ECLI:NL:GHDHA:2020:2033
GERECHTSHOF DEN HAAG
Team Belastingrecht
meervoudige kamer
nummer BK-19/00729
Uitspraak van 6 oktober 2020
in het geding tussen:
[X] te [Z] , belanghebbende,
(gemachtigde: [gemachtigde] )
en
de heffingsambtenaar van de Regionale Belasting Groep, de Heffingsambtenaar,
(vertegenwoordiger: […] )
op het hoger beroep van belanghebbende tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam (de Rechtbank) van 14 oktober 2019, nummer ROT 18/4953.
1.1. De Heffingsambtenaar heeft aan belanghebbende voor het jaar 2018 aanslagen in de watersysteemheffing en de zuiveringsheffing van het Hoogheemraadschap van Delfland (het Hoogheemraadschap) opgelegd. Beide aanslagen betreffen de woning [adres] te [woonplaats] (de woning). De aanslag in de watersysteemheffing is berekend naar een tarief per woonruimte van € 121,47. De aanslag in de zuiveringsheffing bedraagt € 280,50 en is berekend naar een vervuilingswaarde van 3 vervuilingseenheden en een tarief van € 93,50 per vervuilingseenheid.
1.2. De Heffingsambtenaar heeft het tegen de aanslagen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
1.3. Belanghebbende heeft tegen de uitspraak op bezwaar beroep ingesteld bij de Rechtbank. Er is een griffierecht geheven van € 46. De Rechtbank heeft het beroep ongegrond verklaard en bepaald dat de Heffingsambtenaar belanghebbende het door haar betaalde griffierecht van € 46 vergoedt.
1.4. Belanghebbende heeft tegen de uitspraak van de Rechtbank hoger beroep ingesteld. In verband daarmee is een griffierecht geheven van € 128. De Heffingsambtenaar heeft een verweerschrift ingediend. Voorafgaand aan de zitting heeft het Hof van de zijde van belanghebbende op 3 juli 2020 een nader stuk ontvangen.
1.5. De mondelinge behandeling van de zaak heeft plaatsgehad ter zitting van het Hof van 14 juli 2020. De Heffingsambtenaar is verschenen. Belanghebbende is, met kennisgeving vooraf, niet verschenen. Ter zitting is tevens behandeld het hoger beroep van [A] , nummer BK-19/00727, en het hoger beroep van [B] , nummer BK-19/00728, inzake de aan hen opgelegde aanslagen in de watersysteemheffing en de zuiveringsheffing van het Hoogheemraadschap voor het jaar 2018. Voor zover in die zaken door partijen stukken zijn overgelegd, worden die stukken geacht ook in de onderhavige procedure te zijn overgelegd. Tevens wordt hetgeen door partijen in die zaken voor het overige is aangevoerd, aangemerkt als te zijn aangevoerd in de onderhavige zaak. Van het verhandelde ter zitting is door de griffier één proces-verbaal opgemaakt.
De Verordeningen
2.1. De Verenigde Vergadering van het Hoogheemraadschap heeft op 24 september 2015 de Kostentoedelingsverordening watersysteembeheer 2016 (Kostentoedelingsverordening) vastgesteld. De Kostentoedelingsverordening is op 17 december 2015 bekendgemaakt in het Waterschapsblad 2015, nr. 9813.
De Kostentoedelingsverordening luidt, voor zover hier van belang:
“Artikel 1 (…).
Deze verordening verstaat onder:
a. kosten voor het watersysteem: netto-kosten van de kostendrager watersysteembeheer zoals opgenomen in de begroting van het waterschap en die gedekt worden met behulp van de watersysteemheffing;
b. (…)
c. ingezetenen: degenen die blijkens de basisregistratie personen bij het begin van het kalenderjaar woonplaats hebben in het gebied van het waterschap en die aldaar gebruik hebben van woonruimte, met dien verstande dat gebruik van woonruimte door de leden van een gezamenlijke huishouding wordt aangemerkt als gebruik door een lid van dat huishouden, dat wordt aan gewezen door de in artikel 123, derde lid, onderdeel b, bedoelde ambtenaar van het waterschap;
(…)
Artikel 2 (…).
1. De kosten voor het watersysteembeheer worden als volgt aan de heffingplichtige categorieën toegedeeld:
a. 54 % aan de ingezetenen;
b. 4,78 % aan de zakelijk gerechtigden van ongebouwde onroerende zaken, niet zijnde natuurterreinen;
c. 0,01 % aan de zakelijk gerechtigden van natuurterreinen;
d. 41,21 % aan de zakelijk gerechtigden van gebouwde onroerende zaken.
2. De waarde in het economisch verkeer van de onroerende zaken bedoeld in het vorige artikellid, onderdelen b, c en d, wordt bepaald naar de waarde die de onroerende zaken op de waardepeildatum hebben naar de staat en hoedanigheid waarin zij op die datum verkeren.
3. De waardepeildatum is 1 januari 2014.
(…)
Artikel 5 (…).
1. Deze verordening treedt in werking nadat Gedeputeerde Staten van Zuid-Holland op grond van art. 120, lid 5 Waterschapswet goedkeuring aan deze verordening hebben verleend en deze verordening is gepubliceerd, doch niet eerder dan 1 januari 2016.
2. (…)”
2.2. De Verenigde Vergadering van het Hoogheemraadschap heeft op 16 november 2017 de Verordening watersysteemheffing 2018 (Verordening Wsh) vastgesteld. De Verordening Wsh is op 19 december 2017 bekendgemaakt in het Waterschapsblad 2017, nr. 11538.
De Verordening Wsh luidt, voor zover hier van belang:
“Artikel 2. Belastbaar feit en belastingplichtigen
1. Ter bestrijding van kosten die zijn verbonden aan de zorg voor het watersysteem wordt onder de naam ‘watersysteemheffing’ een directe belasting geheven.
2. De in het eerste lid bedoelde watersysteemheffing wordt geheven van hen die:
a. ingezetenen zijn als bedoeld in artikel 1, onderdeel b, met dien verstande dat gebruik van woonruimte door de leden van een gezamenlijke huishouding wordt aangemerkt als gebruik door een door de heffingsambtenaar aan te wijzen lid van dat huishouden;
(…)
Artikel 3Heffingsmaatstaf
Voor de heffing geldt als heffingsmaatstaf:
a. ter zake van ingezetenen: de woonruimte;
(…)
Artikel 4 Tarief ingezetenen
Met inachtneming van het bepaalde dienaangaande in de Kostentoedelingsverordening watersysteemheffing Delfland 2016 bedraagt het tarief voor het jaar 2018 van de watersysteemheffing voor de categorie ingezetenen per woonruimte: € 121,47.”
2.3. De Verenigde Vergadering van het Hoogheemraadschap heeft op 16 november 2017 de Verordening zuiveringsheffing 2018 (Verordening Zh) vastgesteld. De Verordening Zh is op 19 december 2017 bekendgemaakt in het Waterschapsblad 2017, nr. 11540.
De Verordening Zh luidt, voor zover hier van belang:
“Artikel 3 Belastbaar feit en heffingplicht
1. Ter bestrijding van kosten die zijn verbonden aan de behartiging van de taak inzake het zuiveren van afvalwater, wordt onder de naam zuiveringsheffing een directe belasting geheven ter zake van direct of indirect afvoeren op een zuiveringtechnisch werk.
2. Aan de heffing worden onderworpen:
a. ter zake het afvoeren vanuit een woonruimte of een bedrijfsruimte: degene die het gebruik heeft van die ruimte;
(…)
Artikel 8 Grondslag en heffingsmaatstaf
(…)
2. Voor de heffing geldt als heffingsmaatstaf de vervuilingswaarde van de stoffen die in een kalenderjaar worden afgevoerd. De vervuilingswaarde wordt uitgedrukt in vervuilingseenheden.
(…)
Artikel 18 Vervuilingswaarde van woonruimten
1. In afwijking van (…) wordt de vervuilingswaarde van de stoffen die vanuit een woonruimte worden afgevoerd, gesteld op drie vervuilingseenheden. De vervuilingswaarde van de stoffen die vanuit een door één persoon gebruikte woonruimte worden afgevoerd, bedraagt één vervuilingseenheid.
(…)
Artikel 20 Tarief
Het tarief per kalenderjaar bedraagt € 93,50 per vervuilingseenheid.”
3.1. Belanghebbende is gebruiker van de woning.
3.2.1. De Gemeenschappelijke regeling Regionale Belasting Groep (RBG), waarin de hoogheemraadschappen van Delfland en van Schieland en de Krimpenerwaard, alsmede de gemeenten Delft, Vlaardingen en Schiedam samenwerken, luidt, voor zover hier van belang:
“Artikel 2
1. Er is een openbaar lichaam, genaamd: de Regionale Belasting Groep.
(…)
Artikel 4
1. Het bestuur van de RBG bestaat uit het algemeen bestuur, het dagelijks bestuur en de voorzitter. De heffingsambtenaar, de invorderingsambtenaar, de belastingdeurwaarder en de ambtenaar van RBG behoren tot het bestuur voor zover aan hen krachtens artikel 232, vierde lid, van de Gemeentewet onderscheidenlijk artikel 124, vijfde lid, van de Waterschapswet bevoegdheden zijn toegekend.
