandeling heeft genomen. De rechtbank gaat ervan uit dat dit is gebeurd omdat de geplande activiteit niet in strijd was met het in voorbereiding zijnde bestemmingsplan, zoals ook is beschreven in de uitspraak op bezwaar. Alsdan geldt op grond van artikel 3.3, derde lid, van de Wabo een uitzondering op de aanhoudingsplicht. Het andersluidende betoog van eiseres, dat inhoudt dat de vergunning op grond van het bestaande bestemmingsplan moest worden verleend nadat het (laatste) voorbereidingsbesluit door het verstrijken van de geldigheidsduur was vervallen, kan de rechtbank niet volgen. Blijkens de uitspraak op bezwaar is de vergunning namelijk vóór 2 februari 2023 verleend. Op dat moment was het laatste voorbereidingsbesluit nog niet vervallen. 13. Het voorgaande brengt met zich dat het belastbare feit voor de legesheffing, te weten het in behandeling nemen van een aanvraag tot het verlenen van een omgevingsvergunning voor een project (meer in het bijzonder een aanlegactiviteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, letter b, van de Wabo), zich heeft voorgedaan. De leges zijn daarom in beginsel terecht van eiseres geheven op grond van artikel 2 van de Legesverordening, gelezen in verbinding met artikel 2.3.2.1 van de Tarieventabel behorend bij de Legesverordening. De wettelijke grondslag hiervoor is te vinden in artikel 229, eerste lid, aanhef en letter b, van de Gemeentewet. 14. Eiseres heeft evenwel betoogd dat het herhaald nemen van voorbereidingsbesluiten in dit geval misbruik van bevoegdheid oplevert, nu alle besluiten dezelfde grondslag en hetzelfde doel hebben. De rechtbank ziet zich bij de behandeling van dat geschilpunt eerst gesteld voor de vraag of zij een oordeel mag vellen over de rechtmatigheid van het voorbereidingsbesluit en de daarop gebaseerde vergunning. De rechtbank beantwoordt die vraag bevestigend. Uit de rechtspraak van de Hoge Raad (HR) volgt namelijk dat de taak van de belastingrechter die oordeelt over een aanslag leges in verband met het in behandeling nemen van een vergunningaanvraag, zich mede uitstrekt tot de beoordeling van de omgevingsrechtelijke aspecten van die aanvraag voor zover ze relevant zijn voor de belastingheffing.[1] Dat eiseres die aspecten ook aan de orde had kunnen stellen in een procedure bij de bevoegde algemene bestuursrechter tegen de aan haar verleende vergunning of tegen eventuele bestuursdwang die tegen haar zou zijn uitgeoefend als zij geen vergunning had aangevraagd, zoals verweerder naar voren heeft gebracht, doet daaraan niet af. De rechtbank wijst in dit verband ook op een uitspraak van het Gerechtshof Den Haag waarin de belastingrechter zelfstandig de vraag beantwoordde of sprake was van een aanvraag tot het verkrijgen van een bouwvergunning waarop alleen positief kon worden beschikt na vrijstelling op basis van artikel 19 van de Wet op de ruimtelijke ordening (WRO), in een zaak waarin de bouwvergunning was verleend in combinatie met de vrijstelling. Het Hof beantwoordde die vraag ontkennend en verminderde de geheven leges met het gedeelte daarvan dat betrekking had op de vrijstellingsprocedure.[2] 15. De rechtbank leidt vervolgens uit de rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) af dat het nemen van op elkaar aansluitende voorbereidingsbesluiten op zichzelf bezien niet in strijd was met artikel 21 van de WRO, dat van toepassing was tot 1 juli 2008, en evenmin misbruik van bevoegdheid opleverde.[3] De rechtbank ziet geen grond voor een andersluidend oordeel met betrekking tot de nadien geldende regeling van artikel 3.7 van de Wro, die van toepassing was in het geval van eiseres.

4.1. In geschil is of de aanslag terecht is opgelegd. Meer specifiek is in geschil of het herhaaldelijk nemen van voorbereidingsbesluiten door de gemeenteraad van de gemeente Krimpenerwaard, waardoor belanghebbende een aanvraag voor een omgevingsvergunning heeft moeten doen en leges verschuldigd is geworden, onrechtmatig is. Verder heeft belanghebbende verzocht om een schadevergoeding. 4.2. Belanghebbende concludeert tot vernietiging van de uitspraak van de Rechtbank, vernietiging van de uitspraak op bezwaar en vernietiging van de aanslag. Verder verzoekt belanghebbende de Heffingsambtenaar te veroordelen tot het betalen van een schadevergoeding van € 1.500. 4.3. De Heffingsambtenaar concludeert tot bevestiging van de uitspraak van de Rechtbank.

