ECLI:NL:GHAMS:2026:1348

beschikking ___________________________________________________________________ GERECHTSHOF AMSTERDAM ONDERNEMINGSKAMER zaaknummer: 200.359.584/01 OK beschikking van de Ondernemingskamer van 9 april 2026 inzake DE ONDERNEMINGSRAAD VAN HET CENTRAAL ORGAAN OPVANG ASIELZOEKERS , gevestigd te ’s-Gravenhage, VERZOEKER Advocaten mrs. R.J. van der Ham en G.D. Depla , kantoorhoudende te Utrecht, t e g e n de publiekrechtelijke rechtspersoon zelfstandig bestuursorgaan CENTRAAL ORGAAN OPVANG ASIELZOEKERS, gevestigd te ‘s-Gravenhage, VERWEERDER , advocaat: mr. R.E.M. Vink-Dijkstra , kantoorhoudende te Leiden, Hierna zal verzoeker worden aangeduid als de OR en verweerder als het COA 1 De zaak in het kort 1.1 Deze zaak gaat over een besluit tot wijziging van de topstructuur van het COA. Dat besluit heeft betrekking op de afdeling Vakontwikkeling & Ondersteuning (V&O) die zich richt op de kwaliteit en de doorontwikkeling van opvang en begeleiding op de lange termijn. Tot dusverre werd de afdeling V&O gerekend tot het primaire proces, dat bestaat uit de opvang en de begeleiding van asielzoekers. Met het besluit beoogt het COA de afdeling V&O samen te voegen met enkele onderdelen van de stafdienst Strategie, Bestuur & Omgeving (SBO). Deze stafdienst behoort niet tot het primaire proces. Het besluit tot samenvoeging in een nieuwe afdeling V&O/SBO is genomen in weerwil van een negatief advies van de OR. De OR vreest, kort gezegd, vooral dat de taken van V&O in de nieuwe structuur op te grote afstand van het primaire proces komen te staan en dat de kwaliteitsverbetering van de begeleiding van asielzoekers daaronder zal lijden. Volgens de OR heeft het COA niet in redelijkheid tot dit besluit kunnen komen. Het COA meent dat de verzoeken van de OR moeten worden afgewezen. 2 Het verloop van het geding 2.1 De OR heeft bij verzoekschrift van 26 september 2025 beroep ingesteld bij de Ondernemingskamer tegen een besluit van het COA van 26 augustus 2025, dat op 29 augustus 2025 aan de OR is meegedeeld. De OR heeft de Ondernemingskamer verzocht, 1. te oordelen dat het COA bij afweging van alle betrokken belangen niet in redelijkheid tot het besluit heeft kunnen komen; 2. het COA te gebieden het besluit in te trekken en alle gevolgen van dat besluit ongedaan te maken; 3. het COA te gelasten bij wege van voorziening de vacature van manager SBO open te zetten en in te vullen alsmede uitvoering te geven aan het besluit van 25 maart 2020; 4. Het COA te veroordelen in de kosten van deze procedure. 2.2 In zijn verweerschrift dat op 17 december 2025 is ingediend, heeft het COA geconcludeerd tot afwijzing van het verzoek. 2.3 Het verzoek is behandeld tijdens de openbare zitting van de Ondernemingskamer van 8 januari 2026. Bij die gelegenheid hebben de advocaten de standpunten van partijen toegelicht aan de hand van overgelegde aantekeningen. De OR heeft voorafgaand aan de zitting aanvullende producties aan de Ondernemingskamer en de wederpartij gezonden. Partijen en hun advocaten hebben vragen van de Ondernemingskamer beantwoord en inlichtingen verstrekt. Op verzoek van partijen heeft de Ondernemingskamer een mediator aangewezen en de uitspraak aangehouden. Partijen hebben op 13 februari 2026 de Ondernemingskamer verzocht alsnog uitspraak te doen. 3 Feiten 3.1 Het COA is een zelfstandig bestuursorgaan (zbo). Ingevolge de Wet COA is het COA belast met de materiële en immateriële opvang van asielzoekers, het plaatsen van asielzoekers in een opvangvoorziening, het plaatsen van asielzoekers in gemeentelijke opvangplaatsen en het betalen van bijdragen aan de gemeenten die asielzoekers opvangen. Verder verricht het COA werkzaamheden met betrekking tot de bemiddeling bij de uitstroom van verblijfsgerechtigden en andere door de bewindspersonen aan het COA op te dragen taken die samenhangen met de opvang van asielzoekers. 