2. De RBG heeft een ambtelijke organisatie met aan het hoofd een directeur, en verder een heffingsambtenaar, een invorderingsambtenaar, een ambtenaar van de RBG en een belastingdeurwaarder.
Artikel 5
Het belang van deze regeling bestaat uit het ten behoeve van de deelnemers:
a. heffen en invorderen van belastingen;
(…)
Artikel 6
1. Aan de bestuursorganen van de RBG als genoemd in artikel 4, eerste lid, komen de bevoegdheden toe die in deze regeling aan de RBG zijn toegekend.
2. De door het dagelijks bestuur van een deelnemend waterschap aan de RBG overgedragen bevoegdheden tot heffing en invordering van waterschapsbelastingen worden vastgelegd in een takenregister.
(…)
Artikel 26
1. De heffingsambtenaar heeft, ter zake van de belastingen en de uitvoering van de Wet waardering onroerende zaken de bevoegdheden en verplichtingen die bij of krachtens de Algemene wet inzake rijksbelastingen, de Invorderingswet 1990, de Kostenwet invordering rijksbelastingen, de Gemeentewet, de Waterschapswet, de Wet milieubeheer, de Waterwet of de Wet waardering onroerende zaken zijn toegekend aan de inspecteur, respectievelijk de ambtenaar belast met de heffing van de deelnemers.
2. Bij de uitoefening van de bevoegdheden als bedoeld in het eerste lid neemt de heffingsambtenaar de nadere regels en beleidsregels van het dagelijks bestuur in acht.
(…)”
3.2.2. Het op grond van artikel 6 van de gemeenschappelijke regeling RBG op 7 september 2017 door het algemeen bestuur van de RGB vastgestelde takenregister luidt per 1 januari 2018, voor zover hier van belang:
“A. Het hoogheemraadschap van Delfland heeft aan de RBG de heffing en invordering van de volgende belastingen overgedragen:
1. Watersysteemheffing;
2. Zuiveringsheffing;
(…)”
3.2.3. Het dagelijks bestuur van de RBG heeft op 14 april 2016 het “Aanwijzingsbesluit ambtenaar belast met de heffing en met de uitvoering van de Wet waardering onroerende zaken” vastgesteld (het Aanwijzingsbesluit).
Het Aanwijzingsbesluit luidt, voor zover hier van belang:
“Het dagelijks bestuur van de Regionale Belastinggroep;
(….)
besluit:
aan te wijzen als ambtenaar (…), bedoeld in artikel 124, vijfde lid, onder a, van de Waterschapswet (…):
de clustermanager Productie”
3.2.4. Bij brief van 21 juni 2017 deelt de directeur van de RBG aan [C] ( [C] ), sedert 1 april 2013 werkzaam als ambtenaar van de RBG, mee dat diens nieuwe functie van Productiemanager is beschreven en gewaardeerd en dat naar aanleiding daarvan het salaris van [C] is verhoogd. Bij brief van 5 september 2017 rectificeert de directeur van de RBG de in zijn brief van 21 juni 2017 gebruikte functiebenaming: de benaming van de nieuwe functie van [C] is niet Productiemanager maar clustermanager Productie.
3.3.1. Bij het verweerschrift in eerste aanleg heeft de Heffingsambtenaar een kopie van de “Programmabegroting 2018 en meerjarenraming 2019-2022” van het Hoogheemraadschap, vastgesteld op 16 november 2017, gevoegd (hierna kortweg: de Begroting). De Begroting, die raadpleegbaar is op https:www.hhdelfland.nl/programmabegroting-2018-2022-definitieve-versie.pdf/view, dient als hier ter plaatse ingelast te worden beschouwd.
3.3.2. In zijn brief van 9 april 2019, waarin de Heffingsambtenaar reageert op het nadere stuk van belanghebbende van 1 maart 2019 in de procedure in eerste aanleg, heeft de Heffingsambtenaar over het tarief van de watersysteemheffing, de kostentoedeling en de kostenverdeling watersysteembeheer en zuiveringsbeheer onder meer het volgende opgemerkt:
“Specificatie tarief watersysteemheffing
De reeds overgelegde berekening van het tarief 2018 van de watersysteemheffing is helaas onjuist. Hierin is ten onrechte de opbrengst van € 94.795.000 (pagina 5 van de begroting) als uitgangspunt genomen. Een juiste berekening gebaseerd op de kosten is bijgevoegd (bijlage 1). De kosten volgen uit de begroting (pagina 50 - Overzicht exploitatie van programma’s naar taken) en de bij het verweer overgelegde specificatie van de kostenonderbouwing watersysteemheffing en zuiveringsheffing.
Uit de berekening blijkt dat de tarieven niet te hoog zijn vastgesteld.
Onderbouwing kostentoedeling
Kostenaandeel ingezetenen
(…)
Kostenaandeel overige categorieën
De kostentoedeling voor de overige drie categorieën wordt bepaald op basis van de onderlinge waardeverhoudingen. Het gaat om de economische waarde van het totaal van de onroerende zaken (artikel 120, vierde lid Waterschapswet en artikel 6.1 tot en met 6.10 Waterschapsbesluit).
Categorie
Economische waarde
Waarde in percenten
Waarde in relatie met aandeel ingezetenen
Gebouwd
123.375.000.000 89,59%
41,21%
Ongebouwd
14.310.000.000 10,39%
4,78%
Natuur
30.000.000 0,02%
0,01%
137.715.000.000 100%
46%
Ingezetenen
54%
Totaal
100%
Kostenverdeling watersysteembeheer en zuiveringsbeheer
De tabel in de begroting 2018 (pagina 40) is de gecomprimeerde tabel van de kostenverdelingsnota 2016 en is niet geactualiseerd. Het aantal onderliggende beleids- en beheerproducten (BBP's) is sindsdien toegenomen van 80 naar 120 BBP's. De directe kosten per BBP en uren per BBP hebben zich in de jaren ontwikkeld naar een verhouding van circa 65%: 35%.
Dat is als basis gehanteerd
voor de doorrekening bij begroting 2018.”
Bijlage 1 bij de brief van de Heffingsambtenaar van 9 april 2019 luidt:
“Berekening tarief watersysteemheffing
Kostenwatersysteem 97.808.637
A. Specifieke kosten
Verkiezingen 580.000 volledig tlv. ingezetenen
Kosten kwijtschelding 6.680.000 volledig tlv. ingezetenen
WOZ-kosten 1.390.000 volledig tlv. gebouwd
B. Resteert te verdelen89.158.637
Ingezetenen 48.145.664 54,00 %
Ongebouwd (wegen/overig) 4.261.783 4,78 %
Natuur 8.916 0,01 %
Gebouwd 36.742.274 41,21 %
89.158.637 100,00 %
Berekening tarief ingezetenen 48.145.864
580.000 6.680.000 55.405.664 Netto aantal huishoudens 443.600
Tarief obv kosten 124,90
Tarief vastgesteld 121,47
Berekening tarief gebouwd 36.742.274
1.390.000 38.132.274 Totale WOZ-waarde 141.697.000.000
Tarief obv kosten 0,0269 %
Tarief vastgesteld 0,0261 %
Pagina 50 – Overzicht exploitatie van programma’s naar taken/gespecificeerde kostenonderbouwing
Programma
Begroting 2018
Ws
Zh
Totaal
Waterveiligheid, stedelijk waterbeheer
en klimaatadaptie
25.588.882 --
25-588.882
Gezond, schoon en zoet water
3.582.125 --
3.582.125 Watersysteem
34.540.424 --
34.540.424 Afvalwaterketen en zuiveren
--
96.609.576 96.609.576 Innovatie, duurzaamheid en financiële
producten
5.060.442 2.620.765 7.681.207 Bestuur, organisatie en instrumenten
20.733.607 7.373.080 28.106.687 Algemene dekkingsmiddelen en onvoorzien:
Kosten RBG
4.933.502 2.530.248 7.463.750 Onvoorzien, frictiekosten, indexeringen
en reserves
3.369.655 1.828.872 5.198.527 Totaal
97.808.637 110.962.541 208.771.178 Oordeel van de Rechtbank
4. De Rechtbank heeft, voor zover thans van belang, het volgende overwogen:
“1. [Belanghebbende] is eigenaar van de onroerende zaak. In geschil zijn de door [de Heffingsambtenaar] opgelegde aanslagen watersysteemheffing en zuiveringsheffing voor het jaar 2018. Verder is in geschil of [de Heffingsambtenaar] de hoorplicht heeft geschonden.
