ECLI:NL:GHARN:2003:AN8510

ECLI:NL:GHARN:2003:AN8510 text/xml public 2015-11-10T17:03:51 2013-04-04 Raad voor de Rechtspraak nl AN8510 Gerechtshof Arnhem 2003-10-21 02/1041 Uitspraak Hoger beroep NL Civiel recht Rechtspraak.nl http://deeplink.rechtspraak.nl/uitspraak?id=ECLI:NL:GHARN:2003:AN8510 text/html public 2013-04-04T20:27:43 2003-11-20 Raad voor de Rechtspraak nl ECLI:NL:GHARN:2003:AN8510 Gerechtshof Arnhem , 21-10-2003 / 02/1041 Het gaat in deze zaak, kort weergegeven, om het volgende. [appellant] is voornemens een stierenhouderij, die thans deel uitmaakt van het boerenbedrijf van zijn ouders, over te nemen en te verplaatsen naar een locatie aan de [adres] in het buitengebied van Staphorst. Hij wil daartoe een veestalling en een bedrijfswoning bouwen. Het geldende bestemmingsplan Buitengebied kent aan die locatie de bestemming “agrarisch gebied met landschappelijke waarde” toe, welke bestemming de bouw van de bedrijfswoning niet toestaat. 21 oktober 2003 derde civiele kamer rolnummer 02/1041 G E R E C H T S H O F T E A R N H E M Arrest in de zaak van: [appellant], wonende te [woonplaats], appellant, procureur: mr J.M.J. Huver, tegen: de gemeente Staphorst, zetelend te Staphorst, geïntimeerde, procureur: mr. W.D. Huizinga. 1 Het geding in eerste aanleg De rechtbank te Zwolle heeft op 28 augustus 2002 vonnis gewezen in het geschil tussen appellant (hierna te noemen: [appellant]) als eiser en geïntimeerde (hierna te noemen: de gemeente) als gedaagde. Afschrift van dit vonnis, naar de inhoud waarvan wordt verwezen, is aan dit arrest gehecht. 2 Het geding in hoger beroep 2.1 Bij exploit van 11 oktober 2002 is [appellant] in hoger beroep gekomen van voormeld vonnis met dagvaarding van de gemeente voor dit hof. 2.2 Bij memorie van grieven heeft [appellant] negentien grieven aangevoerd tegen het bestreden vonnis, producties overgelegd, bewijs aangeboden en gevorderd dat het hof bij uitvoerbaar bij voorraad te verklaren arrest het bestreden vonnis zal vernietigen en, opnieuw rechtdoende, de gemeente zal veroordelen tot het in de inleidende dagvaarding gevorderde. Bij die inleidende dagvaarding heeft [appellant] gevorderd dat de gemeente wordt veroordeeld: I. om binnen één maand na betekening van het vonnis alsnog mee te werken aan het bouwplan van [appellant] door met toepassing van artikel 11 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening, dan wel, indien het bestemmingsplan inmiddels is of wordt gewijzigd, met toepassing van artikel 19 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening, bouwvergunning te verlenen na verkregen goedkeuring dan wel verklaring van geen bezwaar van gedeputeerde staten van Overijssel, op straffe van verbeurte van een dwangsom van f 25.000,- per dag dat de gemeente in gebreke blijft de procedure daartoe te starten en af te ronden; II. om aan [appellant] tegen behoorlijk bewijs van kwijting te vergoeden de door hem geleden schade, als gevolg van de door de gemeente gepleegde onrechtmatige daad als nader in de dagvaarding omschreven, op te maken bij staat en te vereffenen volgens de wet, te vermeerderen met de wettelijke rente met ingang van 15 juli 1996, althans met ingang van de dag der inleidende dagvaarding, tot aan die der algehele vergoeding; III. in de kosten van de procedure. 2.3 De gemeente heeft bij memorie van antwoord verweer gevoerd, producties overgelegd, bewijs aangeboden en geconcludeerd dat het hof [appellant] niet-ontvankelijk zal verklaren, althans het bestreden vonnis zal bekrachtigen, met veroordeling van [appellant] in de kosten van [bedoeld zal zijn:] het hoger beroep. 2.4 Ter terechtzitting van het hof van 20 augustus 2003 hebben partijen de zaak doen bepleiten, waarbij namens [appellant] het woord is gevoerd door mr J. van Groningen, advocaat te Middelharnis, en namens de gemeente door mr S. Maakal, advocaat te Heerenveen, overeenkomstig door hen overgelegde pleitnota's. 2.5 Vervolgens zijn de stukken overgelegd voor het wijzen van arrest. 