ECLI:NL:GHARL:2025:3242

GERECHTSHOF ARNHEM-LEEUWARDEN locatie Leeuwarden afdeling civiel recht zaaknummers gerechtshof 200.352.423 en 200.353.237 zaaknummer rechtbank Midden-Nederland, zittingsplaats Lelystad, C/l6/584559 arrest in kort geding van 27 mei 2025 in de zaak (nr. 200.352.423, verder zaak 1) van Circle K Nederland B.V. die is gevestigd in Den Haag, bij de rechtbank: eiseres, advocaat: mr. B. Braat te Amsterdam, hierna: Circle K, tegen 1. De Staat der Nederlanden Ministerie van Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening, Rijksvastgoedbedrijf), die zetelt in Den Haag, bij de rechtbank: gedaagde, advocaat: mr. M.F. Mesu-Abbekerk te Den Haag, hierna: De Staat, 2. Fastned B.V. die is gevestigd in Amsterdam, bij de rechtbank: tussenkomende partij, advocaat: mr. L.P.W. Mensink te Amsterdam 3. Hajé Holding B.V. die is gevestigd in Putten, bij de rechtbank: tussenkomende partij, niet verschenen, hierna: Hajé 4. de vereniging met volledige rechtsbevoegdheid Vereniging Energie voor Mobiliteit en Industrie die is gevestigd in Den Haag, bij de rechtbank: tussenkomende partij, advocaat: mr. P.F.C. Heemskerk te Amsterdam, hierna: Vemobin, 5.de vereniging met volledige rechtsbevoegdheid Vereniging Particuliere rijkswegvergunningen van Tankstations, die is gevestigd in Rijswijk, bij de rechtbank: tussenkomende partij, advocaat: mr. P.F.C. Heemskerk te Amsterdam, hierna VPR, en in de zaak (nr. 200.353.237, verder zaak 2) van 1. de vereniging met volledige rechtsbevoegdheid Vereniging Energie voor Mobiliteit en Industrie die is gevestigd in Den Haag, bij de rechtbank: tussenkomende partij, advocaat: mr. P.F.C. Heemskerk te Amsterdam hierna: Vemobin, tegen 1. De Staat der Nederlanden Ministerie van Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening, Rijksvastgoedbedrijf), die zetelt in Den Haag, bij de rechtbank: gedaagde, advocaat: mr. M.F. Mesu-Abbekerk te Den Haag, hierna: De Staat, 2. Circle K Nederland B.V. die is gevestigd in Den Haag, bij de rechtbank: eiseres, advocaat: mr. B. Braat te Amsterdam, hierna: Circle K, 3. Fastned B.V. die is gevestigd in Amsterdam, bij de rechtbank: tussenkomende partij, advocaat: mr. L.P.W. Mensink te Amsterdam, 4. Hajé Holding B.V. die is gevestigd in Putten, bij de rechtbank: tussenkomende partij, niet verschenen, hierna: Hajé. 1Het verloop van de procedure in zaak 1 in hoger beroep 1.1. Circle K heeft hoger beroep ingesteld bij het gerechtshof (hierna: het hof) tegen het vonnis dat de voorzieningenrechter in de rechtbank Midden-Nederland, zittingsplaats Lelystad, (hierna: de voorzieningenrechter) op 7 maart 2025v tussen partijen heeft uitgesproken. Het verloop van de procedure in hoger beroep blijkt uit: de dagvaarding in hoger beroep van 14 maart 2025 met daarin de grieven; de akte overlegging producties van de Circle K van 22 april 2025; de memorie van antwoord van de Staat van 22 april 2025; de memorie van antwoord van Fastned van 22 april 2025; de memorie van antwoord van Vemobin en VPR van 22 april 2025 het verslag (proces-verbaal) van de mondelinge behandeling die op 25 april 2025 is gehouden. 2Het verloop van de procedure in zaak 2 in hoger beroep 2.1 Vemobin heeft eveneens hoger beroep ingesteld tegen het vonnis dat de voorzieningenrechter op 7 maart 2025 tussen partijen heeft uitgesproken. Het verloop van die procedure in hoger beroep blijkt uit: de dagvaarding in hoger beroep van 4 april 2025 met daarin de grieven; de akte overlegging producties van Vemobin van 22 april 2025; de memorie van antwoord van de Staat van 22 april 2025; de memorie van antwoord van Circle K van 22 april 2025; de memorie van antwoord van Fastned van 22 april 2025; het verslag (proces-verbaal) van de mondelinge behandeling die op 25 april 2025 is gehouden. IN BEIDE GEVOEGDE ZAKEN 3De kern van het geschil 3.1 In deze procedures - van het type dat wel wordt aangeduid als ‘Didam-vordering’ - is in geschil of de Staat een perceel grond bij de verzorgingsplaats ‘De Aalscholver’ langs de A-6 mag verhuren aan Fastned als enige serieuze gegadigde, of dat de Staat meer gegadigden de kans moet bieden om dit perceel te huren, danwel of Circle-K betere rechten op dit perceel heeft dan Fastned. Fastned wil op dit perceel extra laadplekken voor elektrische auto’s realiseren. Na de beslissing van de voorzieningenrechter is tussen de Staat en Fastned inmiddels een onvoorwaardelijke huurovereenkomst tot stand gekomen. 3.2 Het hof is van oordeel dat de vorderingen om in te grijpen in deze huurovereenkomst moeten worden afgewezen en dat het hoger beroep tegen de beslissing van de voorzieningenrechter niet slaagt. Het hof zal die beslissingen hierna motiveren na eerst de relevante feiten te hebben weergegeven. 4De relevante feiten 4.1 De Staat is eigenaar van vrijwel alle gronden langs de Nederlandse rijkswegen waarop verzorgingsplaatsen zijn gevestigd, zo ook van de grond langs de noordwestelijke zijde van Rijksweg A6 in de gemeente Lelystad. Op deze grond wordt een verzorgingsplaats geëxploiteerd, die bekend staat onder de naam ‘De Aalscholver’. Dat wordt door verschillende ondernemingen gedaan. Zo exploiteert Circle K er een benzinestation (met shop) en Hajé een wegrestaurant. Fastned en (de rechtsvoorganger van) Allego hebben in 2012 beiden succesvol meegedaan aan een inschrijving voor het exploiteren van een energielaadpunt met laadpalen. De voorziening van Fastned is enige jaren later gerealiseerd. Zij en Allego hebben beiden een energielaadpunt met 2 laadpalen. Nadien hebben ook Circle K en Hajé toestemming gekregen voor de exploitatie van laadpalen nabij hun pompstation respectievelijk restaurant en doen zij dat ook, in die zin dat Shell de laadpalen bij Hajé feitelijk exploiteert. Alle genoemde bedrijven hebben een vergunning op grond van de Wet beheer rijkswaterstaatswerken (hierna: Wbr-vergunning) verkregen, en een huurovereenkomst of erfpacht met de Staat afgesloten. 4.2 In de meermaals gewijzigde ‘Kennisgeving voorzieningen op verzorgingsplaatsen langs rijkswegen’ (hierna: de Kennisgeving) is – onder de vigeur van de Wbr – het beleid neergelegd dat de Staat voert bij het verlenen van publiekrechtelijke toestemming voor het realiseren en exploiteren van voorzieningen op verzorgingsplaatsen. Daarbij wordt onderscheid gemaakt tussen basisvoorzieningen en aanvullende voorzieningen. Onder basisvoorzieningen worden verstaan benzinestations, wegrestaurants, servicestations en energielaadpunten. Aanvullende voorzieningen zijn alle andere voorzieningen op een verzorgingsplaats anders dan de basisvoorzieningen, zoals gemakswinkels (‘shops’) en autowasstraten, maar ook laadpalen bij een andere basisvoorziening. Op die laatste grondslag hebben Circle K en Hajé toestemming gekregen voor het plaatsen van laadpalen.