Schending hoorplicht
2. [ Belanghebbende] heeft op 2 april 2018 pro-forma bezwaar gemaakt, waarna [belanghebbende] op 11 juni 2018 zijn bezwaargronden heeft ingediend. Bij brief van 18 juli 2018 heeft [de Heffingsambtenaar] [belanghebbende] uitgenodigd voor een hoorzitting op
16 augustus 2018 om 10.00 uur. Bij brief van 1 augustus 2018 heeft de gemachtigde van [belanghebbende] verzocht deze hoorzitting uit te stellen omdat hij verhinderd is: hij is vanaf 16 juli 2018 met verlof tot en met 17 augustus 2018 en verhinderd op een (groot) aantal data in de maanden augustus, september en oktober 2018. Verder geeft de gemachtigde van [belanghebbende] in deze brief aan dat hij alle ochtenden is verhinderd en bij voorkeur geen zitting wenst op de maandag. Bij afzonderlijke brief van eveneens 1 augustus 2018 heeft [belanghebbende] [de Heffingsambtenaar] in gebreke gesteld. In reactie hierop heeft [de Heffingsambtenaar] bij e-mail van 9 augustus 2018 de gemachtigde van [belanghebbende] uitgenodigd voor een telefonische hoorzitting op 14 augustus 2018 om 12.00 uur. De gemachtigde van [belanghebbende] heeft hierop bij e-mail van 9 augustus 2019 gereageerd. Volgens de gemachtigde is de hoorzitting van 16 augustus niet uitgesteld, maar vervroegd en zijn de verhinderdata niet in acht genomen. De gemachtigde verzoekt [de Heffingsambtenaar] om een nieuwe datum voor de hoorzitting te bepalen met inachtneming van zijn verhinderdata. In reactie hierop schrijft [de Heffingsambtenaar] in zijn e-mail van 10 augustus 2018 dat de hoorzitting is vervroegd vanwege de ingebrekestelling van [belanghebbende], waardoor [de Heffingsambtenaar] gedwongen wordt vlot te handelen. [De Heffingsambtenaar] wil [belanghebbende] horen vóór 15 augustus 2018. Dit kan op maandag 13 augustus in de middag of 14 augustus om 12.00 uur.
In reactie hierop heeft de gemachtigde van [belanghebbende] bij e-mail van 14 augustus 2018 [de Heffingsambtenaar] laten weten dat hij op die door [de Heffingsambtenaar] voorgestelde data verhinderd is. Vervolgens heeft [de Heffingsambtenaar] het bestreden besluit genomen.
3. De rechtbank stelt vast dat [belanghebbende] ondanks zijn verzoek daartoe niet is gehoord. De vraag is of hiermee de hoorplicht is geschonden.
3.1 Op grond van artikel 4:17, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) is [de Heffingsambtenaar] een dwangsom verschuldigd nadat twee weken na ontvangst van de ingebrekestelling zijn verstreken. De wetgever heeft met deze termijn van twee weken [de Heffingsambtenaar] enige tijd willen geven om alsnog een beslissing te nemen. De gemachtigde van [belanghebbende] had zich daarom moeten realiseren dat op het moment dat hij [de Heffingsambtenaar] in gebreke stelde, [de Heffingsambtenaar] binnen een termijn van twee weken een uitspraak op het bezwaar zou willen nemen en dat, alvorens die uitspraak te nemen, ook een hoorzitting zou worden gepland. Een ingebrekestelling dient immers in de eerste plaats om het bestuursorgaan tot een spoedige beslissing aan te zetten.
Van een professioneel gemachtigde mag dan worden verlangd dat hij zich in deze twee weken voldoende beschikbaar houdt voor een hoorzitting en dat hij, indien hij op de door [de Heffingsambtenaar] voorgestelde datum verhinderd is, in samenspraak met [de Heffingsambtenaar] naar een redelijke oplossing zoekt, ook als de gemachtigde al een vakantie heeft gepland. Aan de andere kant mag ook van [de Heffingsambtenaar] een inspanning worden gevergd om tot een redelijke oplossing te komen.
3.2 Alles tegen elkaar afwegend is de rechtbank van oordeel dat [de Heffingsambtenaar] [belanghebbende] voldoende in de gelegenheid heeft gesteld om (binnen de termijn van twee weken na de ingebrekestelling, die eindigde op 17 augustus 2018) te worden gehoord. [De Heffingsambtenaar] heeft voorgesteld de hoorzitting op 13 of 14 augustus 2018 te houden. De gemachtigde van [belanghebbende] heeft geen enkele datum vóór 17 augustus 2018 als alternatief geboden, terwijl hij kon verwachten dat [de Heffingsambtenaar] de hoorzitting binnen de termijn van de ingebrekestelling zou willen plannen. Onder deze omstandigheden is de rechtbank van oordeel dat de gemachtigde van [belanghebbende] zich onvoldoende heeft ingespannen om in samenspraak tot een redelijke oplossing te komen voor het inplannen van de hoorzitting. Dat de voorbereidingstijd voor de gemachtigde voor een hoorzitting in verband met vakantie kort zou zijn, is een situatie die de gemachtigde door de ingebrekestelling zelf heeft gecreëerd en daarmee voor zijn rekening komt. Van een professioneel gemachtigde mag worden verwacht dat hij ook in die situatie in staat is om zich voor te bereiden op een hoorzitting. Van schending van de hoorplicht is geen sprake.
Bevoegdheid heffingsambtenaar
4. [Belanghebbende] voert aan dat de aanslag en het bestreden besluit onbevoegd zijn genomen.
4.1 Uit de notulen van de vergadering van het dagelijks bestuur van de Regionale Belasting Groep van 14 april 2016 blijkt dat de clustermanager Productie als heffingsambtenaar is aangewezen. Het dagelijks bestuur is daartoe het bevoegde orgaan. Met betrekking tot het betoog van [belanghebbende] dat [de Heffingsambtenaar] geen bewijs heeft geleverd van de publicatie van het aanstellingsbesluit, overweegt de rechtbank het volgende. Voor zover het aanstellingsbesluit niet op de in artikel 3:42 van de Awb voorgeschreven wijze is bekendgemaakt, hoeft aan dit eventuele formele gebrek gelet op artikel 6:22 van de Awb geen sanctie te worden verbonden, tenzij [belanghebbende] hierdoor is benadeeld (vergelijk de arresten van de Hoge Raad 14 augustus 2015, ECLI:NL:HR:2015:2162, en 6 november 2015, ECLI:NL:HR:2015:3224). [Belanghebbende] stelt dat hij is benadeeld door het opleggen van de aanslag, maar dat de aanslag is opgelegd, is niet een zodanig nadeel. Een ander nadeel heeft [belanghebbende] onvoldoende concreet gesteld. [De Heffingsambtenaar] heeft het aanstellingsbesluit van [C] bij de Regionale Belasting Groep als clustermanager bij het cluster Incasso van 21 maart 2013 overgelegd en een brief aan [C] van 5 september 2017 waarin staat vermeld: “In mijn brief met kenmerk 2017.06.20CK is abusievelijk vermeld dat jouw nieuwe functie Productiemanager is geworden. Dit moet zijn clustermanager Productie”. Hieruit blijkt dat [C] is aangesteld als clustermanager Productie. Hiermee is hij rechtsgeldig als heffingsambtenaar aangewezen. Het bestreden besluit is dan ook bevoegd door [C] als heffingsambtenaar genomen. Op grond van vaste rechtspraak (vergelijk Hoge Raad 16 december 1998, ECLI:NL:HR1998:AA2596) moet als het aanslagbiljet niet vermeldt wie de aanslag heeft opgelegd, ervan worden uitgegaan dat de aanslag door de heffingsambtenaar is opgelegd. Anders dan [belanghebbende] aanvoert, zijn er geen aanwijzingen dat de aanslag niet door de heffingsambtenaar is opgelegd. In tegendeel, in de bezwaarclausule op de achterkant van het aanslagbiljet staat dat bezwaar gemaakt kan worden bij de heffingsambtenaar.
4.2 [
Belanghebbende] voert aan dat de in het kader van de bevoegdheid van de heffingsambtenaar overgelegde stukken door [de Heffingsambtenaar] al in de bezwaarfase overgelegd hadden moeten worden. Voor zover dit al het geval is, ziet de rechtbank aanleiding dit eventuele gebrek met toepassing van artikel 6:22 van de Awb te passeren, nu [belanghebbende] in beroep (uitgebreid) heeft kunnen reageren op de overgelegde stukken.
Kostentoedelingsverordening voor de watersysteemheffing
5. [Belanghebbende] voert aan dat de aanslag watersysteemheffing niet in stand kunnen blijven, omdat [de Heffingsambtenaar] gehouden was een nieuwe kostentoedelingsverordening vast te stellen.
5.1 Artikel 120, eerste lid, van de Waterschapswet luidt als volgt:
“Het algemeen bestuur stelt ten behoeve van de in artikel 117 bedoelde heffing een verordening vast, waarin voor elk van de categorieën van heffingplichtigen de toedeling van het kostendeel is opgenomen. Bij die verordening kan worden bepaald dat kosten van heffing en invordering van de watersysteemheffing en kosten van de verkiezing van de leden van het algemeen bestuur rechtstreeks worden toegerekend aan de betrokken categorieën van heffingplichtigen.”
Artikel 120, vijfde lid, van de Waterschapswet luidt als volgt:
“De in het eerste lid bedoelde verordening wordt ten minste eenmaal in de vijf jaren herzien.”