3 De vaststaande feiten Tegen de overwegingen van de rechtbank inzake de vaststaande f 4.2 [appellant] stelt zich in de onderhavige procedure op het standpunt dat de gemeente jegens hem onrechtmatig heeft gehandeld doordat zij heeft gehandeld in strijd met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur door willens en wetens onder gebruikmaking van de verkeerde bevoegdheid (artikel 19 WRO) medewerking aan realisering van de bouwplannen te veinzen, waar zij de juiste bevoegdheid (art 11 WRO) weigerde te benutten (conclusie van repliek onder 16). 4.3 Het aan de gemeente gemaakte verwijt komt er in de kern op neer dat de gemeente ten onrechte de voorwaarde heeft gesteld dat een bouwvergunning voor de bedrijfswoning pas zou worden verleend indien gebleken was dat het door [appellant] op te zetten stierfokbedrijf levensvatbaar was (zie ook de conclusie van repliek onder 16, eerste zin). Een besluit inzake de toepassing van artikel 11 WRO, voor zover hier van belang, was niet vatbaar voor enige bestuursrechtelijke voorziening (vgl. AB RvS 15 mei 1997, BR 1997, 933) tót de inwerkingtreding van de wet van 1 juli 1999, Stb. 1999, 302 (op 2 april 2000), waarbij onder meer de negatieve lijst als bedoeld in artikel 8:5 Awb is gewijzigd in dier voege dat sedertdien de weigering om een bestemmingsplan te wijzigen ex artikel 11 WRO wel vatbaar is voor beroep op de bestuursrechter. De wijzigingsbevoegdheid ex artikel 11 WRO 4.4 De bevoegdheid van burgemeester en wethouders tot wijziging van het bestemmingsplan op de voet van artikel 11 WRO is een discretionaire bevoegdheid, zo moet worden vooropgesteld; B&W zijn daartoe in beginsel niet verplicht (KB 4 januari 1995, AB 1995, 310). Het bestemmingsplan geeft het planologische kader aan binnen welke een wijziging mogelijk is; aan deze, in het bestemmingsplan zelf opgenomen objectieve normen moet in ieder geval zijn voldaan willen B&W gebruik kunnen maken van hun bevoegdheid (vgl. AB RvS 21 juli 1997, BR 1998, 208). Dat neemt niet weg dat B&W bij de vraag of zij gebruik zullen maken van hun bevoegdheid vervolgens ook andere, niet in het bestemmingsplan vervatte normen kunnen of zelfs moeten hanteren (vgl. AR RvS 30 juni 1992, BR 1993, 124; AB 2 januari 1996, BR 1996, 563; AB RvS 14 april 1998, BR 1998, 586; AB RvS 11 mei 2001, AB 2001, 293). De stelling van [appellant] dat B&W niet mogen toetsen aan buiten het plan om te hanteren beleid moet dan ook worden verworpen. Dit volgt min of meer ook al uit de bepalingen van de ontwikkelingsregeling zelf (artikel 5 onder F van de planvoorschriften, overgelegd als productie 13 bij conclusie van eis), waar is bepaald dat B&W ter beoordeling van de toelaatbaarheid van de wijziging een belangenafweging dienen te maken als daar nader is omschreven. 4.5 Het door B&W in deze zaak gehanteerde toetsingskader is neergelegd in de “Beleidsnotitie nieuwe agrarische vestigingen in het buitengebied” (productie 7 bij conclusie van dupliek) d.d. 20 oktober 1997. Deze dateert weliswaar van na de besluiten van B&W op het ver-zoek tot wijziging van het bestemmingsplan, maar onbestreden is door de gemeente gesteld dat deze notitie een beschrijving van het tot dan gevoerde beleid weergeeft en dat de gemeente het verzoek tot wijziging van het bestemmingplan aan de in deze notitie neergelegde beleidslijn heeft getoetst. In deze beleidsnotitie staat centraal het voorkómen dat het buitengebied met een agrarische bestemming (met een aanzienlijke lagere grondprijs) wordt volgebouwd met burgerwoningen. Gebleken was namelijk dat in een aantal gevallen burgers op een meer hobbymatige dan beroepsmatige wijze enkele dieren hielden en vervolgens met een beroep daarop zich op gronden met een agrarische bestemming wisten te vestigen waardoor het buitengebied op oneigenlijke wijze dreigde ‘dicht te slibben’. Het beleid van de gemeente was echter, daarin gesteund door het provinciale en landelijke beleid, om het buitengebied zijn agrarische karakter te doen behouden en alleen ‘echte’, volwaardige agrarische bedrijven toe te laten. Om die reden werd d Het moge juist zijn dat een woning in de onmiddellijke nabijheid van de stallingen praktisch is, feiten of omstandigheden waaruit volgt dat de voorwaarde van B&W onoverkomelijke problemen opleverde zijn onvoldoende gesteld of gebleken. De verwijzing naar de brief van de dierenarts T.H. Hepkema (productie 17 bij repliek) is daarvoor onvoldoende. Bovendien moet het gestelde belang van [appellant] in dit opzicht wijken voor het - zwaarwegender - belang van de gemeente, zoals overwogen in rov. 4.7, bij het stellen van deze voorwaarde. 