3.2 De huidige organisatiestructuur van het COA is in 2019/2020 tot stand gekomen en ziet er als volgt uit. Het COA heeft een bestuur, waaronder een drie Vanuit die observaties komt zij tot de conclusie dat het handhaven van de bestaande situatie suboptimaal is. Zij adviseert het bestuur om een nader voorstel te laten uitwerken naar een mogelijke wijziging in de topstructuur. Met daarbij overigens de nuancering dat een structuurwijziging alléén niet volstaat om de gewenste situatie te bereiken”. 3.8 Het COA is in januari 2022 gestart met het werven van een directeur-kwartiermaker V&O, die tevens de opdracht kreeg het in de brief van 16 december 2021 genoemde nader voorstel uit te werken. De conceptopdracht aan de kwartiermaker heeft het COA op 14 juli 2022 aan de OR gezonden. Omdat de OR geen inhoudelijke en procedurele bezwaren tegen de conceptopdracht had geuit, heeft het COA de opdracht aan de kwartiermaker verstrekt en de OR daarvan bij brief van 26 juli 2022 in kennis gesteld. 3.9 De OR heeft bij brief van 8 mei 2023 gereageerd op een conceptvoorstel van de kwartiermaker voor de positionering van V&O en SBO van 31 maart 2023 . De OR schrijft onder andere: “Na het lezen van het document was er één vraag die, in het kader van het gelopen dan wel mogelijk nog te lopen proces, expliciet naar boven kwam. De ondernemingsraad mist het bestuursbesluit dat de directie V&O geen primair-proces-directie meer is”. 3.10 In zijn reactie van 3 november 2023 bevestigt het COA dat begeleiding tot het primaire proces behoort. Hij merkt in de brief op: “Allereerst wil ik benadrukken dat wij uw mening delen en van harte onderstrepen dat begeleiding behoort tot het primaire proces van het COA. Hoewel er geen (effectieve) begeleiding mogelijk is zonder opvang (als de basis van een veilige en leefbare verblijfplaats met zaken als eten en drinken niet goed geregeld is, is begeleiding bij voorbaat niet effectief), zit de kracht van het COA in het begeleiden van onze bewoners. (…) Tegelijk denken wij met u dat een verdere professionalisering van deze begeleiding - inclusief het borgen hiervan in crises - nodig is en dat is precies de reden dat destijds de directie V&O is ingericht. De opdracht om begeleiding op een hoger niveau te brengen, samen met de collega’s van O&B die de begeleiding in de praktijk vormgeven, alsmede de andere opdrachten die V&O heeft gekregen bij het ontstaan van die directie, blijven onverkort van kracht. Deze worden dus nadrukkelijk niet - in uw woorden - aan de kant gezet. (…) Inhoudelijk levert het toevoegen van de professionele expertise van SBO aan V&O een versterking op en zal er sprake zijn van meer synergie tussen de onderdelen. Zoals u ook terecht aangeeft kunnen strategievorming en de implementatie ervan beter. ‘Een stevigere verbinding tussen strategie- en beleidsvorming, alsmede een beter samenspel tussen strategie- en beleidsvorming enerzijds en de uitvoering ervan anderzijds’ was een van de te bereiken doelstellingen uit de opdracht aan de kwartiermaker. De praktijk laat zien dat het eigenaarschap voor strategie- en beleidsvorming steviger en meer in samenhang met elkaar belegd mag worden op het niveau van het directieteam, met een duidelijke regiefunctie en uiteraard waarborgen voor een goede betrokkenheid van de uitvoering in deze fase. En dat vervolgens de uitvoering ervan met de benodigde slagkracht, effectiviteit en efficiency kan plaatsvinden. Dit alles eveneens gericht op een grotere executiekracht”. 3.11 In een memo van 14 december 2023 aan het COA schrijft de OR onder andere: “• De ondernemingsraad is niet meegenomen tijdens het kwartiermaker proces; • Door het in het openbaar bespreken van onder andere een herijkt organogram en het aankondigen van nieuwe inrichtingsplannen is de ondernemingsraad uit positie gebracht. Hierdoor heeft de ondernemingsraad zich ook in het openbaar moeten uitspreken waardoor het proces ongewenst escaleerde; • De besluiten van 2020 zijn nog niet allemaal geïmplementeerd. Kijkend naar de opbrengst van de sessies die met de medewerkers gehouden zijn is vooral te zien dat de informatie die is opgehaald te maken