5.2 In dit geval is de Kostentoedelingsverordening watersysteembeheer Delfland 2016 van toepassing. Deze is op 1 januari 2016 in werking is getreden en was op het moment van de aanslag watersysteemheffing twee jaar oud. Anders dan [belanghebbende] aanvoert was het Hoogheemraadschap van Delfland in redelijkheid niet gehouden om een nieuwe kostentoedelingsverordening vast te stellen en [de Heffingsambtenaar] kon zich dus op deze verordening baseren. Uit het vijfde lid van artikel 120 van de Waterschapswet volgt dat [de Heffingsambtenaar] enkel gehouden is om de kostentoedelingsverordening ten minste een keer in de vijf jaar te herzien. Tot een vaker herzien verplicht dit artikel niet. Als [belanghebbende] van mening is dat [de Heffingsambtenaar] desondanks gehouden was om dit eerder dan vijf jaar na 1 januari 2016 te doen, ligt het op zijn weg feiten en omstandigheden aan te dragen waaruit blijkt dat dit noodzakelijk was. Dat doet [belanghebbende] niet. Voor een omkering van de bewijslast, zoals door [belanghebbende] bepleit, bestaat geen grondslag.
Tarief watersysteemheffing
6. [ Belanghebbende] betoogt voorts dat niet inzichtelijk is hoe het tarief van de watersysteemheffing ingezetenen van € 121,47 tot stand is gekomen en dat niet te controleren is of dit tarief juist is. [De Heffingsambtenaar] heeft bij brief van 9 april 2019 een (nieuwe) berekening en onderbouwing van het tarief overgelegd. Ook is uiteengezet hoe de toedeling van de kosten aan de categorie ingezetenen heeft plaatsgevonden. Het Hoogheemraadschap heeft in dit geval het kostenaandeel van ingezetenen op 54 % vastgesteld, wat binnen de daarvoor in de Waterschapwet gegeven bandbreedte valt. Hoewel hij daartoe de gelegenheid heeft gehad, heeft [belanghebbende] niet op de berekening gereageerd. Nu [belanghebbende] niets tegen de berekening van [de Heffingsambtenaar] van 9 april 2019 heeft aangevoerd en ook de rechtbank niet is gebleken dat deze onjuist is, heeft [de Heffingsambtenaar] (uiteindelijk) inzichtelijk gemaakt dat het tarief van de watersysteemheffing in overeenstemming met de regelgeving tot stand is gekomen. Omdat niet is gebleken dat [belanghebbende] is benadeeld door het feit dat die berekening pas in beroep is gegeven, zal de rechtbank dit met toepassing van artikel 6:22 van de Awb passeren.
Opbrengstlimiet
7. [ Belanghebbende] voert aan dat zowel bij de watersysteemheffing als de zuiveringsheffing de zogenoemde opbrengstlimiet is overschreden. De opbrengstlimiet verbiedt dat de totale geraamde opbrengst de totale geraamde kosten overschrijdt.
7.1 Bij de beoordeling of de opbrengstlimiet is overschreden, gelden de regels van de Hoge Raad zoals gegeven in zijn arrest van 4 april 2014, ECLI:NL:HR:2014:777. Uit dit arrest volgt dat als wordt aangevoerd dat de geraamde baten de geraamde lasten ter zake hebben overschreden, het primair aan [de Heffingsambtenaar] is inzicht te verschaffen in de ramingen. Dat kan op basis van de begroting, maar ook op basis van andere gegevens. Daaruit vloeit noodzakelijk voort dat bij de vaststelling van tarieven niet ten aanzien van alle posten zekerheid of een volledig inzicht kan bestaan. Er kan niet worden verlangd dat van alle genoemde diensten afzonderlijk en op controleerbare wijze vast is gelegd hoe de kosten ter zake daarvan zijn geraamd.
Het verstrekken van nadere inlichtingen door [de Heffingsambtenaar] wordt uitsluitend verlangd voor zover [belanghebbende] voldoende gemotiveerd heeft gesteld waarom naar zijn oordeel ten aanzien van een of meer bepaalde posten in de raming redelijke twijfel bestaat of sprake is van een last ter zake. Aan de nadere inlichtingen die [de Heffingsambtenaar] in dat geval dient te verstrekken, mag geen zwaardere eis worden gesteld dan dat [de Heffingsambtenaar] naar vermogen – dat wil zeggen in de mate waarin hij daartoe in de gegeven omstandigheden in redelijkheid in staat is – duidelijk maakt op grond waarvan hij de door [belanghebbende] opgeworpen twijfel betwist, en waarom dus naar zijn oordeel de door [belanghebbende] opgeworpen twijfel ongegrond is. Hierbij geldt voorts dat pas dan plaats voor een correctie van de omvang van een raming, indien [de Heffingsambtenaar] deze opbrengsten en lasten niet in redelijkheid op die bedragen heeft kunnen ramen. Verder is het zo dat indien [belanghebbende] stelt dat de door [de Heffingsambtenaar] aangeleverde gegevens feitelijk onjuist zijn, op hem de bewijslast rust dit aannemelijk te maken.
7.2 In beroep heeft [de Heffingsambtenaar] op 15 februari 2019 de begroting van het Hoogheemraadschap Delfland overgelegd, die hij nader heeft toegelicht in zijn brief van 9 april 2019. Nu [belanghebbende] niet heeft gesteld dat deze gegevens onjuist zijn of dat ten aanzien van een of meer bepaalde posten van de begroting in combinatie met de toelichting van 9 april 2019 redelijke twijfel bestaat of sprake is van een last ter zake, maakt [de Heffingsambtenaar] op basis van deze twee stukken aannemelijk dat de opbrengstlimiet voor zowel de watersysteemheffing als de zuiveringsheffing niet is overschreden.
7.3 Pas in beroep heeft [de Heffingsambtenaar] met de begroting in combinatie met de brief van 9 april 2019 aannemelijk maakt dat de opbrengstlimiet niet is overschreden. Omdat niet is gebleken dat [belanghebbende] hierdoor benadeeld is, zal de rechtbank dit motiveringsgebrek met toepassing van artikel 6:22 van de Awb passeren.
Slot
8. Ook wat [belanghebbende] overigens aanvoert leidt niet tot de conclusie dat de aanslagen watersysteemheffing en zuiveringsheffing niet konden worden opgelegd.
9. Het voorgaande onder 6 en 7 betekent dat het bestreden besluit op grond van de in beroep gegeven nieuwe motivering stand kan houden. Omdat niet is gebleken dat [belanghebbende] is benadeeld door het feit dat die motivering pas in beroep is gegeven, zal de rechtbank dit met toepassing van artikel 6:22 van de Awb passeren. Het beroep is ongegrond. Wel dient [de Heffingsambtenaar] vanwege de late motivering aan [belanghebbende] het door hem betaalde griffierecht en zijn in beroep gemaakte proceskosten te vergoeden.
10. De rechtbank veroordeelt [de Heffingsambtenaar] verder in de door [belanghebbende] in beroep gemaakte proceskosten. Hierbij geldt bij de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand dat deze zaak samenhangend is in de zin van artikel 3, tweede lid, van het Besluit proceskosten bestuursrecht met de zaken ROT 18/4508 en ROT 18/4513. De zaken zijn gelijktijdig op beide zittingen behandeld en in alle drie de zaken spelen dezelfde (rechts)vragen. De beroepsschriften en de nadere stukken van [belanghebbendes] zijn in alle drie de zaken ook (nagenoeg) hetzelfde. De kosten voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand stelt de rechtbank daarom voor de drie zaken in totaal vast op € 512,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift met een waarde per punt van € 512,- en wegingsfactor 1).
Omdat geen van de aanslagen wordt herroepen, bestaat geen aanleiding om voor de bezwaarfase een proceskostenvergoeding toe te kennen. Van andere kosten die voor vergoeding in aanmerking komen is niet gebleken. Om praktische redenen is de proceskostenvergoeding in zijn geheel in zaak ROT 18/4513 vergoed.”
Omschrijving geschil in hoger beroep, standpunten en conclusies van partijen
5.1. In geschil is:
- of de onder 1.1 genoemde aanslagen (de aanslagen) door een daartoe bevoegde functionaris aan belanghebbende zijn opgelegd en de uitspraak op bezwaar door een daartoe bevoegde functionaris is gedaan en zo nee, welk gevolg daaraan dient te worden verbonden;
- of de in de Verordening Wsh en de Verordening Zh vastgestelde tarieven van de watersysteemheffing en de zuiveringsheffing onverbindend zijn omdat deze leiden tot opbrengsten van de watersysteemheffing en de zuiveringsheffing die de kosten die zijn verbonden aan respectievelijk de zorg voor het watersysteembeheer en de behartiging van de taak inzake het zuiveren van afvalwater te boven gaan en zo ja, welk gevolg daaraan dient te worden verbonden;
- of de Kostentoedelingsverordening onverbindend is, nu daarin voor de aan de zakelijk gerechtigden van ongebouwde onroerende zaken, niet zijnde natuurterreinen, de zakelijk gerechtigden van natuurterreinen en de zakelijk gerechtigden van gebouwde onroerende zaken toegedeelde kosten is uitgegaan van de waarde in het economisch verkeer van de onroerende zaken op de waardepeildatum 1 januari 2014 en zo ja, welk gevolg daaraan dient te worden verbonden;
- of de Rechtbank, na te hebben overwogen dat de Heffingsambtenaar belanghebbende niet op haar bezwaar heeft gehoord, met juistheid heeft beslist dat van schending van de hoorplicht geen sprake is en zo nee, welk gevolg daaraan dient te worden verbonden;
- of de Rechtbank de brief van belanghebbende, gedateerd 21 april 2019, heeft ontvangen. Bij bevestigende beantwoording van deze vraag is in geschil of de Rechtbank ten onrechte heeft nagelaten daarop in haar uitspraak in te gaan en zo ja, welk gevolg daaraan dient te worden verbonden;
- of de Rechtbank de zaken met de nummers in hoger beroep BK-19/00727 (betreffende het beroep van [A] ), BK-19/00728 (betreffende het beroep van [B] ) en BK-19/00729 (betreffende het beroep van belanghebbende) ten onrechte als samenhangende zaken heeft aangemerkt en zo ja, welke gevolg daaraan voor de veroordeling van de Heffingsambtenaar in de proceskosten van belanghebbende verbonden moet worden.