5.1 Circle K heeft zich gekeerd tegen het voornemen van de Staat om de extra grond aan Fastned ter beschikking te stellen. Zij heeft primair gevorderd dat de Staat in onderhandeling met haar treedt om het perceel(sgedeelte) aan haar te verhuren waarop zij de shop wil realiseren en subsidiair dat de Staat, als zij het perceel wil verhuren, een openbare selectieprocedure doorloopt waarbij de beschikbaarheid van een Wbr-vergunning geen selectiecriterium mag zijn. Vemobin en VPR hebben als tussenkomende partijen een vordering ingesteld die neerkomt op de hiervoor weergegeven subsidiaire vordering van Circle K. Hajé had zich ook tegen het voornemen van de Staat gekeerd omdat dit haar plannen om een Drive Through te realiseren zou doorkruisen en in strijd zou zijn met een aan haar gegund voetpad dat loopt van de laadpalen van Fastned naar haar wegrestaurant. Fastned had als tussenkomende partij gevorderd dat de Staat zou worden veroordeeld om de allonge te tekenen, voor zover de Staat die overeenkomst nog zou willen sluiten. 5.2 De voorzieningenrechter heeft de vorderingen van Circle K, Vemobin, VPR en Hajé afgewezen. Circle K, Vemobin, VPR en Hajé zijn in de kosten van de hoofdzaak aan de zijde van de Staat veroordeeld. Circle K is verder in de kosten van Fastned in de hoofdzaak veroordeeld.

De vorderingen in hoger beroep 6.1 Circle K vordert in zaak 1, onder wijziging van eis, dat het de Staat en Fastned wordt verboden om, hangende de bodemprocedure van Circle K, uitvoering te geven aan de huurovereenkomst voor de extra grond, subsidiair vordert zij dat het hof in goede justitie een maatregel treft die recht doet aan de belangen van Circle K. Zij vordert verder dat de Staat wordt veroordeeld tot betaling van de door haar gemaakte proceskosten. 6.2 Vemobin vordert in zaak 2, onder wijziging van eis, dat het de Staat en Fastned wordt verboden, hangende de bodemprocedure van Circle K, uitvoering te geven aan de nieuwe huurovereenkomst en de Staat te veroordelen tot vergoeding van de door Vemobin gemaakte proceskosten in eerste aanleg en in hoger beroep. 6.3 Het hof zal rechtdoen op de gewijzigde eis van beide partijen. Tegen de eiswijziging als zodanig, die op het juiste processuele tijdstip is gedaan, is geen bezwaar gemaakt en de eiswijziging is ook verder niet in strijd met de eisen van een goede procesorde. Zowel Circle K als Vemobin zijn deels niet-ontvankelijk in hoger beroep 6.4 Fastned en de Staat hebben opmerkingen gemaakt over de ontvankelijkheid van respectievelijk Circle K en Vemobin in hun appelprocedures gericht tegen de andere partijen dan de Staat. Ook los van die opmerkingen moet het hof zo nodig ambtshalve vaststellen of Circle K en Vemobin ontvankelijk zijn in hun vorderingen in hoger beroep. 6.5 Als hoofdregel geldt dat partijen alleen hoger beroep kunnen instellen tegen hun processuele wederpartijen in de procedure bij de rechtbank. De daarvoor geldende uitzondering voor processueel ondeelbare rechtsverhoudingen is in deze zaak niet aan de orde. 6.6 Fastned was bij de rechtbank tussenkomende partij die alleen een vordering tegen de Staat had ingesteld en een vordering voor wat betreft de proceskosten tegen Circle K. Circle K keert zich tegen de proceskostenveroordeling ten gunste van Fastned in haar grief12. In zoverre is zij ontvankelijk in haar appel tegen Fastned. Fastned heeft gelijk dat Circle K niet voor het eerst in appel een vordering tegen Fastned kan in stellen. Voor zover zij dat doet is zij niet-ontvankelijk in haar hoger beroep. 6.7 Vemobin en VPR hadden in eerste aanleg een vordering ingesteld die zich alleen richt tegen de Staat. Circle K heeft bij de rechtbank geen vordering tegen Vemobin of VPR ingesteld. Ook in hoger beroep doet zij dat niet. Voor zover haar hoger beroep tegen deze beide verenigingen is gericht, is zij daarin niet-ontvankelijk. Dat geldt ook voor haar hoger beroep gericht tegen Hajé. Er zijn geen vorderingen van Hajé tegen Circle K en vice versa. 6.8 In zaak 2 geldt dat Vemobin geen vorderingen had ingesteld tegen Circle K en Hajé en dat ook in hoger beroep niet doet. Zij had ook geen vordering tegen Fastned. In hoger beroep kan zij die niet voor het eerst instellen. Zij is dus niet-ontvankelijk in haar hoger beroepen gericht tegen Circle K, Hajé en Fastned. Spoedeisend belang en beoordelingskader 6.9 In een kort geding moet het hof altijd beoordelen of de partij die de voorlopige voorziening vraagt nog een spoedeisend belang heeft bij de gevorderde voorlopige voorziening. Die vraag moet worden beantwoord aan de hand van een afweging van de belangen van partijen, beoordeeld naar de toestand ten tijde van de uitspraak van het hof. Circle K wil verhinderen dat een concurrerende onderneming zich in de directe nabijheid van haar locatie op De Aalscholver kan uitbreiden. Zij heeft een voldoende spoedeisend belang bij haar vordering. 