4.11 Conclusie is dat de wijze waarop B&W gebruik hebben gemaakt van hun in het bestemmingsplan voorziene bevoegdheid ex artikel 11 WRO de toets der redelijkheid kan doorstaan en derhalve niet onrechtmatig is jegens [appellant]. De artikel 19 WRO-procedure 4.12 In het hierna volgende wordt uitgegaan van de tekst van artikel 19 oud WRO, zoals die luidde tot 3 april 2000 en in deze zaak nog toepasselijk is. Toen de procedure tot wijziging van het bestemmingsplan op de voet van artikel 11 WRO niet tot het beoogde resultaat leidde, heeft [appellant] zich gewend tot de gemeenteraad met het verzoek een herziening van het bestemmingsplan te entameren (en, daarop anticiperend, vrijstelling te verlenen van de bepalingen van het geldende plan, zo moet worden aangenomen), zodat zijn bouwplannen wel konden worden verwezenlijkt. Of [appellant] dit verzoek eigener beweging heeft gedaan (zoals de gemeente stelt) dan wel op uitnodiging van enkele gemeenteraadsleden (zoals [appellant] stelt), doet in feite niet ter zake. Van belang is dat deze procedure in werking is gezet en dat de rechtmatigheid van de handelingen van de gemeente te dier zake aan het hof ter beoordeling zijn voorgelegd. 4.13 Bij de behandeling van dat verzoek (het voorstel van B&W en het besluit van de raad zijn overgelegd als productie 8 bij conclusie van eis) hebben B&W erop gewezen dat het van belang is te voorkomen dat burgerwoningen, woningen die niet ten dienste staan van een volwaardig agrarisch bedrijf, in het buitengebied worden gevestigd en dat zij om die reden voorwaarden hadden gesteld aan wijziging van het bestemmingsplan. Voorts hebben B&W duidelijk gemaakt dat zij vasthouden aan het bestaande beleid dat eerst de levensvatbaarheid van het nieuwe bedrijf moet blijken alvorens een bouwvergunning voor een woning wordt verleend. B&W hebben derhalve voorgesteld dat de raad een voorbereidingsbesluit neemt en dat de beslissingsbevoegdheid inzake het verlenen van vrijstelling van het geldende bestemmingsplan aan B&W blijft. Blijkens het besluit van 1 april 1997 heeft de gemeenteraad hiermee ingestemd (tijdens het pleidooi voor het hof hebben beide raadslieden verklaard ervan uit te gaan dat de gemeenteraad heeft ingestemd met het voorstel van B&W, nu het besluit zelf geen nadere motivering inhoudt. Dit blijkt overigens ook uit de hierna te noemen aanvraag voor een verklaring van geen bezwaar). Vervolgens is aan gedeputeerde staten een verklaring van geen bezwaar gevraagd (productie 9 bij conclusie van eis). Dit verzoek is echter afgewezen door gedeputeerde staten bij besluit van 4 juli 1997 (productie10 bij conclusie van eis) en de verklaring van geen bezwaar is geweigerd omdat “wanneer toepassing van artikel 11 van de Wet op de ruimtelijke ordening mogelijk is hier ook gebruik van moet worden gemaakt”. Tegen dit besluit van gedeputeerde staten is noch door [appellant], noch door B&W beroep ingesteld, hoewel zulks volgens de Awb mogelijk zou zijn geweest. Dat betekent dat de burgerlijke rechter in ieder geval van de juistheid en rechtmatigheid van dat besluit moet uitgaan. 