5.2. Belanghebbende stelt zich op het standpunt dat:
1e. de aanslagen niet door een daartoe bevoegde functionaris zijn opgelegd en de uitspraak op bezwaar niet door een daartoe bevoegde functionaris is gedaan. De aanslagen en de uitspraak op bezwaar kunnen daarom niet in stand blijven;
2e. de Verordening Wsh en de Verordening Zh vastgestelde tarieven van de watersysteemheffing en de zuiveringsheffing onverbindend zijn omdat zij leiden tot hogere heffingsopbrengsten dan wettelijk is toegestaan. De aanslagen kunnen daarom niet in stand blijven;
3e. de Kostentoedelingsverordening onverbindend is en dat als gevolg daarvan het tarief waarnaar de aanslag in de watersysteemheffing is opgelegd evenmin verbindend is.
Het Gerechtshof bevestigt de uitspraak van de Rechtbank.
Deze uitspraak is vastgesteld door G.J. van Leijenhorst, H.A.J. Kroon en W.M.G. Visser, in tegenwoordigheid van de griffier J. de Vormer. De beslissing is op 6 oktober 2020 in het openbaar uitgesproken.
Bij afwezigheid van de voorzitter is de uitspraak ondertekend door H.A.J. Kroon.
aangetekend aan
partijen verzonden:
Tegen deze uitspraak kunnen beide partijen binnen zes weken na de verzenddatum beroep in cassatie instellen bij
de Hoge Raad der Nederlanden via het webportaal van de Hoge Raad www.hogeraad.nl.
Bepaalde personen die niet worden vertegenwoordigd door een gemachtigde die beroepsmatig rechtsbijstand verleent, mogen per post beroep in cassatie instellen. Dit zijn natuurlijke personen en verenigingen waarvan de statuten niet zijn opgenomen in een notariële akte. Als zij geen gebruik willen maken van digitaal procederen kunnen deze personen het beroepschrift in cassatie sturen aan
de Hoge Raad der Nederlanden (belastingkamer), Postbus 20303, 2500 EH Den Haag.
Alle andere personen en gemachtigden die beroepsmatig rechtsbijstand verlenen, zijn in beginsel verplicht digitaal te procederen (zie www.hogeraad.nl).
Bij het instellen van beroep in cassatie moet het volgende in acht worden genomen:
1 - bij het beroepschrift wordt een afschrift van deze uitspraak gevoegd;
2 - (alleen bij procederen op papier) het beroepschrift moet ondertekend zijn;
3 - het beroepschrift moet ten minste het volgende vermelden:
a. - de naam en het adres van de indiener;
b. - de dagtekening;
c. - de vermelding van de uitspraak waartegen het beroep in cassatie is gericht;
d. - de gronden van het beroep in cassatie.
Voor het instellen van beroep in cassatie is griffierecht verschuldigd. Na het instellen van beroep in cassatie ontvangt de indiener een nota griffierecht van de griffier van de Hoge Raad. In het cassatieberoepschrift kan de Hoge Raad verzocht worden om de wederpartij te veroordelen in de proceskosten.
Zijn de aanslagen door een daartoe bevoegde functionaris opgelegd en is de uitspraak op bezwaar door een daartoe bevoegde functionaris gedaan?
6.1.1. Bevoegd tot het opleggen van aanslagen in de waterschapsbelastingen en het doen van uitspraak op tegen aanslagen in de waterschapsbelastingen gemaakte bezwaren is de onder artikel 123, derde lid, onderdeel b, van de Waterschapswet (Wsw) bedoelde ambtenaar (de heffingsambtenaar). De aanwijzing van de heffingsambtenaar geschiedt door het dagelijks bestuur van het waterschap. Als, zoals in dit geval, voor de heffing van een of meer waterschapbelastingen een gemeenschappelijke regeling is getroffen – in dit geval: de Gemeenschappelijke regeling RBG – en bij die regeling een openbaar lichaam is ingesteld – in dit geval: de RBG – kan bij of krachtens de gemeenschappelijke regeling worden bepaald dat een daartoe aangewezen ambtenaar van het openbaar lichaam als heffingsambtenaar wordt aangewezen (artikel 124, vijfde lid, Wsw). In dit geval heeft het op grond van de Gemeenschappelijke regeling RBG daartoe bevoegde Dagelijks bestuur van de RBG op 14 juli 2016 als heffingsambtenaar aangewezen: de clustermanager Productie. Naar volgt uit de onder 3.2.4 vermelde brieven van de Directeur van de RBG is [C] in de loop van 2017 aangesteld als clustermanager Productie. Uit het dossier noch anderszins is gebleken dat [C] de functie van clustermanager Productie ten tijde van het opleggen van de aanslagen en het doen van uitspraak op de bezwaren niet meer vervulde.
Met de Rechtbank is het Hof van oordeel dat aan de door de gemachtigde van belanghebbende gestelde formele tekortkomingen in de bekendmaking van het Aanwijzingsbesluit, het besluit waarbij [C] is aangesteld als ambtenaar van de RBG en de benoeming van [C] in de functie van clustermanager Productie – wat er overigens van de gestelde tekortkomingen zij – met toepassing van artikel 6:22 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) kan worden voorbijgegaan. Het standpunt van de gemachtigde van belanghebbende dat zij door de gestelde tekortkomingen is benadeeld, vindt geen steun in de feiten.
Hetgeen de gemachtigde van belanghebbende op dit punt in hoger beroep heeft aangevoerd, brengt het Hof niet tot een ander oordeel.
6.1.2. De eerste hogerberoepsgrond faalt.
Zijn de in de Verordening Wsh en de Verordening Zh vastgestelde tarieven van de watersysteemheffing en de zuiveringsheffing onverbindend?
6.2.1. Vooraf
De watersysteemheffing en de zuiveringsheffing zijn decentrale bestemmingsheffingen en kennen, net als alle andere decentrale bestemmingsheffingen, een winstverbod (ook wel: opbrengstlimiet). Het winstverbod is niet, zoals bij de retributies, neergelegd in een aparte wetsbepaling (in de Wsw: artikel 115, derde lid), maar ligt besloten in de aanhef van de wetsbepaling die de rechtsgrond van de desbetreffende decentrale bestemmingsheffing is (artikel 117 Wsw voor watersysteemheffing en artikel 122d, eerste lid, Wsw voor de wegenheffing). De aparte wetsbepaling over het winstverbod bij retributies wordt analoog toegepast op de bestemmingsheffingen, inclusief het ‘stappenplan’ dat de Hoge Raad daarvoor in een aantal arresten heeft opgesteld (vgl. HR 23 mei 2014, nr. 13/02954, ECLI:NL:HR:2014:1193, BNB 2014/142 inzake de afvalstoffenheffing (een bestemmingsheffing) dat evenzeer geldt voor andere decentrale bestemmingsheffingen).
Het ‘stappenplan’ van de Hoge Raad strekt ertoe de informatieachterstand van de belanghebbende weg te nemen/te verkleinen. Immers, niet de belanghebbende, maar de heffingsambtenaar beschikt over de feitelijke informatie die noodzakelijk is om te beoordelen of opbrengsten van de watersysteemheffing en/of de zuiveringsheffing (de baten) de kosten die zijn verbonden aan de zorg voor het watersysteem, onderscheidenlijk de kosten die zijn verbonden aan de behartiging van de taak inzake het zuiveren van afvalwater (de lasten ter zake), overschrijden.
Het ‘stappenplan’ brengt geen verandering in de bewijslastverdeling. Ingeval de belanghebbende het standpunt inneemt dat het winstverbod is geschonden (de opbrengstlimiet is overschreden) dient hij feiten te stellen en bij weerspreking door de heffingsambtenaar aannemelijk te maken, die zijn standpunt kunnen dragen.
Het ‘stappenplan’ gaat vooraf aan de bewijslevering door belanghebbende, die voor het leveren van het van hem verlangde bewijs gebruik kan maken van de door de heffingsambtenaar in stap 1 en – eventueel – stap 2 aan hem verschafte informatie.
De eerste stap houdt in dat, als de belanghebbende de schending van het winstverbod (overschrijding van de opbrengstlimiet) aan de orde stelt, de heffingsambtenaar inzicht moet verschaffen in de ramingen van de baten en de ‘lasten ter zake’.
Inzicht verschaffen in de ramingen van baten en lasten is wat anders dan bewijzen dat de ramingen van baten en lasten juist zijn (HR 4 april 2014, ECLI:NL:HR:2014:777). Zou dat anders zijn, dan zou het stappenplan in wezen neerkomen op een omkering van de bewijslast en dat is uitdrukkelijk niet de bedoeling (zie hiervoor).