6.10 Voor de leden van Vemobin waarvoor zij in deze procedure optreedt geldt dat deze een andere wijze van gronduitgifte bij verzorgingsplaatsen voorstaan, namelijk dat de grond wordt uitgegeven in een procedure waarin concurrentie mogelijk is, voordat de geïnteresseerde over een vergunning beschikt om iets met die grond te mogen doen. Voor de in geding zijnde extra grond willen zij dat er alsnog een mogelijkheid komt om mee te kunnen dingen naar een huurovereenkomst daarvoor. Als de allonge in stand blijft, hebben zij die mogelijkheid gedurende de looptijd daarvan niet. 6.11 Het hof zal in zoverre spoedeisend belang aannemen, zij het dat daarop het nodige kan worden afgedongen. Desbetreffende leden hebben voor de procedure bij de voorzieningenrechter nooit interesse getoond in dit perceel, hoewel zij daarvoor onder het vigerende beleid van de Staat in ieder geval vanaf 2021 (zie hiervoor onder 4.2) de gelegenheid hebben gehad. Voor zover zij de komende vijf jaar alsnog ter plaatse laadpalen willen exploiteren, hebben zij zelf aangevoerd dat zij, op grond van het daarvoor afgekondigde moratorium daar inmiddels geen vergunning meer voor kunnen krijgen totdat de voorziene nieuwe wetgeving voor de verdeling van snellaadstations op verzorgingsplaatsen in werking is getreden. 6.12 Verder moet het hof in dit kort geding beoordelen of de vorderingen in de bodemprocedure een zodanige kans van slagen hebben, dat vooruitlopend daarop toewijzing van de voorlopige voorziening (de gewijzigde vordering) gerechtvaardigd is. Als uitgangspunt geldt bovendien dat in deze procedure geen plaats is voor bewijslevering. De gewijzigde vorderingen stuiten af op Didam-II 6.13 De Hoge Raad heeft in het tweede Didam-arrest overwogen “De Didam-regels zijn, met toepassing van art. 3:14 BW, gebaseerd op de algemene beginselen van behoorlijk bestuur […] Handelen door een overheidslichaam in strijd met die regels levert geen strijd op met een dwingende wetsbepaling zoals bedoeld in art. 3:40 lid 2 BW. De Didam-regels hebben ook niet de strekking om de geldigheid van daarmee strijdige rechtshandelingen met nietigheid of vernietigbaarheid te treffen. Een koopovereenkomst die in strijd met de Didam-regels is gesloten, is dan ook niet op die grond nietig of vernietigbaar. […] Een overheidslichaam dat in strijd met de regels uit het Didam-arrest overgaat tot verkoop van een onroerende zaak, handelt in beginsel onrechtmatig jegens een (potentiële) gegadigde die bij die verkoop ten onrechte geen gelijke kans heeft gekregen. Dat overheidslichaam kan op die grond schadeplichtig zijn jegens die gegadigde. Ook kan, zolang er geen overeenkomst is gesloten die het overheidslichaam verplicht tot levering of zolang de levering aan een ander nog niet heeft plaatsgevonden, onder omstandigheden aanleiding bestaan om op vordering van de gegadigde het overheidslichaam op die grond te verbieden om tot verkoop of tot levering aan een ander over te gaan.” 6.14 Ervan uitgaande dat de Didam-regels ook op door de overheid te sluiten huurovereenkomsten voor gronden langs snelwegen van toepassing zijn, geldt op grond van Didam-II dat de inmiddels overeengekomen allonge als geldig moet worden aangemerkt, ook wanneer de Staat de Didam-regels niet juist zou hebben toegepast. De allonge is onvoorwaardelijk en de extra grond is aan Fastned ter beschikking gesteld die daarop inmiddels de aannemer aan het werk heeft gezet. Daarmee is uitvoering gegeven aan de huurovereenkomst. Nadere uitvoeringshandelingen van de Staat zijn niet meer aan de orde. In geval de Staat de Didam-regels zou hebben geschonden, resteert voor Circle K en Vemobin in het licht van Didam-II alleen nog een schadevergoedingsactie. 6.15 Circle K heeft zich nog beroepen op een tweetal uitspraken in aanbestedingszaken waarin een verbod tot verdere uitvoering was toegewezen.

6.23 De gewijzigde vorderingen van Circle K en Vemobin stuiten op het hiervoor besprokene af. Het hof moet, naar vaste jurisprudentie, de bezwaren (grieven) gericht tegen het vonnis van de voorzieningenrechter toch beoordelen met het oog op de daarin opgenomen proceskostenveroordeling die door Circle K en Vemobin wordt aangevochten. 6.24 Circle K heeft 12 grieven tegen het vonnis geformuleerd. Vemobin heeft deze grieven grotendeels overgenomen in haar appeldagvaarding en aanvullend in grief 4 aangevoerd dat de Staat geen mededingingsruimte heeft geboden bij het uitgeven van een schaars recht. Het hof zal die grieven hierna thematisch bespreken.