5.1. Belanghebbende stelt zich op het standpunt dat de aanslag ten onrechte is opgelegd. Zij voert aan dat de beoogde aanpassing van de terreininrichting (de werkzaamheden) onder het geldende bestemmingsplan vergunningvrij is. Echter, omdat de gemeente (herhaaldelijk) een voorbereidingsbesluit heeft genomen, dient belanghebbende een vergunning aan te vragen. Daarbij geldt dat op het moment van de vergunningaanvraag voor de werkzaamheden het gebied met een derde voorbereidingsbesluit was bezwaard en na de vergunningaanvraag is bezwaard met een vierde voorbereidingsbesluit. Het opleggen van een voorbereidingsbesluit dient enkel en uitsluitend ter voorbereiding van een beoogde wijziging van het bestemmingsplan en eindigt van rechtswege een jaar na de datum waarop het voorbereidingsbesluit van kracht is geworden. Door ieder jaar opnieuw en aansluitend een voorbereidingsbesluit te nemen voor hetzelfde gebied zonder hierbij binnen een jaar een bestemmingsplan ter inzage te leggen, maakt de gemeente misbruik van de bevoegdheid een voorbereidingsbesluit te nemen. De gemeente handelt daarmee in strijd met artikel 3.3 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Verder worden de woningen in het desbetreffende gebied onevenredig zwaar en langdurig beperkt in het eigendomsrecht zodat sprake is van strijd met artikel 3.4 Awb. Door het jaarlijks opnieuw nemen van een voorbereidingsbesluit en het niet tijdig ter inzage leggen van een nieuw bestemmingsplan wordt een onrechtmatige en buitenproportionele beperking op het eigendomsrecht in de zin van artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM gemaakt, en is er strijd met het beginsel van “fair play”. Tot slot is sprake van strijd met het gelijkheidsbeginsel, aldus belanghebbende. 5.2. Op grond van artikel 229 van de Gemeentewet kunnen rechten (leges) worden geheven voor het genot van door of vanwege het gemeentebestuur verstrekte diensten. De gemeente heeft hieraan invulling gegeven met de vaststelling van de “Legesverordening Krimpenerwaard 2022” (de verordening). Op grond van artikel 2, aanhef en letter a, van de verordening worden onder de naam ‘leges’ rechten geheven voor het genot van door of vanwege het gemeentebestuur verstrekte diensten, een en ander zoals genoemd in de bij de verordening behorende tarieventabel (de tarieventabel). In titel 2 (Dienstverlening vallend onder fysieke leefomgeving/omgevingsvergunning), hoofdstuk 3 (Omgevingsvergunning) van de Tarieventabel zijn de tarieven opgenomen voor de activiteiten en handelingen waarop een aanvraag omgevingsvergunning betrekking heeft. Hierin is – voor zover hier van belang – het volgende opgenomen: “2.3.2 Aanlegactiviteiten 2.3.2.1 Indien de aanvraag tot het verlenen van een omgevingsvergunning betrekking heeft op een aanlegactiviteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder b, van de Wabo, bedraagt het tarief, onverminderd het bepaalde in de andere onderdelen van dit hoofdstuk indien tevens sprake is van de in die onderdelen bedoelde activiteiten 2,49% van de aanlegkosten met een minimum van €383,15” 5.3. Niet in geschil is dat het voorbereidingsbesluit heeft geleid tot een vergunningplicht voor de werkzaamheden die belanghebbende wilde uitvoeren, meer in het bijzonder een aanlegactiviteit als bedoeld in artikel 2.1, lid 1, letter b, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo), dat belanghebbende om die reden een omgevingsvergunning heeft aangevraagd en dat deze aanvraag in behandeling is genomen door de gemeente. Dit brengt mee dat het belastbare feit voor de legesheffing zich heeft voorgedaan. 5.4. Het beoordelen van het standpunt van belanghebbende vergt een beoordeling van de rechtmatigheid van de voorbereidingsbesluiten op basis van de artikelen 3.3 en 3.7 van de Wet ruimtelijke ordening (Wro) en de artikelen 2.1 en 3.3 Wabo. Anders dan de Rechtbank heeft geoordeeld, is de belastingrechter niet bevoegd aan de hand van deze wettelijke bepalingen te beoordelen of de voorbereidingsbesluiten onrechtmatig zijn geweest. Dat oordeel is voorbehouden aan de (algemene) bestuursrechter. In dit verband had belanghebbende bezwaar kunnen maken tegen de beslissing om de omgevingsvergunning te verlenen. Uit het arrest van de Hoge Raad van 22 december 2017, ECLI:NL:HR:2017:3227, kan niet worden afgeleid dat de taak van de belastingrechter de beoordeling van de rechtmatigheid van een voorbereidingsbesluit omvat. In het genoemde arrest heeft de Hoge Raad overwogen dat de heffing van leges achterwege moet blijven indien juist is de stelling van de belastingplichtige in die zaak dat het terugplaatsen van een dakopbouw vergunningvrij is, welke stelling na verwijzing door het Gerechtshof Amsterdam moest worden behandeld. Deze situatie verschilt van de onderhavige omdat, naar niet in geschil is, op grond van het voorbereidingsbesluit sprake is van een vergunningplichtige activiteit. 5.5. Uit het voorgaande volgt dat de aanslag terecht is opgelegd. 5.6. Van een onrechtmatig besluit in de zin van artikel 8:88, lid 1, aanhef en onder a en b, Awb is geen sprake, zodat veroordeling van de Heffingsambtenaar tot vergoeding van schade niet aan de orde is.