Inzicht verschaffen in de ramingen van baten en lasten hoeft niet al bij de vaststelling van de verordening te gebeuren. De ramingen van de opbrengsten en de lasten hoeven dus niet bij de vaststelling van de verordening (de tarieven) op controleerbare wijze te zijn vastgelegd. De heffingsambtenaar kan het inzicht in de ramingen van baten en lasten ook later, in de aanslagregelings-, de bezwaar-, de beroeps- of de hogerberoepsfase verschaffen. Dat moet hij wél doen op basis van (in dit geval) de waterschapsbegroting. Daarbij kan hij ook andere gegevens gebruiken waarover hij pas na de vaststelling van de verordening Wsh en/of Zh en de begroting de beschikking heeft gekregen.
6.2.2. Heeft de Heffingsambtenaar inzicht verschaft in de in de ramingen van de baten en de ‘lasten ter zake’?
Naar het oordeel van het Hof heeft de Heffingsambtenaar met de onder 3.3.1 en 3.3.2 aangehaalde, door hem in het geding gebrachte informatie, inzicht verschaft in de ramingen van de baten en de ‘lasten ter zake’. Bij dit oordeel neemt het Hof hetgeen in 6.2.1. is overwogen in aanmerking.
Naar het oordeel van het Hof heeft de Heffingsambtenaar met wat hij overgelegd aannemelijk gemaakt dat de onder 3.3.1 en 3.3.2 aangehaalde, door hem in het geding gebrachte informatie is gebaseerd op de begroting van het Hoogheemraadschap.
6.2.3. Heeft belanghebbende een of meer posten in de verschafte ramingen van baten en lasten in twijfel getrokken?
Indien de belanghebbende een of meer posten in de verschafte ramingen van baten en lasten in twijfel trekt, moet de Heffingsambtenaar nadere inlichtingen over deze post(en) verstrekken teneinde deze twijfel – naar vermogen – weg te nemen. Belanghebbende kan niet volstaan met het stellen dat hij een, twee of (veel) meer posten in de ramingen in twijfel trekt. Hij moet dat per post gemotiveerd doen, dat wil zeggen dat hij per post moet aanvoeren op welke grond(en) zijn twijfels berusten.
De Rechtbank heeft geoordeeld dat de gemachtigde van belanghebbende niet (gemotiveerd) heeft gesteld dat hij, ondanks de door de Heffingsambtenaar in het geding gebrachte informatie, bepaalde posten in de ramingen van baten en lasten in twijfel trekt. Ook in hoger beroep heeft de gemachtigde van belanghebbende geen (gemotiveerde) twijfels over bepaalde posten geuit.
Heeft belanghebbende aannemelijk gemaakt dat het winstverbod is geschonden?
Nu belanghebbende geen van de posten in de verschafte ramingen van baten en lasten in twijfel trekt, komt het Hof toe aan de vraag of belanghebbende aannemelijk heeft gemaakt dat het winstverbod is geschonden.
Het Hof beantwoordt deze vraag ontkennend.
6.7. Gelet op het vorenoverwogene is het hoger beroep ongegrond en dient te worden beslist als hierna is vermeld.
Proceskosten en griffierecht
Het Hof acht geen termen aanwezig voor een veroordeling in de proceskosten als bedoeld in artikel 8:75 van de Awb, noch tot een vergoeding van het door belanghebbende betaalde griffierecht.
De gemachtigde van belanghebbende heeft geen feiten heeft gesteld die, indien aannemelijk bevonden, zijn standpunt zouden kunnen dragen dat de voor het jaar 2018 geraamde opbrengsten van de watersysteemheffing en de zuiveringsheffing de voor het jaar 2018 geraamde kosten die zijn verbonden aan de zorg voor het watersysteem, onderscheidenlijk de behartiging van de taak inzake het zuiveren van afvalwater, te boven gaan.
Ook anderszins zijn het Hof geen feiten gebleken op grond waarvan zou kunnen worden geoordeeld dat het winstverbod is geschonden.
6.2.5. De tweede hogerberoepsgrond faalt.
Is de Kostentoedelingsverordening onverbindend?
6.3.1. Wettelijk kader
Om tot een juiste, althans een aanvaardbare, verdeling van de kosten van het watersysteembeheer over de heffingsplichtigen van de Wsh te komen, is allereerst nodig dat het waterschap de kosten van de zorg voor het watersysteem bepaalt. De kosten van de zorg voor het watersysteem worden afgeleid uit de begroting van het waterschap. Het Besluit van 29 november 2007, houdende regels met betrekking tot de waterschappen, Stb. 2007, 497, sedertdien gewijzigd (Waterschapsbesluit) stelt eisen aan de boekhouding van het waterschap. De begroting moet de volgende kostendragers bevatten:
- watersysteembeheer;
- zuiveringsbeheer;
- wegenbeheer (indien als taak opgedragen).
(artikel 4.24, eerste lid, Waterschapsbesluit)
Dat de kosten van een zuiveringsinstallatie aan de kostendrager zuiveringsbeheer en de kosten van een gemaal aan de kostendrager watersysteembeheer moeten worden toegerekend, ligt voor de hand. Hetzelfde geldt voor toerekening van de kosten van een dijkverzwaring aan de kostendrager watersysteembeheer, de kosten van werkzaamheden aan de weg aan de kostendrager wegenbeheer en de kosten van het passieve kwaliteitsbeheer, bijvoorbeeld vergunningverlening, aan de kostendrager zuiveringsbeheer. Er zijn echter ook kosten waarbij de toerekening aan de kostendragers om keuzes van het waterschap vraagt, zoals kosten die ten behoeve van twee of meer taken worden gemaakt. Ten slotte zijn er de indirecte of overheadkosten: kosten die niet specifiek ten behoeve van een of meer bepaalde taken van het waterschap, maar ten behoeve van de organisatie van het waterschap als geheel worden gemaakt. Ook voor de toerekening van die kosten aan de kostendragers moet het waterschap keuzes maken.
De begroting van het waterschap geeft per kostendrager weer:
a. de nettokosten die worden toegerekend;
b. het bedrag voor onvoorzien;
c. de gederfde opbrengst als gevolg van kwijtscheldingen en oninbaarverklaringen;
d. de dividenden en overige algemene opbrengsten;
e. de verwachte opbrengsten uit belastingheffing (saldo voorgaande onderdelen);
f. de geraamde toevoegingen en onttrekkingen aan reserves;
g. de tarieven van de betreffende waterschapsbelastingen
(artikel 4.24, derde lid, Waterschapsbesluit)
Het waterschap kan reserves en voorzieningen vormen (artikel 4.52 tot en met 4.55 van het Waterschapsbesluit). De kosten van het waterschap kunnen voor een deel ten laste van een reserve of een voorziening komen. Anderzijds kunnen toevoegingen aan een reserve of een voorziening tot de aan de kostendragers toe te rekenen kosten behoren. Ook dit vereist keuzes van het waterschap. Deze keuzes moeten voldoen aan voorschriften van het Waterschapsbesluit.
Nadat de toerekening van kosten aan de kostendragers is afgerond, dient – wat betreft de kosten van het watersysteembeheer – een toedeling van de kosten aan de vier in artikel 117 van de Wsw genoemde categorieën van heffingsplichtigen plaats te vinden. In artikel 120, eerste lid, van de Wsw is bepaald dat het algemeen bestuur van een waterschap met betrekking tot de Wsh daartoe een zogenoemde kostentoedelingsverordening vaststelt. De kostentoedelingsverordening wordt ten minste eenmaal per vijf jaar herzien (artikel 120, vijfde lid, Wsw). In de kostentoedelingsverordening is voor elke categorie van heffingsplichtigen vastgelegd welk deel van de kosten op tot die categorie behorende heffingsplichtigen wordt verhaald.
De kostentoedeling richt zich naar het belang van de categorieën van heffingsplichtigen bij de taakuitoefening door het waterschap.
De eerste stap is het toedelen van de kosten aan de categorie ingezetenen. Ingezetenen zijn, kort gezegd, personen die wonen in het gebied van het waterschap en aldaar het gebruik van een woonruimte hebben (artikel 116, aanhef en onderdeel a, Wsw). Het kostenaandeel van de ingezetenen wordt bepaald aan de hand van de gemiddelde inwonerdichtheid per vierkante kilometer van een waterschap. Een directe relatie van het kostenaandeel ingezetenen met het profijt dat zij hebben van de taakuitoefening van het waterschap is er niet. Evenmin houdt het kostendeel van de categorie ingezetenen verband met de waarde in het economische verkeer van de woonruimten waarvan zij het gebruik hebben. Voor de andere categorieën heffingsplichtigen (kort gezegd: de eigenaren van ongebouwde eigendommen die geen natuurterreinen zijn, eigenaren van natuurterreinen en eigenaren van gebouwde onroerende zaken) is er wél een verband met de waarde in het economische verkeer van ongebouwde eigendommen, de natuurterreinen en de gebouwde onroerende zaken. Voor deze andere categorieën ligt de waardepeildatum waarnaar de waarde in het economische verkeer moet worden bepaald maximaal twee jaar voor het begin van het eerste kalenderjaar waarop de kostentoedelingsverordening betrekking heeft (artikel 6.11, eerste lid, Waterschapsbesluit). Omdat het kostendeel van de categorie ingezetenen geen verband houdt met de waarde in het economische verkeer van de woonruimten waarvan zij het gebruik hebben, geldt de waardepeildatum niet voor de toedeling van kosten aan deze categorie.