6.25 De grieven over de weergave van de vaststaande feiten behoeven geen verdere behandeling. Het hof heeft de feiten hiervoor zelfstandig vastgesteld. De grieven over de weergave van het procesverloop zijn tijdens de mondelinge behandeling bij het hof ingetrokken. Ook de grieven over de onvolledige dan wel onjuiste samenvatting van de verschillende vorderingen en standpunten kunnen niet tot vernietiging van het aangevallen vonnis leiden. De voorzieningenrechter heeft alle relevante stellingen van partijen besproken. De publicatie op biedboek.nl 6.26 Het hof is het eens met de voorzieningenrechter dat de publicatie op biedboek.nl voldoet aan de Didam-regels. Dat een onjuist kadastraal nummer is genoemd, moet worden aangemerkt als een kennelijke verschrijving. De verdere tekst en het bijgevoegde kaartje maken voldoende duidelijk om welk perceelsgedeelte het gaat. De Staat heeft ook tijdig gepubliceerd en anderen die meenden een beter recht te hebben op het perceel de tijd gegeven om tegen de voorgenomen gunning aan Fastned te protesteren. De Staat heeft de beslissing van de voorzieningenrechter afgewacht. De Staat mocht, nadat de reactietermijn was verstreken, de publicatie offline halen. Ook heeft de Staat voldoende gemotiveerd waarom zij meende dat uitsluitend Fastned een serieuze gegadigde was voor het perceelsgedeelte in kwestie. De Staat was niet gehouden om in die publicatie alle selectiecriteria op te sommen. De ratio van de Didam-regels is immers favoritisme/willekeur tegen te gaan. In dat kader worden (derde) belanghebbenden in de gelegenheid gesteld om na te gaan waarom het overheidslichaam van plan is de onroerende zaken aan een bepaald bedrijf te verkopen of te verhuren in plaats van een openbare selectieprocedure te organiseren en om tegen dat voornemen op te kunnen komen als die redenen volgens die derden de toets aan de Didam-regels niet kunnen doorstaan. Daaraan is in dit geval voldaan. Dat de Staat (via een link) daarbij ook nog heeft verwezen naar haar beleid bij het vergunnen van aanvullende voorzieningen dat strikt genomen niet van toepassing is op uitbreiding van een basisvoorziening, maakt niet dat de publicatie niet aan de Didam-regels voldoet. De Staat mag het beschikken over een vergunning als criterium hanteren 6.27 Het uitgiftebeleid van de Staat voor grond bij verzorgingsplaatsen komt er al decennia op neer dat degene die (als eerste) over een Wbr-vergunning beschikt voor een activiteit op een perceel(sgedeelte), in aanmerking komt om het desbetreffende perceel(sgedeelte) te huren, mits aan een aantal randvoorwaarden is voldaan en de grond feitelijk beschikbaar is. Alleen voor tankstations geldt een omgekeerde volgorde, namelijk dat de huurovereenkomsten eens in de vijftien jaar geveild worden op grond van de Benzinewet, waarna een Wbr-vergunning moet (en kan) worden verkregen. Het kernbezwaar van Vemobin is dat zij zich verzet tegen de toegepaste volgorde en voorstaat dat ook voor - in ieder geval - laadpalen als basisvoorziening eenzelfde volgorde wordt toegepast als bij tankstations. 6.28 Het hof stelt voorop dat de Staat een ruime mate van beleidsvrijheid heeft bij het formuleren van de criteria die zij hanteert bij de uitgifte van gronden bij verzorgingsplaatsen. Daarbij geldt wel dat die criteria objectief, toetsbaar en redelijk moeten zijn. Het beschikken over een Wbr-vergunning is een criterium dat aan die eisen voldoet. De Staat hanteert dat criterium al heel lang, in ieder geval al ver voordat Fastned haar aanvraag voor de uitbreidingsvergunning had ingediend. Daarmee is het verwijt weerlegd dat dit criterium op Fastned zou zijn toegesneden. De Staat hanteert niet als criterium dat de vergunning onherroepelijk moet zijn. Ook dat behoort tot de beleidsvrijheid van de Staat. De Staat heeft overigens ook voldoende toegelicht waarom zij het onwenselijk acht om de uitkomst van een mogelijk langdurend bestuursrechtelijk beroepstraject – dat op zich immers geen schorsende werking heeft – af te wachten voordat een partij de vereiste privaatrechtelijke toestemming kan krijgen. Als de Staat zou moeten wachten totdat een vergunning onherroepelijk is, zou de bestuursrechtelijke rechtsgang feitelijk wel schorsende werking krijgen. 6.29 Voor zover Circle K en Vemobin vraagtekens hebben geplaatst bij de mogelijkheid om een uitbreidingsvergunning te kunnen verlenen voor een basisvoorziening en bij de verhouding tussen een uitbreidingsvergunning en de inschrijvingsprocedure met loting voor laadstations uit 2011/2012 geldt dat zij daarmee bij de civiele rechter aan het verkeerde adres zijn. Die bezwaren hadden zij in moeten brengen in een bestuursrechtelijke procedure. Bovendien is met de loting uit 2011/2012 en de mogelijkheid om daartegen en tegen de uitbreidingsvergunning op te komen mededingingsruimte geboden rond de (schaarse) vergunningverlening voor laadpalen die kon worden getoetst bij de bestuursrechter. Van die mogelijkheid hebben zij – anders dan Hajé tegen de uitbreidingsvergunning – geen gebruik gemaakt. De uitbreidingsvergunning van Fastned is ten opzichte van hen onherroepelijk. 6.30 Ook het betoog dat de Staat bij een uitbreidingsgunning van een basisvoorziening niet het beleid van huurovereenkomst volgt vergunning zou mogen volgen, gaat niet op. Hanteren van het reeds bestaand beleid bij verhuur van grond voor laadpalen ligt voor de hand, is objectief en duidt niet op favoritisme/willekeur. Vemobin heeft betoogd dat haar leden op grond van het moratorium (zie onder rov. 6.11) geen mogelijkheid zouden hebben om laadpalen op De Aalscholver te kunnen exploiteren. Dit argument gaat, nog daargelaten dat Vemobin zich eerst tijdens de mondelinge behandeling op dit moratorium heeft beroepen, niet op. De leden van Vemobin hadden in ieder geval in nog gedurende het hele jaar 2024 een Wbr-vergunning voor laadpalen als aanvullende voorziening op De Aalscholver kunnen aanvragen, dus tot de publicatie op biedboek.nl. Dat hebben zij niet gedaan. Niet valt in te zien waarom voor een aanvullende voorziening wel het beleid ‘huurovereenkomst volgt vergunning’ zou mogen gelden, maar niet voor een uitbreidingsvergunning. Dat zou erop neerkomen dat andere marktpartijen wel na het verkrijgen van een vergunning voor laadpalen voor een huurovereenkomst in aanmerking zouden komen, maar dat bij een uitbreiding door Fastned van haar als basisvoorziening vergunde laadpalen een geheel andere procedure voor het verkrijgen van de privaatrechtelijke toestemming zou moeten worden gevolgd. 