5.7. Het hoger beroep is ongegrond. Proceskosten 6. Er is geen aanleiding een partij te veroordelen in de proceskosten.

Het Gerechtshof bevestigt de uitspraak van de Rechtbank. Deze uitspraak is vastgesteld door R.A. Bosman, P.J.J. Vonk en H.A.J. Kroon, in tegenwoordigheid van de griffier R. Wijkstra. De griffier, de voorzitter, R. Wijkstra R.A. Bosman

Deze uitspraak is in Mijn Rechtspraak geplaatst. Indien u niet digitaal procedeert wordt een afschrift aangetekend per post verzonden. Tegen deze uitspraak kunnen beide partijen binnen zes weken na de verzenddatum beroep in cassatie instellen bij de Hoge Raad der Nederlanden via het webportaal van de Hoge Raad www.hogeraad.nl. Bepaalde personen die niet worden vertegenwoordigd door een gemachtigde die beroepsmatig rechtsbijstand verleent, mogen per post beroep in cassatie instellen. Dit zijn natuurlijke personen en verenigingen waarvan de statuten niet zijn opgenomen in een notariële akte. Als zij geen gebruik willen maken van digitaal procederen kunnen deze personen het beroepschrift in cassatie sturen aan de Hoge Raad der Nederlanden (belastingkamer), Postbus 20303, 2500 EH Den Haag. Alle andere personen en gemachtigden die beroepsmatig rechtsbijstand verlenen, zijn in beginsel verplicht digitaal te procederen (zie www.hogeraad.nl). Bij het instellen van beroep in cassatie moet het volgende in acht worden genomen: 1 - bij het beroepschrift wordt een afschrift van deze uitspraak gevoegd; 2 - (alleen bij procederen op papier) het beroepschrift moet ondertekend zijn; 3 - het beroepschrift moet ten minste het volgende vermelden: a. - de naam en het adres van de indiener; b. - de dagtekening; c. - de vermelding van de uitspraak waartegen het beroep in cassatie is gericht; d. - de gronden van het beroep in cassatie. Voor het instellen van beroep in cassatie is griffierecht verschuldigd. Na het instellen van beroep in cassatie ontvangt de indiener een nota griffierecht van de griffier van de Hoge Raad. In het cassatieberoepschrift kan de Hoge Raad verzocht worden om de wederpartij te veroordelen in de proceskosten.

Uit de parlementaire behandeling van artikel 4.14 van de Omgevingswet, die in werking is getreden op 1 januari 2024, volgt wel dat het herhaald nemen van voorbereidingsbesluiten gericht op het met hetzelfde doel te wijzigen omgevingsplan naar huidig recht niet mogelijk moet worden geacht, omdat daarmee het tijdelijke karakter van een voorbereidingsbesluit en de daarvoor gestelde termijn zonder betekenis zouden worden.[4] Dat zou even goed gezegd kunnen worden van voorbereidingsbesluiten die vielen onder de werking van artikel 3.7 van de Wro. Aan uitlatingen van de zijde van de regering anders dan in de totstandkomingsgeschiedenis van de desbetreffende wet of wetsbepaling komt echter bij de wetsuitleg geen bijzondere betekenis toe.[5] Gelet op dat uitgangspunt en de hiervoor vermelde rechtspraak van de ABRvS ziet de rechtbank geen ruimte om de uitlatingen van de regering over artikel 4.14 van de Omgevingswet te beschouwen als een verheldering van het voordien geldende recht. 16. Het herhaald nemen van de voorbereidingsbesluiten door de gemeenteraad is naar het oordeel van de rechtbank ook niet in strijd met het zorgvuldigheids-, fair play- of evenredigheidsbeginsel. Voorbereidingsbesluiten dienen in het algemeen het legitieme doel om te voorkomen dat een gebied als gevolg van bouw- of andere werkzaamheden minder geschikt wordt voor de verwezenlijking van de voor dat gebied meest wenselijk geachte bestemming. Dat geldt ook voor de onderhavige voorbereidingsbesluiten. De rechtbank acht niet aannemelijk dat de voorbereidingsbesluiten zijn genomen met het oogmerk om bewoners van de betrokken percelen zoals eiseres te dwarsbomen, aangezien dat nergens uit blijkt. Dat de voorbereidende fase in dit geval enige jaren heeft geduurd en dat