ECLI:NL:GHDHA:2025:2255

GERECHTSHOF DEN HAAG Civiel recht Team Handel 1 Zaaknummer: 200.334.862/01 Zaaknummer rechtbank: C/09/636615/HA ZA 22/865 Arrest van 15 juli 2025 in de zaken van: [appellante] , gevestigd te [plaats] , appellante, hierna te noemen: [appellante] , advocaat: mr P.A.J.M. Lodestijn te Nijmegen, tegen de publiekrechtelijke rechtspersoon STAAT DER NEDERLANDEN , zetelend te Den Haag, verweerder, hierna te noemen: de Staat, advocaat: mr J.H.C.A. Kok te Den Haag. Het procesverloop in hoger beroep Het verloop van de procedure in hoger beroep blijkt uit de volgende stukken: - het vonnis van de rechtbank Den Haag van 16 augustus 2023; - de appeldagvaarding van [appellante] van 27 oktober 2023; - de memorie van grieven tevens houdende aanvulling van gronden en wijziging van eis, met de producties 1 t/m 3 van [appellante] (MvG); - de memorie van antwoord van de Staat (MvA); - het verhandelde op de mondelinge behandeling van 10 maart 2025, waaronder de pleitnota van [appellante] (PA-B). De feiten 1.1 De volgende feiten worden als vaststaand beschouwd. a. [appellante] is een onderneming die zich heeft toegelegd op de taxatie van gebruikte voertuigen voor de aangifte van de Belasting van Personenauto’s en Motorrijwielen (BPM). b. De belastingdienst (BD) kan een aangever van de BPM vragen om het voertuig te schouwen om de aangifte te controleren. Bij de schouw laat de BD een hertaxatie verrichten. Tot 1 december 2013 verrichtten twee particuliere bedrijven (CED en Dekra) deze hertaxaties voor de BD. c. Vanaf 1 december 2013 verricht Domeinen Roerende Zaken (DRZ) de hertaxaties voor de BD. Op 1 april 2014 zijn de afspraken tussen de BD en DRZ vastgelegd in het ‘Convenant Belastingen en Dienst Roerende Zaken’. d. In een e-mail van 14 februari 2022 heeft [appellante] bij de BD geklaagd dat de hertaxaties exclusief aan DRZ zijn gegund en niet zijn aanbesteed. Bij brief van 2 februari 2022 heeft het ministerie van Financiën (MvF), namens de BD, geantwoord dat de hertaxaties door DRZ niet hoeven te worden aanbesteed. e. Intussen was op 17 maart 2014 in werking getreden Richtlijn 2014/24 van het Europees Parlement en de Raad van 26 februari 2014 betreffende het plaatsten van overheidsopdrachten en tot intrekking van Richtlijn 2004/18/EG (hierna: Richtlijn 2014/24). Op 18 april 2016 moest deze richtlijn zijn omgezet in nationale regelgeving. In Nederland is dit gebeurd door aanpassing van de Aanbestedingswet 2012 (Aw). De considerans op Richtlijn 2014/24 bevat onder meer de volgende overwegingen: (5) Er zij op gewezen dat geen enkele bepaling in deze richtlijn de lidstaten verplicht de dienstverlening waarvoor zij zelf zorg wensen te dragen of die zij willen organiseren met andere middelen dan overheidsopdrachten in de zin van deze richtlijn, uit te besteden of te outsourcen. (…). (31) Er is een grote rechtsonzekerheid met betrekking tot de vraag in hoeverre de aanbestedingsregels moeten worden toegepast op opdrachten tussen entiteiten in de openbare sector. De desbetreffende rechtspraak van het Europees Hof van Justitie wordt door de lidstaten en zelfs door de aanbestedende diensten op uiteenlopende wijze geïnterpreteerd. Daarom moet worden verduidelijkt in welke gevallen de aanbestedingsregels niet van toepassing zijn op binnen de openbare sector gesloten overeenkomsten. Hierbij moeten de beginselen die in de desbetreffende rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Unie worden beschreven richtinggevend zijn. Het enkele feit dat beide partijen in een overeenkomst zelf overheidsdiensten zijn, sluit op zich de toepassing van aan bestedingsregels niet uit. De toepassing van aanbestedingsregels mag echter niet ten koste gaan van de vrijheid van overheidsdiensten om hun taken van algemeen belang te vervullen met gebruikmaking van hun eigen middelen, waaronder de mogelijkheid samen te werken met andere overheidsdiensten. Verder is in Richtlijn 2014/24 onder meer het volgende bepaald: Artikel 1 Onderwerp en toepassingsgebied (…) 