6.31 Daarbij is van belang dat de uitbreidingsvergunning en de looptijd van de allonge zijn gekoppeld aan de looptijd van de huurovereenkomst voor de basisvoorziening, die afloopt in 2030. In het conceptwetsvoorstel voor de Wet marktordening voorzieningen verzorgingsplaatsen is voorzien in een veilingprocedure voor de vergunningen voor laadstations die in moet gaan nadat de lopende huurovereenkomsten expireren. Dit conceptwetsvoorstel voorziet daarmee over enige jaren in de door Vemobin gewenste mededingingsmogelijkheden. Fastned is de enige die over een Wbr-vergunning beschikt 6.32 Het beleid van de Staat, als weergegeven onder 4.5, is dat de aanvrager van de huurovereenkomst over een Wbr-vergunning moet beschikken. Circle K beschikt niet over een Wbr-vergunning voor het perceelsgedeelte in kwestie, noch iemand anders dan Fastned. Het gaat niet om het hebben ingediend van een vergunningsaanvraag. Het betoog van Circle K dat haar vergunningsaanvraag – die veel later is ingediend dan de aanvraag van Fastned – toch voor zou moeten gaan, is een betoog dat niet in deze civielrechtelijke procedure gevoerd moet worden, maar in de bestuursrechtelijke procedure.

Het hof: In beide zaken 7.1 bekrachtigt het vonnis van de voorzieningenrechter in de rechtbank Midden-Nederland, zittingsplaats Lelystad, van 7 maart 2025; In zaak 1 7.2 verklaart Circle K niet-ontvankelijk in haar hoger beroep gericht tegen Vemobin, VPR en Hajé en in haar vordering gericht tegen Fastned; 7.3 veroordeelt Circle K tot betaling van de volgende proceskosten van de Staat € 827,- aan griffierecht € 2.428, - aan salaris van de advocaat (2 procespunten x het toepasselijke tarief II) en bepaalt dat al deze kosten moeten worden betaald binnen 14 dagen na vandaag. Als niet op tijd wordt betaald, dan worden die kosten verhoogd met de wettelijke rente; 7.4 veroordeelt Circle K tot betaling van de volgende proceskosten van Fastned € 827,- aan griffierecht € 2.428, - aan salaris van de advocaat (2 procespunten x het toepasselijke tarief II) en bepaalt dat al deze kosten moeten worden betaald binnen 14 dagen na vandaag. Als niet op tijd wordt betaald, dan worden die kosten verhoogd met de wettelijke rente; 7.5 veroordeelt Circle K in de proceskosten van Hajé die op nihil worden begroot; 7.6 veroordeelt Circle K tot betaling van de volgende proceskosten van Vemobin c.s. € 827,- aan griffierecht € 1.214, - aan salaris van de advocaat (1 procespunt x het toepasselijke tarief II); 7.7 verklaart de beslissingen onder 7.3. en 7.4 uitvoerbaar bij voorraad; 7.8 wijst af wat meer of anders is gevorderd; In zaak 2 7.9 verklaart Vemobin niet-ontvankelijk in haar hoger beroep gericht tegen Fastned, Circle K en Hajé; 7.10 veroordeelt Vemobin tot betaling van de volgende proceskosten van de Staat € 827,- aan griffierecht € 2.428, - aan salaris van de advocaat (2 procespunten x het toepasselijke tarief II) en bepaalt dat al deze kosten moeten worden betaald binnen 14 dagen na vandaag. Als niet op tijd wordt betaald, dan worden die kosten verhoogd met de wettelijke rente; 7.11 veroordeelt Vemobin tot betaling van de volgende proceskosten van Fastned € 827,- aan griffierecht € 1.214, - aan salaris van de advocaat (1 procespunten x het toepasselijke tarief II) en bepaalt dat al deze kosten moeten worden betaald binnen 14 dagen na vandaag. Als niet op tijd wordt betaald, dan worden die kosten verhoogd met de wettelijke rente; 7.12 veroordeelt Vemobin in de proceskosten van Hajé, die worden begroot op nihil; 7.13 veroordeelt Vemobin tot betaling van de volgende proceskosten van Circle K € 827,- aan griffierecht € 1.214, - aan salaris van de advocaat (1 procespunt x het toepasselijke tarief II); 7.14 verklaart de beslissingen onder 7.10 en 7.11 uitvoerbaar bij voorraad; 7.15 wijst af wat meer of anders is gevorderd. Dit arrest is gewezen door mrs. J.H. Kuiper, A.A. van Rossum en A.L. Bervoets, en is door de rolraadsheer in tegenwoordigheid van de griffier in het openbaar uitgesproken op 27 mei 2025. Uitgewerkt in hoofdstuk 8 van Besluit activiteiten leefomgeving en hoofdstuk 8 van het Besluit kwaliteit leefomgeving HR 10 maart 2017, ECLI:NL:HR:2017:411 Besluit van de Minister van Verkeer en Waterstaat van 14 december 2024, Staatscourant 2024, 38150. HR 15 november 2024, ECLI:NL:HR:2024:1661 Vgl. de conclusie van AG Snijders bij Didam-II, ECLU:NL: PHR:2024;567 onder 4.13 ev. Ibidem, onder 5.7, waarbij de AG verwijst naar het standaardarrest Pos- van den Bosch ECLI:NL:HR:1967:AC4789. Vgl. Hof Den Haag 21 maart 2023, ECLI:NL: GHDHA:2023:469, Hof Den Haag, 18 maart 2025, ECLI:NL: GHDHA:2025:476. IENW/BSK-2025 waarvan de internetconsultatie op 24 april 2025 is gesloten HR 10 juni 2022, ECLI:NL:HR:2022:853