4.14 Het feit dat, in navolging van het besluit van gedeputeerde staten, moet worden geoordeeld dat toepassing van artikel 19 WRO in het onderhavige geval niet mogelijk was omdat naar het oordeel van gedeputeerde staten binnenplanse wijziging de voorkeur verdiende boven vrijstelling op de voet van artikel 19 WRO, betekent echter nog niet Ook indien zou moeten worden aangenomen dat de gemeenteraad bereid zou zijn geweest onvoorwaardelijk medewerking te verlenen en dat B&W in het voetspoor daarvan bereid zouden zijn geweest na een verklaring van geen bezwaar door gedeputeerde staten alsnog onvoorwaardelijk vrijstelling te verlenen, moet de vordering afstuiten op het gegeven dat gedeputeerde staten nu eenmaal een dergelijke verklaring niet hebben afgegeven zodat die weg was afgesneden en [appellant] tegen dit besluit geen rechtsmiddel heeft ingesteld. [appellant] heeft aangevoerd dat geen rechtsmiddel is ingesteld omdat dit besluit van gedeputeerde staten juist was, maar dat toont dan des te meer aan dat de weg van artikel 19 WRO in dit geval een onbegaanbare weg was. 4.17 Daaruit volgt dat ook de handelingen van de gemeente in het kader van de artikel 19-procedure niet onrechtmatig zijn. Overige beschouwingen 4.18 De stelling dat de gemeente onrechtmatig heeft gehandeld door te veinzen medewerking te zullen verlenen aan de - onjuiste - artikel 19-procedure (die niet tot het beoogde resultaat kon leiden), waar zij tegelijkertijd heeft geweigerd de - juiste - artikel 11-procedure te volgen, kan, gezien het voorgaande, niet worden aanvaard. Dit levert dan ook op zichzelf, naast hetgeen hiervoor is overwogen, geen grond voor onrechtmatigheid op. 4.19 De omstandigheid dat inmiddels een procedure tot herziening van het bestemmingsplan in werking is, waarbij het kennelijk uitsluitend gaat om het schrappen van de ontwikkelingsregeling van artikel 5 sub F, maakt hierbij geen verschil. Indien deze herziening in werking treedt, resteert [appellant] slechts één weg om zijn voornemen te realiseren (afgezien uiteraard van aanvaarding van de door de gemeente gestelde voorwaarde die, als overwogen, niet onrechtmatig moet worden geoordeeld) en dat is de weg van artikel 19 WRO, nu evenwel in de versie zoals die geldt sedert 2 april 2000. Ook dat betreft echter een discretionaire bevoegdheid van de gemeenteraad c.q. van B&W en ook in dat kader zullen aan een eventuele vrijstelling voorwaarden mogen worden verbonden ter bescherming van de planologische belangen welke door de bestemmingsplanbepalingen, waarvan vrijstelling wordt gevraagd, worden gediend. Alleen al die omstandigheid staat in de weg aan toewijzing van de vordering om de gemeente te veroordelen tot - ongeclausuleerde - meewerking aan het bouwplan. Daar komt bij dat tegen de weigering van gedeputeerde staten tot het afgeven van een verklaring van geen bezwaar alsook tegen een weigering van B&W tot het verlenen van vrijstelling bezwaar en beroep open staan, zodat de bestuursrechtelijke route de aangewezen weg is en niet de weg die naar de burgerlijke rechter leidt. Zolang het bestemmingsplan niet is herzien en de ontwikkelingregeling nog bestaat, geldt hetzelfde voor de bevoegdheid van B&W tot wijziging van het bestemmingsplan. Het discretionaire karakter van deze bevoegdheid verzet zich in beginsel tegen een rechterlijke veroordeling als door [appellant] verlangd. De omstandigheden van dit geval leiden niet tot een andere beslissing, in aanmerking genomen dat de voorwaarde die B&W hebben gesteld (namelijk dat eerst de volwaardigheid van het bedrijf moet worden aangetoond), hiervóór niet onrechtmatig is geoordeeld en dat er niet sprake is van een van gemeentewege opgewekt gerechtvaardigd vertrouwen dat de medewerking zou worden verleend. Opmerking verdient nog dat het [appellant] vrij staat een hernieuwd verzoek tot wijziging van het bestemmingsplan in te dienen. Thans zal een eventuele weigering wel kunnen worden voorgelegd aan de bestuursrechter, zodat in zoverre thans wel een met voldoende waarborgen omklede rechtsgang open staat en er voor de burgerlijke rechter reeds op die grond geen ruimte is voor toewijzing van de vordering onder I. 4.20 Het betoog van [appellant] dat uit het besluit van gedeputeerde staten volgt dat B&W alsnog het bestemmingsplan moesten wijzigen op de voet van artikel 11