In artikel 120, eerste lid, Wsw zijn onder- en bovengrenzen aan het kostendeel voor de ingezetenen gesteld. Het kostendeel bedraagt:
a. a) minimaal 20% en maximaal 30% wanneer het aantal inwoners per vierkante kilometer niet meer bedraagt dan 500;
b) minimaal 31% en maximaal 40% wanneer het aantal inwoners per vierkante kilometer meer bedraagt dan 500, maar niet meer dan 1000;
c) minimaal 41% en maximaal 50% wanneer het aantal inwoners per vierkante kilometer meer bedraagt dan 1000.
Binnen de bandbreedte is het waterschapsbestuur vrij om het percentage te bepalen.
Bij amendement (Kamerstukken II 2006/07, 30 601, nr. 18 (Amendement van de leden Lenards en Van Lit)) is aan de bovenstaande regels over het kostenaandeel van de ingezetenen een extra regel toegevoegd. De regel houdt in dat het algemeen bestuur van het waterschap het maximum van 30%, 40% of 50% kan verhogen tot respectievelijk 40%, 50% en 60%. De wet stelt geen voorwaarden aan de verhoging van het maximum.
6.3.2. Toetsing aan het wettelijke kader
Naar het oordeel van het Hof voldoen de toerekening van kosten aan de drie in artikel 4.24, eerste lid, Waterschapsbesluit genoemde kostendragers en de toedeling in de Kostentoedelingsverordening van de kosten, die zijn toegerekend aan de kostendrager watersysteembeheer, aan de onder 6.3.1 kort samengevatte wettelijke regels op dat punt.
Bij dit oordeel stelt het Hof voorop dat de comptabiliteitsvoorschriften voor waterschappen die zijn neergelegd in het Waterschapsbesluit en het bepaalde in de Wsw het algemeen bestuur van het waterschap – in dit geval: de verenigde vergadering van het Hoogheemraadschap – een relatief ruime vrije bevoegdheid laten bij de toerekening van de kosten van het waterschap – in dit geval: het Hoogheemraadschap – aan de drie kostendragers, in het bijzonder maar niet alleen waar het gaat om de toerekening van de indirecte of overheadkosten.
Het wettelijke kader van de toedeling van de kosten van het watersysteembeheer aan de categorieën heffingsplichtigen is strikter, maar ook daarin heeft de verenigde vergadering van het Hoogheemraadschap bepaalde vrije bevoegdheden. Het Hof wijst in het kader van dit geschil op de vrijheid van de verenigde vergadering van het Hoogheemraadschap om voor het kostendeel van de ingezetenen een percentage binnen de bandbreedte tussen de onder- en bovengrens te kiezen en op haar bevoegdheid om de bovengrens van 30%, 40% of 50% te verhogen tot respectievelijk 40%, 50% en 60%. Wat betreft deze laatste bevoegdheid sluit het Hof zich aan bij de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 28 juli 2010, nr. 200909002/1/H2, ECLI:NL:RVS:2010:BN2669, waarin de Afdeling overweegt dat artikel 120, derde lid, Wsw aan de verenigde vergadering de bevoegdheid toekent tot het verhogen van de toepasselijke bovengrens van een kostenaandeel tot een hogere bovengrens. Voor het overige behelst deze bepaling, aldus de Afdeling, blijkens de bewoordingen ervan, een vrije bevoegdheid voor de verenigde vergadering, behoudens het geval dat zij met toepassing van die bepaling een besluit neemt waartoe zij in redelijkheid niet kon komen. Naar het oordeel van het Hof heeft hetzelfde te gelden voor de andere hiervoor genoemde vrije bevoegdheden van de verenigde vergadering van het Hoogheemraadschap bij de toerekening van de kosten van het Hoogheemraadschap aan de drie kostendragers en bij de keuze van een percentage voor het kostendeel van de categorie ingezetenen binnen de bandbreedte tussen de onder- en bovengrens.
Met hetgeen belanghebbende heeft aangevoerd over het tijdsverloop tussen de in artikel 2, derde lid, van de Kostentoedelingsverordening genoemde waardepeildatum van 1 januari 2014 en het onderhavige belastingjaar miskent zij dat de naar deze waardepeildatum bepaalde waarden geen enkele betekenis hebben voor de bepaling van de met de Wsh te verhalen kosten die zijn verbonden aan het watersysteembeheer en evenmin voor de bepaling van de aan de categorie ingezetenen toegedeelde kosten. Alleen voor het relatieve aandeel van elk van de drie andere categorieën heffingsplichtigen in de na aftrek van de aan de categorie ingezetenen toegedeelde kosten overblijvende kosten van het watersysteembeheer kan een jaarlijkse waardepeildatum enig effect hebben in vergelijking met een voor maximaal vijf jaar geldende waardepeildatum. Nog daargelaten dat belanghebbende bij dit effect geen enkel belang heeft, kan niet gezegd worden dat de besluitgever in artikel 6.11, eerste lid, Waterschapsbesluit en de verenigde vergadering van het Hoogheemraadschap in artikel 2, vierde lid, van de Kostentoedelingsverordening de grenzen van hun regelgevende bevoegdheid te buiten zijn gegaan.
6.3.3. De derde hogerberoepsgrond faalt.
Heeft de Rechtbank terecht beslist dat de heffingsambtenaar de hoorplicht niet heeft geschonden
6.4.1. De Rechtbank heeft beslist dat van schending van de hoorplicht geen sprake is. Het Hof maakt deze beslissing en de daartoe door de Rechtbank gebezigde gronden tot de zijne. In aanvulling op die gronden overweegt het Hof nog het volgende.
Uit de door de Rechtbank in onderdeel 2 van haar uitspraak vastgestelde volgt dat de gemachtigde van belanghebbende op 18 juli 2018 is uitgenodigd voor een hoorzitting op 16 augustus 2018. Op 1 augustus 2018 deelt de gemachtigde van belanghebbende de Heffingsambtenaar mee dat hij verhinderd is (hij is tot en met 10 augustus met verlof en is de week daarna verhinderd) en geeft ook voor de periode daarna een groot aantal verhinderdata aan. Nog diezelfde dag stelt de gemachtigde van belanghebbende de Heffingsambtenaar in gebreke voor het niet tijdig doen vaneen uitspraak op het door de gemachtigde gemaakte bezwaar, kennelijk om te bewerkstelligen dat de termijn van twee weken na de ingebrekestelling op 15 augustus 2018, derhalve vóór de door de Heffingsambtenaar voorgestelde datum van het hoorgesprek, zou eindigen, waarna de Heffingsambtenaar per dag een dwangsom van € 23 zou verbeuren. Dat dit, en niet de wens om een spoedige uitspraak op bezwaar af te dwingen, de intentie van de gemachtigde van belanghebbende was, blijkt ook uit het feit dat hij niet bereid was in te gaan op het voorstel van de Heffingsambtenaar van 9 augustus 2018 om het hoorgesprek telefonisch op 13 of 14 augustus 2018 – na het verlof van de gemachtigde van belanghebbende, lopende tot 10 augustus –, of anders in elk geval voor 15 augustus 2018, te laten plaatsvinden, maar belanghebbende op 9 augustus 2018 heeft verzocht het hoorgesprek op 22 augustus 2018 te laten plaatsvinden, zijnde na de termijn van zijn ingebrekestelling.
Uit de wetsgeschiedenis ((MvT, Parl. Gesch. Awb I, blz. 329 [Kamerstukken II 1988/89, 21 221, nr. 3, p. 144-146]) blijkt dat er vier redenen voor de hoorplicht zijn:
a. omdat niet iedereen in staat is zijn gedachten even goed schriftelijk te formuleren, moet de belanghebbende de gelegenheid worden geboden zijn mening mondeling bij het bestuursorgaan – in dit geval: de Heffingsambtenaar – naar voren te brengen;
b. het horen kan ertoe dienen om nadere informatie ter beschikking te krijgen;
c. door het houden van een hoorzitting bestaat de gelegenheid naar een oplossing voor de gerezen problemen te zoeken; en
d. door uitwisseling van informatie en wederzijdse standpunten kan het vertrouwen van de burger in de overheid worden versterkt.
Tot de redenen van de hoorplicht behoort dus niet het bewerkstelligen van uitstel van de besluitvorming en – in het verlengde daarvan – evenmin het verkrijgen van (onder meer) een hogere dwangsom.
Hetgeen belanghebbende op dit punt in hoger beroep overigens heeft aangevoerd, brengt het Hof niet tot een ander oordeel.
6.4.2. De vierde hogerberoepsgrond faalt.
Heeft de Rechtbank de brief van belanghebbende van 21 april 2019 ontvangen en zo ja, had zij in haar uitspraak op deze brief had moeten ingaan?