Vanaf 2021 kan eenieder en niet – zoals tot dat moment –uitsluitend de houder van een vergunning voor een basisvoorziening een vergunning aanvragen voor het realiseren en exploiteren van een aanvullende voorziening op een verzorgingsplaats. 4.3 Voor het realiseren en exploiteren van basisvoorzieningen en aanvullende voorzieningen was tot 1 januari 2024 een publiekrechtelijke vergunning vereist als bedoeld in artikel 2, eerste lid, van de Wbr. De aanvraag voor een Wbr-vergunning kon op grond van artikel 3 Wbr slechts door Rijkswaterstaat namens de minister van Infrastructuur en Waterstaat (hierna: ‘de Minister’) worden geweigerd ter bescherming van waterstaatswerken en ter verzekering van het doelmatig en veilig gebruik van de verzorgingsplaats. Sinds 1 januari 2024 is de vergunningsplicht geregeld in de Omgevingswet en dient te worden beschikt over een omgevingsvergunning voor een beperkingengebiedactiviteit bij een weg. De inhoudelijke beoordeling van een vergunningsaanvraag voor het plaatsen van voorzieningen op verzorgingsplaatsen in beheer bij het Rijk is niet veranderd ten opzichte van de voorgaande beleidsregel. Hierna wordt de publiekrechtelijk benodigde vergunning kortheidshalve steeds aangeduid als de Wbr-vergunning. 4.4 Op grond van de Kennisgeving worden Wbr-vergunningsaanvragen voor basisvoorzieningen en aanvullende voorzieningen getoetst op onder meer de gevolgen voor de verkeersveiligheid, de beschikbare ruimte op de verzorgingsplaats, de doelmatige inrichting van de verzorgingsplaats, het functionele belang voor de weggebruiker en de gevolgen voor de sociale veiligheid. In het huidige beleid is gekozen voor een sobere, uniforme en voorspelbare inrichting. In dat verband stelt de Kennisgeving een aantal nadere eisen aan vergunningsaanvragen voor aanvullende voorzieningen. In de Kennisgeving is verder bepaald dat deze vergunningsaanvragen op volgorde van binnenkomst worden beoordeeld en dat de volledige aanvraag die het eerste is ingediend wordt beoordeeld als niet alle aanvragen kunnen worden gehonoreerd wegens de beperkte fysieke ruimte op de verzorgingsplaats en/of in het licht van een veilige en doelmatige inrichting van de verzorgingsplaats. 4.5 Voor het realiseren en exploiteren van een basisvoorziening of een aanvullende voorziening op een verzorgingsplaats moet behalve over een Wbr-vergunning eveneens worden beschikt over privaatrechtelijke toestemming – veelal in de vorm van een huurovereenkomst – van de Staat voor het gebruik van de grond van de Staat. Het Rijksvastgoedbedrijf verleent die toestemming. In een brief van 25 oktober 2023v heeft het Rijksvastgoedbedrijf marktpartijen geïnformeerd dat hij de toetsingscriteria en de procedure voor het geven van privaatrechtelijke toestemming voor aanvullende voorzieningen heeft beschreven in een inmiddels op www.biedboek.nl gepubliceerde bijlage bij die brief. De daarin aangegeven toetsingscriteria zijn de beschikbaarheid van een geldige Wbr-vergunning. Als meerdere partijen beschikken over een geldige Wbr-vergunning voor hetzelfde perceel grond op een verzorgingsplaats, dan krijgt het verzoek van de partij die het eerst een volledige aanvraag voor een Wbr-vergunning heeft ingediend voorrang. Als de partij die voorrang geniet, voldoet aan de gestelde voorwaarden, wordt de toestemming aan andere partijen geweigerd; het verlenen van toestemming mag niet in strijd zijn met wet- en regelgeving, vooral niet met de Wet tot veiling van bepaalde verkooppunten van motorbrandstoffen (verder aan te duiden als de Benzinewet); het verlenen van toestemming mag niet in strijd zijn met de rechten van derden, bijvoorbeeld als de grond reeds aan een derde partij in gebruik is gegeven. 4.6 Fastned heeft een aanvraag gedaan om de aan haar op 16 juli 2015 verleendeWbr-vergunning voor het realiseren, behouden en onderhouden van een energielaadpunt met twee laadpalen te wijzigen, in die zin dat er 14 extra laadpalen (dus in totaal 16 laadpalen) mogen worden gerealiseerd. De Minister heeft in een beschikking van 14 februari 2024 de door Fastned verzochte wijziging toegestaan (hierna: de gewijzigde Wbr-vergunning van Fastned). Tegen die beschikking is alleen een bestuursrechtelijk rechtsmiddel aangewend door Hajé. Die procedure was ten tijde van de mondelinge behandeling bij het hof nog niet afgerond. 4.7 Fastned heeft de Staat daarna verzocht om haar extra grond op De Aalscholver te verhuren. De Staat is bereid om 1.459 m2 extra grond (hierna: de extra grond) aan Fastned te verhuren, in de vorm van een aanpassing (aangeduid als ‘allonge’) bij de lopende huurovereenkomst. De lopende huurovereenkomst is aangegaan voor 15 jaar en loopt af op 30 juni 2030. 4.8 De Staat heeft zijn voornemen tot wijziging van de huurovereenkomst met Fastned op 5 september 2024 op www.biedboek.nl gepubliceerd en daarbij vermeld dat Fastned de enige serieuze gegadigde is met wie deze huurovereenkomst kan worden gesloten. In die publicatie is wel een kaartje van het perceel opgenomen, maar is een onjuist kadastraal nummer genoemd, namelijk het nummer van het kadastrale perceel van de A6 zelf en niet dat van de verzorgingsplaats. 4.9 Circle K heeft op 4 december 2024 om een vergunning verzocht (dus onder de werking van de Omgevingswet) voor het realiseren van een shop, deels op de extra grond waarom Fastned heeft verzocht. Die aanvraag heeft de Minister op 10 maart 2025 buiten behandeling gesteld. Daartegen heeft Circle K bezwaar gemaakt en bij de bestuursrechter in Den Haag en heeft zij om een voorlopige voorziening verzocht. Dat verzoek is door de voorzieningenrechter in de rechtbank Den Haag niet-ontvankelijk verklaard bij uitspraak van 7 april 2025. 4.10 Nadat de voorzieningenrechter in het aangevochten vonnis van 7 maart 2025 de vorderingen van Circle K, Vemobin, VPR en Hajé had afgewezen, hebben de Staat en Fastned de onder 4.7bedoelde allonge gesloten op 12 maart 2025. De extra grond is aan Fastned beschikbaar gesteld en haar aannemer is begonnen met de aanleg van een geheel nieuw energielaadstation met 16 laadplekken. 4.11 Circle K heeft op 14 april 2025 de Staat en Fastned gedagvaard in een bodemprocedure bij de rechtbank Midden-Nederland, zittingsplaats Lelystad, strekkende tot nietigverklaring van de huurovereenkomst tussen Fastned en de Staat, althans tot toekenning aan haar van schadevergoeding nader op te maken bij staat.