de gemeenteraad uiteindelijk op andere gedachten is gekomen waar het gaat om de voor het gebied meest wenselijke bestemming, betekent op zichzelf niet dat de gemeente onzorgvuldig heeft gehandeld of dat de nadelige gevolgen van de voorbereidingsbesluiten voor eiseres onevenredig waren in verhouding tot de met die besluiten te dienen doelen. De rechtbank neemt daarbij in aanmerking dat de plannen van eiseres met haar terrein verenigbaar zijn gebleken met het in voorbereiding zijnde bestemmingsplan, zodat de nadelige gevolgen van het voorbereidingsbesluit in kwestie waren beperkt tot de vergunningprocedure en de in dat verband geheven leges. 17. Om dezelfde reden is de rechtbank van oordeel dat de voorbereidingsbesluiten geen door artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM verboden inmenging in het ongestoord genot van haar eigendom opleverden. De rechtbank acht in dat verband tevens van belang dat de gang van zaken rondom de voorbereidingsbesluiten, de vergunning en de legesheffing bij wet is voorzien, zoals hiervoor onder 10, 11 en 13 is beschreven, en dat eiseres zowel tegen de vergunning als tegen de aanslag leges rechtsmiddelen kon aanwenden. 18. Het gelijkheidsbeginsel is evenmin geschonden. Zolang een voorbereidingsbesluit is genomen met een redelijk doel, zijn bewoners van een gebied waarop dat voorbereidingsbesluit van toepassing is, naar het oordeel van de rechtbank rechtens noch feitelijk vergelijkbaar met een bewoners van een gebied waarvoor dat niet geldt. 19. De rechtbank ziet in de aangevoerde klachten derhalve geen grond voor het oordeel dat de voorbereidingsbesluiten onrechtmatig zijn geweest. Alsdan kan evenmin worden gezegd dat de leges die zijn geheven voor het in behandeling nemen van een vergunningaanvraag die is gedaan op grond van één van die voorbereidingsbesluiten onrechtmatig is. De heffing van leges strekt immers niet verder dan de vergoeding van kosten die de gemeente maakt in verband met de verlening van diensten.[6] Aangezien in dit geval de verplichting om een dienst (namelijk de behandeling van een vergunningaanvraag) af te nemen rechtmatig is opgelegd aan eiseres, valt zonder nadere motivering niet in te zien waarom het in rekening brengen van een vergoeding daarvoor onrechtmatig zou zijn. 20. Eiseres heeft verzocht om een schadevergoeding. De gestelde schade betreft het betaalde griffierecht (€ 50) en de stijging van de bouwkosten over de periode 2019-2023 (geraamd op € 1.500). De rechtbank is hiervoor echter tot het oordeel gekomen dat de aanslag rechtmatig is. Veroordeling van verweerder tot vergoeding van schade die eiseres heeft geleden als gevolg van een onrechtmatig besluit zoals bedoeld in artikel 8:88, eerste lid, aanhef en letter a, van de Awb is daarom niet aan de orde. Ten overvloede overweegt de rechtbank dat de stijging van de bouwkosten niet het gevolg is van de aanslag en ook anderszins niet aan verweerder te wijten is. Veroordeling van de gemeente Krimpenerwaard tot vergoeding van schade, zoals verzocht door eiseres, is in deze procedure niet mogelijk, aangezien zij daarin geen partij is. 21. Gelet op wat hiervoor is overwogen, dient het beroep ongegrond te worden verklaard en het verzoek om schadevergoeding te worden afgewezen. Proceskosten 22. Voor een veroordeling in de proceskosten of het griffierecht bestaat geen aanleiding. (…) [1] HR 22 december 2017, ECLI:NL:HR:2017:3227. [2] Gerechtshof Den Haag 9 januari 2009, ECLI:NL:GHSGR:2009:BJ1563. [3] Zie met name ABRvS 14 september 1979, ECLI:NL:RVS:1979:AM4764; ABRvS 13 juni 1980, ECLI:NL:RVS:1980:AM5587; ABRvS 19 september 2007, ECLI:NL:RVS:2007:BB3837. [4] Kamerstukken II 2017/18, 34 986, nr. 3, p. 70. [5] HR 26 februari 2016, ECLI:NL:HR:2016:335, r.o. 3.9.2; vgl. HR 30 november 2018, ECLI:NL:HR:2018:2110, r.o. 2.3.6. [6] Kamerstukken II 1989/90, 21 591, nr. 3, p. 36.”