heeft met zaken Bij vele opgaven zijn bovendien meerdere van deze disciplines betrokken, en dat vraagt om meer samenwerking tussen professionals en regie op de aanpak van de advisering en ondersteuning. Een aantal van die opgaven kunnen als strategisch worden beschouwd, vanwege de samenhang met activiteiten van ketenpartners, de mate van invloed op het primaire proces van het COA en/of de bestuurlijke betrokkenheid bij het onderwerp. Denk aan onderwerpen als veiligheid, capaciteit, internationaal. De regie over die opgaven is nu te versnipperd belegd. Door personele en organisatorische capaciteit voor deze strategische thema’s samen te brengen met de eenheden van V&O ontstaat een directie die beter in staat is om de inhoudelijke en regiefunctie op beleidsvoorbereiding en implementatie te vervullen”. 3.14 Op 16 april 2025 heeft het COA aan de OR advies gevraagd over een voorgenomen besluit tot aanpassing van de topstructuur met betrekking tot SBO en V&O (hierna: de adviesaanvraag), waarbij een nieuwe directie V&O/SBO ontstaat. Het voorgenomen besluit houdt het volgende in: “• De huidige directie V&O wordt samengevoegd met de volgende onderdelen van het huidige SBO: team Recht en Veiligheid / Juridische zaken, het team Communicatie & Relatiemanagement en uit het team Bestuursadvies: strategische adviseurs. • Er wordt een nieuw team Bestuursondersteuning en -advies gevormd dat bestaat uit de bestuurssecretaris tevens teamhoofd, bestuursassistenten, chauffeurs en bestuursadviseurs. Ook de functionarissen Public Affairs en Stakeholdermanagement worden, in ieder geval voor de duur van twee jaar, onderdeel van dit team.” Blijkens de toelichting is het voorgenomen besluit ingegeven door de wens om de aansturing van de ondersteuning door bestuur en directieteam aan te passen opdat zowel bestuur als directieteam de eigen verantwoordelijkheden beter kan waarmaken. Daarbij gaat het bestuur zich meer concentreren op de rol van ‘bepaler opdrachtgever (richten)’ en het directieteam op ‘bepaler opdrachtnemer (verrichten)’. In de adviesaanvraag wordt opgemerkt: “Het (voorgenomen) besluit zal uitgewerkt moeten worden in onder meer inrichtingsplannen voor de nieuwe directie (door de directeur V&O) en voor de nieuwe afdeling Bestuursondersteuning en -advies (door het teamhoofd Bestuursadvies)”. 3.15 De adviesaanvraag is besproken in de overlegvergadering van 17 april 2025. 3.16 De OR heeft op 30 juni 2025 negatief geadviseerd over het voornemen van het COA de topstructuur voor wat betreft V&O en SBO aan te passen . In het advies wordt onder meer opgemerkt dat de personele gevolgen van het voorgenomen besluit ontbreken. Verder bevat het advies een groot aantal vragen over zowel het besluitvormingsproces als de inhoud. Vragen hebben onder meer betrekking op de directie V&O als onderdeel van het primair proces. Volgens de OR heeft het COA op sommige momenten erkend dat de directie V&O wel een primair-proces-directie is, terwijl de directie V&O op andere momenten wordt beschreven als de directie die met stafafdeling SBO moet werken aan een verbinding tussen strategie en beleidsvorming en een verzakelijking in de rolverdeling tussen bestuur en directie. De OR vraagt zich verder af welk probleem met de samenvoeging wordt opgelost. Volgens de OR kan de samenwerking tussen de directie V&O en stafafdeling SBO ook worden verbeterd door de vacature manager SBO opnieuw in te vullen. In het advies worden verder veel kanttekeningen geplaatst en vragen gesteld over het rapport van [adviseur] en over eerdere adviesrapporten. 