Nog daargelaten dat het aanbestedingsrecht niet van toepassing is op ‘Didam-zaken’ zien deze uitspraken niet op huurovereenkomsten en hebben deze betrekking op concessieovereenkomsten die gesloten waren zonder dat voorafgaand rechtsbescherming aan concurrenten was geboden (thans geregeld in artikel 4:15 van de Aanbestedingswet). Aan de uitspraken kan geen argument ontleend worden dat een verbod tot verdere uitvoering van de huurovereenkomst toewijsbaar zou zijn. 6.16 Circle K heeft ter zitting bij het hof nog aangegeven dat de Staat op grond van de algemene voorwaarden bij de huurovereenkomst de mogelijkheid heeft om de huurovereenkomst op te zeggen wegens redenen van algemeen belang. Ook dit argument baat haar niet. Deze opzeggingsmogelijkheid betreft een bevoegdheid – en geen verplichting – van de Staat, terwijl niet kan worden ingezien dat een eventuele schending van de Didam-regels kwalificeert als een reden van algemeen belang als bedoeld in die huurvoorwaarden. 6.17 Circle K heeft verder nog betoogd dat de onvoorwaardelijke allonge nietig zou zijn wegens strijd met artikel 3:40 lid 1 BW (strijd met de openbare orde of goede zeden). Het arrest Didam-II biedt geen enkele aanleiding voor de gedachte dat een overeenkomst die in strijd met de Didam-regels zou zijn gesloten, alleen daarmee nietig zou zijn op de grond genoemd in lid 1 van artikel 3:40 BW. Van nietigheid op die grond zou hoogstens sprake kunnen zijn als de Staat de Didam-regels welbewust zou hebben geschonden en zich schuldig heeft gemaakt aan willekeur of favoritisme. Dat daarvan sprake zou zijn is op geen enkele wijze gesteld of gebleken. 6.18 Circle K wil verder de gedachte ingang doen vinden dat de Staat gehouden was om, nadat zij door de voorzieningenrechter in het gelijk was gesteld, de allonge niet te sluiten totdat ook in hoger beroep daarover was beslist. Daarvan is geen sprake. Uit de beide Didam-arresten kan niet worden afgeleid dat een overheidslichaam dat tijdig een voornemen tot het aangaan van een overeenkomst heeft gepubliceerd waarop volgens hem de uitzondering op de Didam-regels van de enige serieuze kandidaat van toepassing is, gehouden zou zijn om eerst de voorgenomen overeenkomst definitief te sluiten nadat alle procedures daarover tot in hoogste instantie onherroepelijk zijn geworden. De gewijzigde vorderingen zijn ook niet op een andere grond toewijsbaar 6.19 Evenmin gaat het betoog van Circle K op dat de Staat in deze zaak een toezegging zou hebben gedaan dat hoger beroep zou worden afgewacht voordat de allonge definitief zou worden gesloten. Een dergelijke toezegging kan het hof in de door Circle K overgelegde correspondentie niet lezen. Evenmin mocht Circle K aan het feit dat de Staat in de vergelijkbare procedure over de verzorgingsplaats ‘De Lepelaar’ (gelegen aan de andere zijde van de A6 bij Lelystad) een voorwaardelijke allonge heeft gesloten - in die zin dat de geldigheid van de allonge afhangt van de uitkomst van het hoger beroep - het gerechtvaardigd vertrouwen ontlenen dat de Staat ook in deze zaak uitsluitend een voorwaardelijke allonge zou sluiten. De Staat heeft gemotiveerd aangegeven waarom zij spijt heeft van de voorwaardelijke allonge bij De Lepelaar en waarom zij niet op die weg voort wil gaan in vergelijkbare gevallen. Maar zelfs als wel sprake zou zijn van gerechtvaardigd vertrouwen bij Circle K vanwege die handelwijze bij De Lepelaar, dan leidt de schending van dat vertrouwen naar het oordeel van het hof nog niet tot nietigheid van de onvoorwaardelijke allonge voor De Aalscholver wegens strijd met de goede zeden of de openbare orde. 6.20 Het hof schat de kans dat in de bodemprocedure de rechter alsnog de allonge wegens strijd met artikel 3:40 lid 1 BW nietig oordeelt, als uitermate gering in. 6.21 Voor zover de vordering van Circle K is geënt op de gedachte dat de Staat onrechtmatig heeft gehandeld tegenover haar door de allonge in onvoorwaardelijke vorm te sluiten en de Staat gehouden zou zijn tot schadevergoeding, uit te keren in natura in de vorm van het ingrijpen in de overeenkomst tussen de Staat en Fastned, kan de vordering evenmin slagen. De Staat heeft er terecht op gewezen dat – wat er verder ook zij van de gestelde onrechtmatige gedraging – voor deze vorm van schadevergoeding ten minste is vereist dat ook de wederpartij van de aangesproken partij – dus in dit geval Fastned – onrechtmatig heeft gehandeld. Dat daarvan sprake zou zijn heeft Circle K in de stukken niet gesteld. Op de mondelinge behandeling bij het hof heeft Circle K nog aangevoerd dat het door Fastned aandringen op het ondertekenen van de allonge onrechtmatig zou zijn, maar daarin gaat het hof niet mee. Dat de belangen van Fastned en Circle K tegengesteld zijn, maakt nog niet dat Fastned, gelet op haar belang om de laadpalen te plaatsen en de investering voor de afloop van de hoofdovereenkomst terug te kunnen verdienen, onrechtmatig handelt door aan te dringen op ondertekening van de allonge, nadat zij door de voorzieningenrechter in het gelijk was gesteld. 6.22 Eenzelfde redenering gaat ook op voor zover Circle K haar vordering stoelt op schadevergoeding in natura in de vorm van het ingrijpen in de huurovereenkomst tussen De Staat en Fastned wegens een veronderstelde tekortkoming van de Staat in de nakoming van de met Circle K gesloten huurovereenkomst voor het tankstation. Die tekortkoming zou daarin bestaan dat de Staat Circle K zou moeten vrijwaren van extra concurrentie door Fastned. Het hof oordeelt dat Circle K op geen enkele wijze heeft aangetoond dat de Staat in de huurovereenkomst voor het tankstation zich heeft verplicht om de rechtsvoorganger van Circle K (TotalEnergies) te vrijwaren van concurrentie van derden waar het laadpalen of de exploitatie van een shop betreft. Ook van een toezegging anderszins van de Staat waaruit een dergelijke vrijwaring zou kunnen blijken, is niet gebleken. De Staat heeft er terecht op gewezen dat concurrentie in beginsel tot het ondernemersrisico van de huurder behoort.