2. Aanbeste Gelet hierop kunnen de afspraken tussen de BD en DRZ niet leiden tot een overeenkomst in de zin van de zojuist genoemde wet of richtlijn, zodat de gemeenschapsregels inzake overheidsopdrachten daarop niet hoeven te worden toegepast. Dit betekent tevens dat aan bespreking en beoordeling van de uitzondering op de aanbestedingsplicht van artikel 12 lid 4 van richtlijn 2024/24/EU niet wordt toegekomen. Het hoger beroep 3.1 Van het vonnis is [appellante] tijdig in hoger beroep gekomen onder aanvoering van vier grieven. Daarbij heeft zij haar eis gewijzigd in die zin dat deze thans luidt dat voor recht wordt verklaard dat de Staat jegens [appellante] onrechtmatig heeft gehandeld door de litigieuze overheidsopdracht vanaf de inwerkingtreding van Richtlijn 2014/24 niet publiek aan te besteden en dat de Staat wordt veroordeeld tot vergoeding aan [appellante] van alle schade die zij daardoor heeft geleden en nog zal lijden, welke schade is te begroten met inachtneming van het Unierecht en nader is op te maken bij staat, te rekenen vanaf 18 april 2016. 3.2 De in de grieven van [appellante] neergelegde argumentatie komt in de kern hier op neer. In bijlage I bij richtlijn 2014/24 zijn de BD en DRZ beide, maar niet de Staat zelf, als aanbestedende dienst vermeld (punt 4.2 MvG). Blijkens overweging 31 van de considerans op die richtlijn sluit het enkele feit dat beide partijen in een overeenkomst overheidsdiensten zijn, toepassing van de aanbestedingsregels niet uit (punt 2.10 MvG). Voor een dergelijke horizontale samenwerking tussen twee aanbestedende diensten biedt Richtlijn 2014/24 slechts één uitsluitingsgrond, namelijk die van artikel 12 lid 4 (punten 2.13 en 5.2.8 MvG), maar aan de voorwaarden daarvan is niet voldaan (punten 3.8 en 4.12 MvG). 3.3 Uitgangspunt bij de beoordeling van het betoog van [appellante] is de overweging uit het door de rechtbank al genoemde ‘ Teckal ’-arrest van het HvJEU (in de punten 50 en 51 daarvan) dat de aanbestedingsrichtlijnen van toepassing zijn wanneer een aanbestedende dienst een schriftelijke overeenkomst sluit met een lichaam dat formeel/rechtens van haar onderscheiden is en zelfstandig beslissingen kan nemen, ongeacht of dat lichaam zelf een aanbestedende dienst is. Deze overweging is herhaald in punt 47 van het arrest van het HvJEU van 11 januari 2005 in de zaak ‘ Stadt Halle ’ . In punt 48 is daar het volgende aan toegevoegd: Een overheidsorgaan, dat een aanbestedende dienst kan zijn, kan zijn taken van algemeen belang vervullen met zijn eigen administratieve, technische en andere middelen, zonder dat hij een beroep hoeft te doen op externe lichamen die niet tot zijn diensten behoren. In dat geval kan er geen sprake zijn van een overeenkomst onder bezwarende titel met een lichaam dat juridisch van de aanbestedende dienst onderscheiden is. De gemeenschapsregels inzake overheidsopdrachten behoeven dan niet te worden toegepast. 3.4 Uit deze HvJEU-rechtspraak volgt dat wanneer een overheidsorgaan, dat een aanbestedende dienst kan zijn, een taak van algemeen belang laat vervullen door een lichaam dat juridisch/formeel/rechtens niet van dat overheidsorgaan is te onderscheiden, er geen sprake kan zijn van een overeenkomst onder bezwarende titel als bedoeld in onder meer artikel 2 lid 1 bij 5 Richtlijn 2014/24 en dat die richtlijn dan dus niet hoeft te worden toegepast. 3.5 Onderzocht moet nu worden of sinds 18 april 2016 DRZ een lichaam is dat juridisch/formeel/rechtens van de BD is te onderscheiden. 3.6 Uit de artikelen 44 en 46 van de Grondwet volgt dat de minister van financiën aan de leiding staat van het MvF, en daarin wordt bijgestaan door de staatsecretaris. 3.7 In het Organisatie- en mandaatbesluit Ministerie van Financiën 2015 (hierna: het OMB) is het volgende bepaald: - in artikel 1: onder e: de bewindspersonen zijn de Minister of de Staatssecretaris van Financiën; onder g: mandaat is de bevoegdheid om in naam van een bewindspersoon een besluit te nemen; onder h: volmacht is de bevoegdheid die