6.5.1. Zou de Rechtbank het ‘aanvullend stuk’ van de gemachtigde van 21 april 2019 hebben ontvangen op een zodanig moment dat zij daarop in haar uitspraak had kunnen ingaan – het Hof laat uitdrukkelijk in het midden of dit inderdaad het geval is – dan zou de door de gemachtigde gestelde omstandigheid dat de Rechtbank niet op de inhoud van het ‘aanvullend stuk’ is ingegaan, voor het Hof geen reden zijn om, zoals de gemachtigde wenst, de uitspraak van de Rechtbank te vernietigen en de zaak terug te wijzen naar de Rechtbank. Het Hof zou in dat geval, mede gelet op het bepaalde in artikel 8:41a Awb, de zaak definitief beslissen.
Inmiddels heeft het Hof het ‘aanvullend stuk’ als bijlage bij het ‘Nader stuk/reactie inzake verweerschrift en aanvullende producties verweerder’ van 2 juli 2020 ontvangen, hetgeen voor het Hof een reden te meer is om het voorgelegde geschil zonder verdere vertraging definitief te beslissen.
6.5.2. In het ‘aanvullend stuk’ van 21 april 2019 herhaalt de gemachtigde zijn standpunten dat de aanslagen niet door een daartoe bevoegde functionaris is opgelegd, dat de uitspraak op bezwaar door niet door een daartoe bevoegde functionaris is gedaan, dat de hoorplicht wel degelijk is geschonden, dat de Kostentoedelingsverordering 2016 al vóór 2018 had moeten zijn gewijzigd, dat de Heffingsambtenaar het tarief van de watersysteemheffing niet naar behoren heeft onderbouwd, dat de verenigde vergadering van het Hoogheemraadschap geen gebruik had mogen maken van de mogelijkheid om de bovengrens van het kostendeel van de categorie ingezetenen te verhogen, dat de kostenverdeling tussen watersysteembeheer en zuiveringsbeheer niet berust op actuele gegevens en dat de gemachtigde van belanghebbende niet heeft kunnen reageren op hetgeen de Heffingsambtenaar ter zitting van de enkelvoudige kamer van de Rechtbank van 14 maart 2019 heeft opgemerkt over de door de gemachtigde aangevoerde grieven.
6.5.3. Een aantal van deze grieven heeft de gemachtigde nogmaals herhaald in het ‘Nader stuk/reactie inzake verweerschrift en aanvullende producties verweerder’ van 2 juli 2020. In dat stuk bestrijdt hij voorts de beslissing van de Rechtbank over de vergoeding van de proceskosten.
6.5.4. Op alle hiervoor genoemde grieven van de gemachtigde van belanghebbende is het Hof onder 6.1 tot en met 6.5.1 en hierna onder 6.6 ingegaan. Hetgeen de gemachtigde in het ‘aanvullend stuk’ van 21 april 2019 en het ‘Nader stuk/reactie inzake verweerschrift en aanvullende producties verweerder’ heeft aangevoerd brengt het Hof niet tot andere oordelen dan die waartoe het Hof onder 6.1 tot en met 6.5.1 en onder 6.6 is gekomen.
6.5.5. Eén standpunt van de gemachtigde heeft het Hof nog niet voldoende besproken, te weten diens standpunt dat hij niet heeft kunnen reageren op het verhandelde ter zitting van de Rechtbank van 14 maart 2019. Dienaangaande overweegt het Hof het volgende.
De gemachtigde van belanghebbende heeft het Hof in de brief van 27 december 2019, waarbij hij de gronden van het hoger beroep aan het Hof heeft toegezonden, verzocht om toezending van de volledige processen-verbaal van het verhandelde op de zittingen van de Rechtbank. De Rechtbank heeft de beroepen van belanghebbende, [B] en [A] tweemaal ter zitting behandeld. De eerste keer zijn de beroepen door een enkelvoudige kamer van de Rechtbank behandeld ter zitting van 14 maart 2019. De tweede keer zijn de beroepen door een meervoudige kamer van de Rechtbank behandeld ter zitting van 14 juni 2019. Het proces-verbaal van het verhandelde op de zitting van 14 maart 2019 is de gemachtigde van belanghebbende toegezonden op 26 maart 2019. Het proces-verbaal van de zitting van het verhandelde op de zitting van 14 juni 2019 is de gemachtigde van belanghebbende toegezonden op 11 februari 2020. Het verzoek van de gemachtigde van belanghebbende in zijn brief van 27 december 2019 om toezending van de processen-verbaal van het verhandelde op de zittingen van de Rechtbank is dan ook volledig gehonoreerd.
Uit het ‘nader stuk/reactie inzake verweerschrift en aanvullende producties verweerder’ van de gemachtigde van belanghebbende van 2 juli 2020 maakt het Hof op dat de gemachtigde stelt dat het proces-verbaal van het verhandelde op de zitting van de Rechtbank van 14 maart 2019 onvolledig is en dat hij om die reden verzoekt (alsnog) een volledig proces-verbaal het verhandelde op de zitting van de Rechtbank van 14 maart 2019 te ontvangen. Het Hof ziet geen reden om aan dit verzoek te voldoen en merkt ter toelichting nog het volgende op,
Bovenaan het proces-verbaal van het verhandelde ter zitting van 14 maart 2019 staat
“uittreksel uit het proces-verbaal”
Boven de handtekeningen van de rechter en de griffier staat:
“Dit verkorte proces-verbaal (…) “
Helemaal onderaan staat:
“Een afschrift van dit proces-verbaal is verzonden aan partijen op: 26 maart 2019”.
De gemachtigde van belanghebbende kan worden toegegeven dat twee van de drie hierboven aangehaalde citaten uit het proces-verbaal van het verhandelde ter zitting op 14 maart 2019 bij lezers die niet vertrouwd zijn met de bestuursrechtelijke procedures de indruk zouden kunnen wekken dat er naast dit “verkorte” proces-verbaal nog een andere, niet verkorte versie van het proces-verbaal bestaat. Dit geldt echter niet voor de gemachtigde van belanghebbende die uit ervaring weet hoe het eraan toegaat in een bestuursrechtelijke procedure. Hij moet na kennisneming van de inhoud van het “verkorte” proces-verbaal terstond hebben begrepen dat er geen “onverkorte” versie van het proces-verbaal is. Uit het voorliggende proces-verbaal blijkt immers dat de enkelvoudige kamer van de Rechtbank, nu belanghebbenden noch hun gemachtigde ter zitting waren (was) verschenen en de (vertegenwoordiger van) de Heffingsambtenaar ter zitting een pleitnota en nadere stukken had overgelegd, de beroepen van de belanghebbenden niet inhoudelijk heeft behandeld. Zij heeft het onderzoek ter zitting geschorst omdat (de gemachtigde van de) belanghebbenden nog geen kennis (had) hadden kunnen nemen van de door de (vertegenwoordiger van de) Heffingsambtenaar ter zitting overgelegde stukken. De enkelvoudige kamer van de Rechtbank heeft (de gemachtigde van de) belanghebbenden in de gelegenheid gesteld schriftelijk op die stukken te reageren. Tevens heeft zij de (vertegenwoordiger van de) Heffingsambtenaar in de gelegenheid gesteld om schriftelijk te reageren op het kort vóór de zitting door de gemachtigde van de belanghebbenden ingediende nadere stuk. Ten slotte heeft de enkelvoudige kamer van de Rechtbank de zaken naar een meervoudige kamer verwezen. Het voorliggende proces-verbaal is in de ogen van het Hof een beknopt maar volledig verslag van wat op 14 maart 2019 ter zitting is voorgevallen.
Gelet op het voorgaande mist ook de grief van belanghebbende dat belanghebbende niet heeft kunnen reageren op hetgeen op verhandelde ter zitting op 14 maart 2019 feitelijke grondslag.
6.5.6. Ten overvloede merkt het Hof op dat de rechter niet gehouden is op elke opmerking van een partij in te gaan. Zo zal de rechter hetgeen partijen aanvoeren over de toepassing van het recht op de feiten, veelal onbesproken laten. Daarover dient het Hof zich immers zelf een oordeel te vormen, onafhankelijk van de door partijen voorgestane toepassingen van het recht op de feiten.
6.5.7. De vijfde hogerberoepsgrond faalt.
Heeft de Rechtbank de zaken met de nummers in hoger beroep BK-19/00727, BK-19/00728 en BK-19/00729 ten onrechte als samenhangende zaken aangemerkt?
6.6.1. De Rechtbank heeft de zaken van belanghebbende, [B] en [A] , als samenhangende zaken in de zin van artikel 3, tweede lid, van het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb) aangemerkt en daartoe overwogen dat de zaken gelijktijdig op de zittingen van 14 maart 2019 en 14 juni 2019 zijn behandeld, dat in alle drie zaken dezelfde (rechts)vragen spelen en dat de beroepsschriften en de nadere stukken van de belanghebbenden in alle drie zaken ook nagenoeg hetzelfde zijn.
Voor de door belanghebbende in de bezwaarfase gemaakte kosten kent de Rechtbank geen kostenvergoeding toe omdat in alle drie zaken de aanslagen niet worden herroepen (bedoeld is: vernietigd of verminderd).
Het Hof sluit zich bij deze beslissingen van de Rechtbank aan. Het Hof voegt aan de door de Rechtbank gegeven motivering van haar beslissingen nog het volgende toe.