3.17 Het COA heeft in afwijking van het negatieve advies van de OR op 26 augustus 2025 het “Besluit aanpassing topstructuur SBO V&O” (hierna: het besluit) genomen. In de toelichting memoreert het COA dat de OR op diverse momenten in het besluitvormingsproces is betrokken, onder meer bij de werving van een nieuwe directeur V&O, tevens kwartiermaker, bij de vaststelling van de opdracht aan de kwartiermaker en bij het formuleren van de opdracht aan [adviseur] Algemene overwegingen 4.3 Bij de beoordeling van het verzoek stelt de Ondernemingskamer voorop dat het COA is gehouden om bij zijn besluitvormingsproces alle kenbare betrokken gerechtvaardigde belangen te betrekken. De OR kan uitsluitend beroep tegen het besluit instellen op de grond dat het COA bij afweging van de betrokken belangen niet in redelijkheid tot zijn besluit heeft kunnen komen. Het betreft hier een door de Ondernemingskamer te verrichten ‘marginale’ toetsing van de besluitvorming. De Ondernemingskamer gaat slechts na of het COA bij afweging van de betrokken belangen in redelijkheid tot zijn besluit heeft kunnen komen. Zij laat daarbij aan het COA beleidsvrijheid (vgl. ECLI:NL:HR:2018:725, Holland Casino en ECLI:NL:GHAMS:2019:4152, Secretariaat van de Gezondheidsraad ). 4.4 Tot die beleidsvrijheid behoort de bevoegdheid van de ondernemer te bepalen hoe de organisatie wordt ingericht (ECLI:NL:GHAMS:2019:4152, Secretariaat van de Gezondheidsraad ). Met het besluit wordt de topstructuur van het COA wat anders ingericht. Het bestuur van het COA zal (vooral) verantwoordelijk zijn voor het bepalen van de strategie en het onderhouden van de contacten met de stakeholders. Zij is de opdrachtgever van de directie. De directie is verantwoordelijk voor de tactische en operationele leiding van het COA. In verband hiermee is, na het inwinnen van diverse (ook externe) adviezen, gekozen voor een kleinere, direct onder het bestuur ressorterende stafdienst die zich uitsluitend nog bezighoudt met de ondersteuning van het bestuur. De overige onderdelen van de stafdienst zijn samengevoegd met de bestaande directies. In deze zaak is vooral van belang dat de meeste onderdelen van de stafdienst van SBO overgaan naar de directie V&O. De OR acht deze overgang onwenselijk en heeft daarmee een andere visie op de wenselijke inrichting van de organisatie van het COA. De OR vreest dat de taken van V&O in de nieuwe structuur op te grote afstand van het primaire proces komen te staan en dat de kwaliteitsverbetering van de begeleiding van asielzoekers daaronder zal lijden. De omstandigheid dat de OR een andere opvatting heeft over de meest wenselijke interne organisatie leidt er niet toe dat het besluit kennelijk onredelijk is. 4.5 Over de drie beroepsgronden overweegt de Ondernemingskamer als volgt. a. Personele gevolgen 4.6 Het besluit heeft geen directe personele gevolgen op functieniveau of op individueel niveau. De daadwerkelijke positionering van teams en functies binnen de nieuwe directie V&O/SBO zal plaatsvinden in een volgende fase van besluitvorming. Mocht in die fase blijken dat de inrichtingsplannen leiden tot personele gevolgen, dan zullen deze afzonderlijk ter advisering aan de OR worden voorgelegd, zo heeft het COA toegezegd. Omdat het besluit geen personele gevolgen in de zin van art. 25 lid 3 WOR heeft, faalt het beroep van de OR op deze bepaling. b. Motivering van het besluit 4.7 De OR voert onder meer aan dat het besluit afwijkt van afspraken die mondeling op 19 augustus 2019 zijn gemaakt en die terecht zijn gekomen in de Bevoegdhedenregeling COA 2020 en in de implementatieplannen. Die afspraken behelsden volgens de OR dat de directie V&O een primair-proces-directie was. Verder betoogt hij dat de directie V&O nooit een eerlijke kans heeft gekregen om haar doelstellingen te behalen, dat het besluit berust op een advies van een interim-bestuurder V&O die deze positie maar kort heeft bekleed en dat uit de discussie over het kwartiermakersonderzoek niet blijkt van zwaarwegende omstandigheden die meebrengen dat het bestuur niet aan de gemaakte afspraken mag worden gehouden. Volgens de OR is het afgesproken interne onderzoek nooit van de grond gekomen en wordt de OR steeds geconfronteerd met nieuwe argumenten. 4.8 De Ondernemingskamer stelt vast dat de Bevoegdhedenregeling COA 2020 in de inleiding een algemene beschrijving van de organisatie bevat, waarna achtereenvolgens de bestuursrechtelijke bevoegdheidsverdeling en mandaten, alsm