Daarin heeft Circle K tot op heden niet het gelijk aan haar zijde gekregen en heeft zij bij de bestuursrechter in Den Haag bot gevangen. 6.33 Mocht de Wbr-vergunning van Fastned in de door Hajé aangespannen bestuursrechtelijke procedure (definitief) niet in stand blijven, dan betekent dat – naar de Staat bij het hof ook heeft verklaard – ook dat de huurovereenkomst niet in stand kan blijven. Wat er in dat geval moet gebeuren valt buiten het bestek van deze procedure. 6.34 Aangezien Fastned de enige partij was met een geldige Wbr-vergunning voor het betrokken perceelsgedeelte, mocht de Staat haar aanmerken als de enige serieuze gegadigde. Geen doorkruising van de rechten van derden 6.35 Het betoog van Circle K en Vemobin dat Hajé rechten op het perceelsgedeelte heeft die in het gedrang komen bij de realisatie van de door Fastned gewenste uitbreiding, gaat evenmin op. De voorzieningenrechter heeft geoordeeld dat – mocht Hajé in de desbetreffende bestuursrechtelijke procedure over de vergunning voor de door haar gewenste Drive-Thru (als uitbreidingsvergunning voor haar basisvoorziening wegrestaurant) in het gelijk worden gesteld en alsnog een vergunning verkrijgen - deze Drive-Thru op een ander perceelsgedeelte gerealiseerd kan worden. Verder heeft de voorzieningenrechter geoordeeld dat het voetpad tussen het laadstation van Fastned naar het wegrestaurant van Hajé ook na de realisatie van de extra laadpalen door Fastned in stand blijft. Hajé heeft in dit oordeel berust. Het is dan niet aan Vemobin en Circle- K om de juistheid van dit oordeel in twijfel te trekken. 6.36 Het hof heeft hiervoor (rov. 6.22) al geoordeeld dat Circle K op grond van haar huurovereenkomst voor het benzinestation geen recht heeft op vrijwaring door de Staat tegen concurrentie op het punt van extra laadpalen. De beslissing van de Staat om de extra grond aan Fastned ter beschikking te stellen levert dan ook geen doorkruising van enig recht van Circle K op. De slotsom 6.37 De gewijzigde vorderingen in hoger beroep zijn niet toewijsbaar en de grieven tegen het vonnis van de voorzieningenrechter treffen geen doel. Het hof zal dit vonnis bekrachtigen. 6.38 Het hof zal in zaak 1 Circle K niet-ontvankelijk verklaren in haar hoger beroep gericht tegen Vemobin, VPR en Hajé en in de vordering die zij tegen Fastned heeft ingesteld. 6.39 Het hof zal Circle K als de in het ongelijk te stellen partij in de kosten van de zaak 1 veroordelen: aan de zijde van de Staat te begroten op het van haar geheven griffierecht aan verschotten en op 2 punten naar tarief II van het liquidatietarief voor salaris van de advocaat; aan de zijde van Fastned eveneens te begroten op het van haar geheven griffierecht en op 2 punten naar tarief II van liquidatietarief voor salaris; aan de zijde van Vemobin c.s. op het van hen geheven griffierecht aan verschotten en op 1 punt naar tarief II van het liquidatietarief II voor salaris van de advocaat; aan de zijde van Hajé op nihil. 6.40 Het hof zal in zaak 2 Vemobin niet-ontvankelijk verklaren in haar hoger beroep voor zover gericht tegen Fastned, Circle K en Hajé. 6.41 Het hof zal Vemobin als de in het ongelijk te stellen partij in de kosten van zaak 2 veroordelen aan de zijde van de Staat te begroten op het van haar geheven griffierecht aan verschotten en op 2 punten naar tarief II van het liquidatietarief voor salaris van de advocaat; aan de zijde van Fastned te begroten op het van haar geheven griffierecht aan verschotten en op 1 punt naar tarief II van het liquidatietarief voor salaris van de advocaat Aan de zijde van Circle K te begroten op het van haar geheven griffierecht en op 1 punt naar tarief II aan salaris advocaat; Aan de zijde van Hajé op nihil. Onder proceskosten kosten vallen ook de nakosten die nodig zijn voor de betekening van de uitspraak en de wettelijke rente daarover. 6.42 De Staat en Fastned hebben verzocht om de veroordeling tot betaling van de proceskosten uitvoerbaar bij voorraad te verklaren en de wettelijke rente daarover toe te wijzen. Het hof zal daaraan gevolg geven.